【摘要】 改革開(kāi)放40年，既是經(jīng)濟(jì)體制改革的40年，也是社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)政策改革的40年。在這40年中，我國(guó)政府根據(jù)各個(gè)階段的實(shí)際情況，不斷探索適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)政策的改革與發(fā)展道路。在改革開(kāi)放40年的不同階段中，我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展呈現(xiàn)出較為鮮明的階段性特征。這些階段性特征既反映了各個(gè)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展客觀條件的改變，也反映出政府保障和改善民生目標(biāo)的不斷提升和手段的不斷完善。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展中還存在一些有待解決的問(wèn)題。結(jié)合改革開(kāi)放40年我國(guó)社會(huì)政策改革與發(fā)展的歷程及其各個(gè)階段的特點(diǎn)，總結(jié)改革開(kāi)放40年我國(guó)社會(huì)政策改革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)后我國(guó)社會(huì)政策持續(xù)的發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于指導(dǎo)今后社會(huì)政策的發(fā)展將具有重要的意義。
【關(guān)鍵詞】社會(huì)政策 改革開(kāi)放40年 保障和改善民生
【中圖分類號(hào)】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.010
社會(huì)政策是政府和社會(huì)為保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)而制定的各項(xiàng)政策的總和。改革開(kāi)放40年以來(lái)，我國(guó)政府和學(xué)界通過(guò)實(shí)踐探索和理論總結(jié)而不斷尋找適合我國(guó)的社會(huì)政策體系，在指導(dǎo)思想上不斷明確社會(huì)政策在整個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中重要性，在實(shí)踐上不斷改革和優(yōu)化各項(xiàng)社會(huì)政策，取得了顯著的成就。總結(jié)過(guò)去40年我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)并分析當(dāng)前存在的問(wèn)題，不僅對(duì)我國(guó)以后的戰(zhàn)略發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義，而且對(duì)世界各國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的理論與實(shí)踐都具有參考價(jià)值。
改革開(kāi)放40年我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展軌跡
改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)政策經(jīng)歷了重要的改革和發(fā)展過(guò)程。我國(guó)在“漸進(jìn)性改革”的模式下，根據(jù)各個(gè)時(shí)期具體的需要制定了相應(yīng)的社會(huì)政策戰(zhàn)略和策略，并不斷地從解決眼前問(wèn)題的行動(dòng)中發(fā)展出逐漸清晰的社會(huì)政策方向和戰(zhàn)略目標(biāo)。概括起來(lái)，可以大致將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展分為幾個(gè)各具特色的階段。
改革開(kāi)放之初我國(guó)社會(huì)政策的歷史遺產(chǎn)。改革開(kāi)放以后我國(guó)社會(huì)政策的改革與發(fā)展并不是從一窮二白的境地上起步的，而是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期已經(jīng)形成的一套社會(huì)政策基礎(chǔ)上改革與發(fā)展的。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是否有社會(huì)政策還存在不同觀點(diǎn)，但如果將社會(huì)政策理解為政府保障和改善民生的政策的話，那在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下已經(jīng)有一套比較完整的社會(huì)政策體系了，盡管當(dāng)時(shí)的政府和學(xué)者都不稱其為“社會(huì)政策”。事實(shí)上，從建國(guó)初期起，保障民眾基本生活就一直是政府工作的重要內(nèi)容之一。在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很落后，物質(zhì)產(chǎn)品很匱乏和政府財(cái)政相當(dāng)薄弱的情況下，僅靠政府很難完成這一任務(wù)，因此在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下采取了由國(guó)家制定政策和編制計(jì)劃，城市中主要由企事業(yè)單位負(fù)責(zé)，農(nóng)村中主要由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)福利供應(yīng)的社會(huì)政策體制。
按照具體內(nèi)容看，當(dāng)時(shí)社會(huì)政策包括了政府面對(duì)基本生活資料的低價(jià)定量供應(yīng)體系，城市的充分就業(yè)制度和農(nóng)村的集體勞動(dòng)制度，城市的公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和農(nóng)村集體的合作醫(yī)療制度，城市和農(nóng)村的公共基礎(chǔ)教育服務(wù)體系，國(guó)有企業(yè)的勞動(dòng)保險(xiǎn)（含退休、醫(yī)療及工傷等方面的待遇）和職工福利（含福利性分房、職工食堂、托幼服務(wù)等），以及城市和農(nóng)村的社會(huì)救濟(jì)制度，包括城市中針對(duì)“三無(wú)人員”的社會(huì)救濟(jì)和農(nóng)村依托集體經(jīng)濟(jì)的五保供養(yǎng)制度。
可以看出，當(dāng)時(shí)我國(guó)已經(jīng)建立起一套比較完整的社會(huì)政策體系。但當(dāng)時(shí)的社會(huì)政策也存在較為明顯的問(wèn)題。后來(lái)的研究者對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)政策詬病最多的問(wèn)題之一是其福利不平等問(wèn)題。在當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和全民與集體所有制并存的基本體制下，由單位和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)的福利供應(yīng)制度勢(shì)必帶來(lái)較為明顯的福利不平等，城市全民所有制單位的福利供應(yīng)明顯優(yōu)于城市集體所有制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。盡管存在這些問(wèn)題，但當(dāng)時(shí)社會(huì)政策在保障基本民生方面的作用還是巨大的。在當(dāng)時(shí)物質(zhì)產(chǎn)品非常匱乏、社會(huì)服務(wù)能力相當(dāng)薄弱的情況下，比較全面和普惠的社會(huì)福利供應(yīng)在很大程度上保障了民眾的基本生活，并在教育、健康等方面取得了與其他發(fā)展中國(guó)家中相比更加突出的成就。
但是，當(dāng)時(shí)相對(duì)較高的福利水平畢竟是建立在脆弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，因此具有不穩(wěn)定性。并且當(dāng)時(shí)的社會(huì)政策是鑲嵌在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的，后者在“文革”結(jié)束之后被認(rèn)為存在效率低下等嚴(yán)重的體制性問(wèn)題，因此需要改革。而經(jīng)濟(jì)體制的改革不可避免地動(dòng)搖了社會(huì)政策的制度基礎(chǔ)，迫使社會(huì)政策也作出相應(yīng)的改革。因此，盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)政策在保障和改善民生方面已經(jīng)取得了突出的成就，但在改革開(kāi)放以后這種制度及其優(yōu)點(diǎn)并沒(méi)有保留下來(lái)，而是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而作出了重大的制度轉(zhuǎn)型。
20世紀(jì)70年代末到80年代改革開(kāi)放初期階段我國(guó)社會(huì)政策面臨的挑戰(zhàn)及改革的起步。始于20世紀(jì)70年代后期的經(jīng)濟(jì)體制改革最初并沒(méi)有主動(dòng)地考慮到社會(huì)政策改革的問(wèn)題。但當(dāng)時(shí)特殊的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件和經(jīng)濟(jì)體制改革后帶來(lái)的制度改變給社會(huì)政策帶來(lái)了挑戰(zhàn)，迫使社會(huì)政策也進(jìn)行改革。
改革開(kāi)放以后我國(guó)社會(huì)政策的改革起源于20世紀(jì)70年代末城市中遇到的嚴(yán)重的就業(yè)和住房壓力。“無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命”結(jié)束后，大量的知青回到城市，導(dǎo)致嚴(yán)重的就業(yè)壓力和住房短缺。單靠過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府安置就業(yè)和福利分房難以應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的就業(yè)壓力。嚴(yán)重供應(yīng)短缺的局面迫使政府不得不采用市場(chǎng)化的方式去解決就業(yè)壓力和住房短缺問(wèn)題，由此啟動(dòng)了社會(huì)政策領(lǐng)域的改革。緊接著，進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，國(guó)有企業(yè)增大自主權(quán)和激發(fā)企業(yè)活力的改革嚴(yán)重沖擊了企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)，導(dǎo)致新老企業(yè)之間因退休職工負(fù)擔(dān)的不均衡而引發(fā)的“苦樂(lè)不均”問(wèn)題。為此，各地不得不采取“統(tǒng)籌”等方式加以解決。雖然80年代的統(tǒng)籌改革最終并不成功，但由此開(kāi)啟了國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的改革，也具有其歷史意義。國(guó)有企業(yè)80年代中后期開(kāi)始了勞動(dòng)用工制度改革，從1986年起在新職工中全面推行勞動(dòng)合同制，這項(xiàng)新制度使職工在未來(lái)就業(yè)中斷成為可能。為此必須要對(duì)以往建立在終身就業(yè)基礎(chǔ)上的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度加以改革，以適應(yīng)新的勞動(dòng)合同制。
綜合起來(lái)看，從20世紀(jì)70年代末到80年代我國(guó)社會(huì)政策的改革基本上是針對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的嚴(yán)重供應(yīng)短缺和因國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革而出現(xiàn)的制度失調(diào)而被迫作出的應(yīng)對(duì)性反應(yīng)，而不是面向未來(lái)有目的有計(jì)劃的主動(dòng)改革行動(dòng)。當(dāng)時(shí)的改革并沒(méi)有涉及居民和職工的福利權(quán)利、國(guó)家和單位的福利供應(yīng)責(zé)任，以及福利水平等社會(huì)政策的基本問(wèn)題，這與進(jìn)入90年代以后社會(huì)政策的改革有很大的不同。
20世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中對(duì)社會(huì)政策的改革與轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)90年代是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，也是我國(guó)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期。從1992年起我國(guó)開(kāi)始了新一輪的改革開(kāi)放。1992年，黨的十四大報(bào)告中正式提出:“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，1993年，黨的十四屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》確定了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架和改革的各項(xiàng)任務(wù)。由此，我國(guó)全面開(kāi)展了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的工作。在此大背景下，我國(guó)社會(huì)政策的改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在這個(gè)階段中社會(huì)政策的改革不再是被動(dòng)地應(yīng)對(duì)眼前的問(wèn)題，而是要通過(guò)改革建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)政策體系。在此階段，社會(huì)政策改革的主要目標(biāo)一是要使社會(huì)政策體系適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，二是要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，三是要有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的政治目標(biāo)。在這樣的目標(biāo)下，社會(huì)政策改革的基本原則一是按照“小政府、大社會(huì)”的原則，將過(guò)去過(guò)分依賴國(guó)家和單位（集體）的社會(huì)福利供應(yīng)體系改變?yōu)閲?guó)家、單位（集體）和個(gè)人（家庭）共同負(fù)責(zé)，并允許和鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。二是按照“適度福利水平”的原則降低過(guò)去相對(duì)較高的福利水平。三是按照市場(chǎng)化的原則，將過(guò)去主要采用福利機(jī)制的社會(huì)服務(wù)體系盡可能改為采用市場(chǎng)機(jī)制或福利與市場(chǎng)的混合機(jī)制，逐步減少普惠型的社會(huì)福利供給，增大市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)服務(wù)提供中的作用，并根據(jù)需要增大選擇型的社會(huì)救助項(xiàng)目，以保障最困難群眾的基本生活。
在這種目標(biāo)和原則下，具體改革的結(jié)果一是將過(guò)去國(guó)有企業(yè)中完全由企業(yè)負(fù)責(zé)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度改為了包括所有類型企業(yè)職工，由政府、企業(yè)和職工三方共同負(fù)責(zé)的社會(huì)保險(xiǎn)體系。二是在城鎮(zhèn)就業(yè)、住房、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域大幅度引入了市場(chǎng)機(jī)制，將過(guò)去的福利性供給模式改為了商業(yè)化或準(zhǔn)商業(yè)化模式。三是建立并逐步加強(qiáng)了城市居民最低生活保障制度。經(jīng)過(guò)這些改革，我國(guó)的社會(huì)政策基本目標(biāo)、體制、具體制度安排及總體福利水平都與過(guò)去有了明顯的不同。可以說(shuō)，90年代我國(guó)社會(huì)政策發(fā)生了較為全面的轉(zhuǎn)型。
20世紀(jì)90年代社會(huì)政策的改革與轉(zhuǎn)型既有積極的成就，也有較大的問(wèn)題。從積極的一面看，當(dāng)時(shí)的社會(huì)政策改革與轉(zhuǎn)型對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了關(guān)鍵性的作用。一是通過(guò)改革將社會(huì)政策從經(jīng)濟(jì)體制中剝離了出來(lái)，形成了相對(duì)獨(dú)立的制度和政策體系，并且在此過(guò)程中降低了企業(yè)的福利責(zé)任和負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了企業(yè)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，使企業(yè)能夠更加專注市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。二是通過(guò)建立新型的社會(huì)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障等社會(huì)救助制度，為企業(yè)職工（包括下崗職工）構(gòu)建了基本的保障網(wǎng)，為國(guó)有企業(yè)當(dāng)時(shí)的“減員增效”改革提供了基本的保障。三是總體福利水平的相對(duì)下降在總體上控制了勞動(dòng)力成本，為我國(guó)發(fā)展勞動(dòng)密集型的外向型經(jīng)濟(jì)提供了可能。
但是，20世紀(jì)90年代社會(huì)政策的改革與轉(zhuǎn)型也存在較嚴(yán)重的問(wèn)題，并帶來(lái)了明顯的負(fù)面后果。一是當(dāng)時(shí)雖然政府在“小政府、大社會(huì)”的原則下減少自己的社會(huì)福利責(zé)任，但卻沒(méi)有相應(yīng)地培育起能夠有效承擔(dān)社會(huì)福利供應(yīng)職能的社會(huì)力量，以至于在企業(yè)社會(huì)福利責(zé)任退卻以后，政府和社會(huì)都沒(méi)能有效地填補(bǔ)起社會(huì)福利供應(yīng)的空缺，導(dǎo)致社會(huì)福利體系出現(xiàn)較大的漏洞。二是市場(chǎng)機(jī)制的快速引入雖然促進(jìn)了醫(yī)療、住房等方面服務(wù)供應(yīng)和質(zhì)量提升，但在總體福利水平下降的情況下導(dǎo)致這些領(lǐng)域服務(wù)供應(yīng)可及性的相對(duì)降低，直接引發(fā)了較為嚴(yán)重的“看病難、看病貴”等問(wèn)題，不僅沒(méi)有對(duì)縮小收入差距、緩和社會(huì)矛盾作出貢獻(xiàn)，反而對(duì)我國(guó)收入差距的拉大和社會(huì)矛盾的加劇起到了推波助瀾的作用。三是當(dāng)時(shí)社會(huì)政策改革主要發(fā)生在城市地區(qū)，國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)政策基本上沒(méi)有什么進(jìn)展。農(nóng)村原有的合作醫(yī)療體系大部分解體，導(dǎo)致農(nóng)民缺醫(yī)少藥情況相當(dāng)嚴(yán)重。農(nóng)村從80年代開(kāi)始試行建立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但到90年代基本上停滯下來(lái)。農(nóng)村基層教育體系雖然得以維持，但許多經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育舉步維艱，不僅教育質(zhì)量低下，而且學(xué)生的輟學(xué)率較高，“普九”任務(wù)遲遲難以完成。在反貧困方面，雖然從80年代中期起開(kāi)展了扶貧開(kāi)發(fā)，但只針對(duì)部分貧困地區(qū)；過(guò)去的“五保供養(yǎng)”制度基本上保留了下來(lái)，卻沒(méi)有建立更加廣泛覆蓋面的低保制度。不但農(nóng)村的社會(huì)政策缺失，而且進(jìn)入城市的農(nóng)民工也基本上被排除在社會(huì)政策的覆蓋范圍之外。
從總體上看，20世紀(jì)90年代我國(guó)出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)政策較多，但少有社會(huì)政策。[1]并且對(duì)已有社會(huì)政策改革的主要目標(biāo)是要配合經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在保障和改善民生方面存在明顯的不足。其不足之處導(dǎo)致的負(fù)面社會(huì)影響在90年代持續(xù)發(fā)酵，最終在進(jìn)入新世紀(jì)以后引發(fā)較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，迫使政府不得不對(duì)社會(huì)政策作出重大調(diào)整。
進(jìn)入21世紀(jì)后社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)目標(biāo)下社會(huì)政策的新發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，特別是從2003年至今的15年是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展最快的時(shí)期。此時(shí)期社會(huì)政策大發(fā)展的原因，一是90年代社會(huì)政策的相對(duì)下滑導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題積累到一定程度，引發(fā)了政府和社會(huì)的高度關(guān)注。二是在進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展，我國(guó)逐漸獲得世界大國(guó)的地位，需要站在更高的高度審視未來(lái)中國(guó)的發(fā)展道路。在這一背景下，黨的十六屆四中全會(huì)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)，黨的十六屆六中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，黨的十七大進(jìn)一步明確提出要加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，形成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”總體發(fā)展思路，后來(lái)又加上“生態(tài)文明建設(shè)”，形成了當(dāng)前“五位一體”的國(guó)家建設(shè)發(fā)展格局。
在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和重視社會(huì)建設(shè)的大背景下，保障和改善民生的任務(wù)受到中央和地方各級(jí)政府的重視，帶動(dòng)了我國(guó)社會(huì)政策的快速發(fā)展。第一，在90年代嚴(yán)重市場(chǎng)化的住房、醫(yī)療和就業(yè)領(lǐng)域，政府加大了公共資金的投入，增大了公共服務(wù)的比例，在一定程度上彌補(bǔ)了市場(chǎng)化所帶來(lái)的可及性降低的負(fù)面影響，保障了困難群眾基本的住房、醫(yī)療和就業(yè)的需要。第二，在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等領(lǐng)域擴(kuò)大了覆蓋面，使這些領(lǐng)域的政策惠及了更多的民眾。其中，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)了“制度全覆蓋”和“事實(shí)全覆蓋”，社會(huì)救助對(duì)象（低保對(duì)象）在2002年后有較大幅度的增加。第三，農(nóng)村社會(huì)政策有較大發(fā)展，從2003年以來(lái)，農(nóng)村相繼建立了醫(yī)療救助制度、教育領(lǐng)域的“兩免一補(bǔ)”制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。基本上建立了較為完整的農(nóng)村社會(huì)政策體系，并且使城鄉(xiāng)之間的社會(huì)政策更加均衡。第四，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入一個(gè)新的階段。從2011年以后農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的力度加大。黨和政府設(shè)立了在2020年完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的目標(biāo)，投入更多的資金，調(diào)動(dòng)各方面力量的參與，積極開(kāi)展了以精準(zhǔn)脫貧為特征的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)。第五，各項(xiàng)社會(huì)政策的運(yùn)行機(jī)制更加完善。進(jìn)入新世紀(jì)后，先后開(kāi)展了完善城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)（東北試點(diǎn)）和在此基礎(chǔ)上的完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的工作，制定了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的制度，改革完善了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，完善了社會(huì)救助制度體系。第六，進(jìn)入新世紀(jì)以后我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展最主要的表現(xiàn)是全社會(huì)總體福利水平不斷提高。國(guó)際上普遍采用“社會(huì)支出占GDP的比例”來(lái)衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的總體社會(huì)福利水平。我國(guó)迄今為止仍未采用這一指標(biāo)。但將我國(guó)各級(jí)政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障和扶貧開(kāi)發(fā)幾方面的財(cái)政支出加在一起，可以類似于國(guó)際上的“社會(huì)支出”。根據(jù)財(cái)政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)加以計(jì)算，我國(guó)在這幾個(gè)方面的財(cái)政預(yù)算支出占GDP的比例從2003年的5.27%上升到2016年的9.47%；占財(cái)政預(yù)算總支出的比例從2003年的25.8%上升到2017年的38.6%。[2]這些數(shù)據(jù)清楚地說(shuō)明我國(guó)各級(jí)政府在社會(huì)政策方面的財(cái)政支出水平有了明顯上升。
從總體上看，改革開(kāi)放40年我國(guó)社會(huì)政策經(jīng)歷了不斷探索和起伏發(fā)展的過(guò)程。在進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)社會(huì)政策基本呈穩(wěn)步上升的路徑，在完善制度體系、擴(kuò)大社會(huì)服務(wù)、提升總體福利水平等方面都有明顯的發(fā)展，在保障和改善民生方面發(fā)揮了很大的作用。因此這一階段被一些學(xué)者稱為“社會(huì)政策時(shí)代”。[3]此外，中央提出了“社會(huì)政策要托底”等重要的要求，為社會(huì)政策的繼續(xù)發(fā)展規(guī)定了方向。在黨的十九大報(bào)告中又強(qiáng)調(diào)要補(bǔ)足“民生短板”，提高保障和改善民生的水平，并對(duì)社會(huì)政策若干方面提出了具體的要求，預(yù)示著我國(guó)的社會(huì)政策將繼續(xù)朝著擴(kuò)大福利供給、提高民生保障質(zhì)量和水平的方向發(fā)展。
改革開(kāi)放40年我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展之經(jīng)驗(yàn)
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)政策配合改革與發(fā)展的大目標(biāo)，在保障和改善民生中總體上取得了良好的成就，并具有階段性的特征。總結(jié)改革開(kāi)放40年我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展，可以看到以下一些方面的經(jīng)驗(yàn)。
堅(jiān)持在改革和發(fā)展中保障和改善民生的大目標(biāo)。保障和改善民生是國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)之一，也是黨和國(guó)家制定和實(shí)施社會(huì)政策的基本目標(biāo)。但是，保障和改善民生的具體方式要基于改革和發(fā)展的基本條件和基本要求，要根據(jù)特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)情況具體安排。改革開(kāi)放以來(lái)的各個(gè)時(shí)期中，黨和國(guó)家根據(jù)不同階段的基本目標(biāo)與任務(wù)，制定和實(shí)施了相應(yīng)的社會(huì)政策。改革開(kāi)放之前雖然總體福利水平相對(duì)較高，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展很落后的情況下，全社會(huì)的實(shí)際民生水平是難以提高的。因此不得不打破過(guò)去的平衡，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行“讓一部分人先富起來(lái)”的政策，以刺激經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。改革開(kāi)放的初期，經(jīng)濟(jì)體制的改革不可避免地導(dǎo)致當(dāng)時(shí)社會(huì)政策的體制性失衡。在當(dāng)時(shí)保證經(jīng)濟(jì)體制改革大目標(biāo)的情況下，對(duì)相關(guān)的社會(huì)政策作出了調(diào)整，以保障勞動(dòng)者的基本社會(huì)權(quán)益。在20世紀(jì)深化改革和全面對(duì)外開(kāi)放的情況下，為了支持勞動(dòng)密集型為基礎(chǔ)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)不得不約束勞動(dòng)力成本，因而在一定時(shí)期內(nèi)導(dǎo)致總體福利水平相對(duì)下降，產(chǎn)生了較為明顯的負(fù)面后果。但即使在這一時(shí)期中，政府仍然通過(guò)建立城市居民最低生活保障制度，強(qiáng)調(diào)“兩個(gè)確保”和“三條保障線”，從而在保障民生方面設(shè)立了底線。進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得初步的成就，黨和國(guó)家及時(shí)地調(diào)整了發(fā)展思路，更加注重保障和改善民生，重視完善社會(huì)政策體系，出現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)十多年的福利水平上升期。
通過(guò)這些實(shí)踐方略可以總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)有：第一，對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最基本的要求，沒(méi)有較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和質(zhì)量，保障和改善民生將無(wú)從談起。因此，社會(huì)政策的發(fā)展要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是手段，保障和改善民生才是目標(biāo)。因此，盡管在一定的時(shí)期內(nèi)可以為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而約束福利水平，但從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)該及時(shí)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果轉(zhuǎn)化為保障和改善民生的成果。在國(guó)家發(fā)展的總體規(guī)劃上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)政策二者之間可以有階段性的重點(diǎn)，但從長(zhǎng)期發(fā)展看應(yīng)該是二者并重的。因此，在20世紀(jì)80～90年代我國(guó)突出強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)急需加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾，而進(jìn)入新世紀(jì)以后我國(guó)制定的“五位一體”的發(fā)展格局則更體現(xiàn)了均衡發(fā)展的長(zhǎng)期性要求。第三，能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，關(guān)鍵在于能否找到二者之間協(xié)調(diào)運(yùn)行的體制機(jī)制。這種體制機(jī)制應(yīng)既具有一般性的規(guī)律，又要根據(jù)各國(guó)具體的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景和條件來(lái)制定。因此既要學(xué)習(xí)社會(huì)政策的一般理論和參考他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，又要有扎實(shí)的本土探索。
正確處理社會(huì)政策與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系。正確處理社會(huì)政策與市場(chǎng)機(jī)制之間的關(guān)系是社會(huì)政策發(fā)展中的重大和核心議題之一。[4]在此問(wèn)題上過(guò)去國(guó)際上曾經(jīng)有過(guò)曲折的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理論中的左右兩派都將社會(huì)政策與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)立起來(lái)。極端的左派只推崇福利機(jī)制而不相信市場(chǎng)機(jī)制；極端的右派則只相信市場(chǎng)機(jī)制而質(zhì)疑社會(huì)政策。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)也通過(guò)自己的實(shí)踐而不斷探尋市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)政策的合理關(guān)系。在改革開(kāi)放之前，我國(guó)靠政府、國(guó)有企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)而實(shí)行普惠型的民生保障，但缺失市場(chǎng)機(jī)制，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力。改革開(kāi)放后的一段時(shí)間里，我們?cè)絹?lái)越重視市場(chǎng)機(jī)制的作用。不僅在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域全面引入市場(chǎng)機(jī)制，而且在社會(huì)服務(wù)（如醫(yī)療、就業(yè)、住房）等領(lǐng)域里也在很大程度上引入了市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制的引入確實(shí)促進(jìn)了效率和質(zhì)量的提升，但也導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)可及性的降低，大量普通民眾獲得基本社會(huì)服務(wù)越發(fā)困難。進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)在市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)政策的關(guān)系方面逐漸找到一種較為合理的協(xié)調(diào)關(guān)系。一方面，按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效發(fā)揮作用的地方要讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。另一方面，要通過(guò)更多更好的公共服務(wù)而切實(shí)保障和改善民生，不斷提高保障和改善民生的水平，并且社會(huì)政策要在保障和改善民生方面發(fā)揮積極的托底作用。下一步還需要繼續(xù)探索優(yōu)化社會(huì)政策與市場(chǎng)機(jī)制之間的合理分工和各司其責(zé)，而且還要積極探索在社會(huì)政策的運(yùn)行中如何合理引入市場(chǎng)機(jī)制，使社會(huì)政策能夠更加高效地完成其保障和改善民生的任務(wù)。
根據(jù)保障和改善民生的需要和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，合理確定總體福利水平。如何確定總體福利水平是當(dāng)代各國(guó)制定和實(shí)施社會(huì)政策的核心議題之一，也是在社會(huì)政策的理論與實(shí)踐中爭(zhēng)論最多的問(wèn)題。戰(zhàn)后西方“福利國(guó)家”理論與實(shí)踐曾經(jīng)提出社會(huì)政策的水平要通過(guò)“充足性原則”加以確定，即社會(huì)福利水平要達(dá)到足夠保障民眾的基本需要，而對(duì)“基本需要”標(biāo)準(zhǔn)的界定又越來(lái)越高，因而推動(dòng)政府的社會(huì)支出不斷攀升。后來(lái)新自由主義則反對(duì)高福利水平，強(qiáng)調(diào)應(yīng)該將總體福利水平控制在相對(duì)較低的水平，以防止高福利對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
我國(guó)改革開(kāi)放以后的社會(huì)政策發(fā)展在確定總體福利水平的問(wèn)題上也經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索的過(guò)程。在上世紀(jì)80～90年代，政府和學(xué)術(shù)界對(duì)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下總體福利水平過(guò)高的情況進(jìn)行了反思，認(rèn)為這是導(dǎo)致當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)效率低下的原因之一，并據(jù)此提出了“適度福利”理論，在實(shí)踐上也出現(xiàn)了總體福利水平相對(duì)下降的情況。由于此期的福利水平下降帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，后來(lái)社會(huì)政策研究者對(duì)此多有詬病。但當(dāng)時(shí)總體福利水平相對(duì)下降是在多種因素影響下的后果。除了指導(dǎo)思想上受崇尚市場(chǎng)機(jī)制，排斥福利機(jī)制和受“適度福利”理論的影響之外，在實(shí)踐上還受到當(dāng)時(shí)勞動(dòng)密集型—外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響。當(dāng)時(shí)總體福利水平相對(duì)下降也并非是因?yàn)檎苯咏档土松鐣?huì)支出，而是在單位制和集體經(jīng)濟(jì)組織福利功能失效或弱化過(guò)程中政府“接棒”不力而導(dǎo)致的，在一定程度上具有轉(zhuǎn)型期制度失調(diào)的特點(diǎn)。并且，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期民眾收入水平普遍提高和最低生活保障等社會(huì)救助制度的建立也在一定程度上掩蓋和緩和了總體福利水平降低的負(fù)面后果，使當(dāng)時(shí)的政府對(duì)總體福利水平降低的負(fù)面影響認(rèn)識(shí)不足。
進(jìn)入新世紀(jì)后，社會(huì)政策的主客觀條件都發(fā)生了較大的變化。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為強(qiáng)勁，政府財(cái)力汲取能力的提升，為政府社會(huì)支出的快速提高打下了重要的基礎(chǔ)。[5]另一方面更重要的是，在新的發(fā)展理念指導(dǎo)下，政府較深入地分析了過(guò)去發(fā)展中的問(wèn)題，不再盲目相信市場(chǎng)萬(wàn)能，認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)社會(huì)政策的干預(yù)、增加公共服務(wù)供給是保障和改善民生的重要途徑。為此，政府重新回到保障和改善民生第一責(zé)任人的角色，調(diào)整了社會(huì)政策的方向并不斷提高總體福利水平。
在總結(jié)了過(guò)去正反兩方面理論與實(shí)踐發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨的十九大報(bào)告提出了要提高保障和改善民生水平的要求，以及“既要盡力而為，又要量力而行”的原則。這為今后一段時(shí)間我國(guó)總體福利水平提出了基本的要求。但目前圍繞著社會(huì)政策發(fā)展和總體福利水平的問(wèn)題仍然存在著“建設(shè)福利社會(huì)”和“警惕高福利陷阱”兩種不同的聲音和觀點(diǎn)。[6]在當(dāng)前全面建成小康社會(huì)的背景下以及未來(lái)全面建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)具有多高的總體福利水平仍然是社會(huì)政策及相關(guān)學(xué)科需要認(rèn)真研究的重要議題之一。
在保障和改善民生方面正確處理國(guó)家、家庭與社會(huì)的關(guān)系。社會(huì)政策是政府為保障和改善民生而制定和實(shí)施的公共行動(dòng)體系，但政府并非保障和改善民生的唯一責(zé)任人。除了政府之外，家庭與社會(huì)也應(yīng)該發(fā)揮各自的作用。事實(shí)上，工業(yè)社會(huì)以后政府才全面承擔(dān)其保障和改善民生的職責(zé)，而家庭和社會(huì)在此方面承擔(dān)責(zé)任的歷史遠(yuǎn)早于政府。但進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，國(guó)家在保障民生和提供社會(huì)服務(wù)方面的責(zé)任逐漸擴(kuò)大，尤其在二戰(zhàn)以后西方“福利國(guó)家”體制下國(guó)家曾經(jīng)包攬民生保障，向民眾提供“從搖籃到墳?zāi)?rdquo;的各類社會(huì)服務(wù)。但這種國(guó)家包攬一切的社會(huì)政策模式后來(lái)受到很多批評(píng)。迄今為止，在民生保障的國(guó)家責(zé)任問(wèn)題上仍有不同的觀點(diǎn)，左派的“制度主義”觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)谝回?zé)任人的角色，建立全面的社會(huì)政策體系，凡是適合政府做的都應(yīng)該納入政府的社會(huì)政策體系中。而右派的“補(bǔ)缺主義”則強(qiáng)調(diào)應(yīng)該首先讓家庭和社會(huì)發(fā)揮作用，政府應(yīng)該扮演補(bǔ)缺的作用，只是在其他所有行動(dòng)者都難以承擔(dān)責(zé)任的地方才最后出臺(tái)政府政策。
在保障和改善民生中政府與家庭和社會(huì)的責(zé)任關(guān)系是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，其中既有一定的普遍性規(guī)律，又有需要根據(jù)各國(guó)不同的制度和文化而定。一般認(rèn)為，中國(guó)文化傳統(tǒng)更有利于發(fā)揮家庭和社會(huì)的作用。但事實(shí)上在改革開(kāi)放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民生保障的事務(wù)主要是由國(guó)家制定相關(guān)規(guī)則，具體由工作單位和集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。尤其是在城市的國(guó)有部門里，單位幾乎包攬了職工及其家屬的基本生活保障，并向其提供全方位的社會(huì)服務(wù)。家庭在民生保障中的作用被大大弱化，也沒(méi)有完整意義上的“社會(huì)力量”。改革開(kāi)放以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解體、城市國(guó)有企業(yè)的單位制也發(fā)生很大的變化，不再像過(guò)去那樣承擔(dān)全方位的民生保障責(zé)任。在這種情況下，原來(lái)主要在后臺(tái)操控的政府自然就會(huì)被推到前臺(tái)。但政府并沒(méi)有一開(kāi)始就完全承擔(dān)起國(guó)企單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卸掉的責(zé)任，而是探索政府與家庭和社會(huì)相結(jié)合的民生保障模式，鼓勵(lì)家庭和社會(huì)更多地承擔(dān)責(zé)任。一方面，各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)向?qū)⒓彝ネ葡蛄说谝回?zé)任人的角色，并且國(guó)家通過(guò)法律和宣傳教育強(qiáng)化了家庭在養(yǎng)老、育兒、照顧殘疾人等方面的責(zé)任。另一方面，政府提出了“小政府、大社會(huì)”和“社會(huì)福利社會(huì)化”等原則，積極鼓勵(lì)社區(qū)組織、社會(huì)組織等社會(huì)力量參與民生保障和提供各種社會(huì)服務(wù)。
20世紀(jì)80～90年代，我國(guó)在民生保障方面雖然重視了政府、家庭和社會(huì)的合作，并且進(jìn)行了探索行動(dòng)，但這種探索行動(dòng)總體上并不十分成功。由于城市國(guó)有單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“福利卸任”留下了巨大的福利供給空缺，而政府填補(bǔ)福利空缺方面的行動(dòng)太薄弱，客觀上給家庭和社會(huì)帶來(lái)了很大的民生保障壓力，而當(dāng)時(shí)的家庭和社會(huì)本身能力較弱，難以承擔(dān)起如此重責(zé)。就家庭方面而言，家庭承擔(dān)其成員的生活保障責(zé)任至少需要兩個(gè)方面的條件：一是家庭經(jīng)濟(jì)要達(dá)到一定的水平，二是家庭要有足夠多的儲(chǔ)蓄。但事實(shí)上相當(dāng)多的中低收入家庭難以承擔(dān)起相應(yīng)的家庭福利責(zé)任，導(dǎo)致許多家庭成員在醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老、助殘、育兒等方面出現(xiàn)嚴(yán)重困難。并且，在國(guó)家福利水平低下的情況下，普通家庭不得不大量?jī)?chǔ)蓄，以應(yīng)對(duì)將來(lái)的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育、購(gòu)房、以及其他各種不測(cè)，從而不僅導(dǎo)致大量家庭消費(fèi)水平低下、生活水平提升緩慢，而且導(dǎo)致我國(guó)民眾總體儲(chǔ)蓄率很高、消費(fèi)水平偏低，抑制了內(nèi)需的增長(zhǎng)及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)。就社會(huì)力量而言，要承擔(dān)民生保障責(zé)任必須有足夠的資源調(diào)動(dòng)能力和服務(wù)提供能力，同時(shí)需要系統(tǒng)的規(guī)劃和周密的安排，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化的而不是碎片化的服務(wù)提供。但是，當(dāng)時(shí)我國(guó)的“社會(huì)力量”在這兩個(gè)方面都很弱，難以承擔(dān)起民生保障的主體責(zé)任。
盡管在20世紀(jì)80～90年代“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革并不十分成功，但畢竟開(kāi)啟了這方面探索的行動(dòng)，并且也從實(shí)踐中總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。進(jìn)入新世紀(jì)以后社會(huì)政策的發(fā)展既是加強(qiáng)政府行動(dòng)的過(guò)程，也是進(jìn)一步調(diào)整和加強(qiáng)政府、家庭和社會(huì)之間關(guān)系的過(guò)程。在政府與家庭的責(zé)任分工方面，一方面繼續(xù)強(qiáng)調(diào)家庭的責(zé)任，并沒(méi)有以政府的公共服務(wù)去完全替代家庭的責(zé)任。另一方面也根據(jù)家庭承擔(dān)民生保障責(zé)任的不足，適時(shí)地出臺(tái)政府干預(yù)的社會(huì)政策，以確保民眾的基本需要能夠得到滿足。例如，根據(jù)人口老齡化背景下家庭養(yǎng)老服務(wù)功能的不足而適時(shí)地提出了推動(dòng)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策，以及根據(jù)許多家庭在幼兒服務(wù)支付能力方面的不足情況，提出了“幼有所育”的要求。目前在此方面還需要進(jìn)一步研究的主要問(wèn)題一是基于我國(guó)社會(huì)的實(shí)際，按照公平、質(zhì)量和效率等原則仔細(xì)分析在養(yǎng)老、育幼、助殘、健康等方面由政府或家庭為主承擔(dān)付費(fèi)責(zé)任的相對(duì)優(yōu)劣。也就是說(shuō)，政府不僅僅要在家庭功能完全失效的地方承擔(dān)起責(zé)任，而且還應(yīng)該在由家庭承擔(dān)責(zé)任實(shí)際效果不好的地方適時(shí)地加以彌補(bǔ)和取代，以確保不斷提高保障和改善民生的水平。二是應(yīng)該認(rèn)真研究在民生保障領(lǐng)域優(yōu)化政府社會(huì)政策與家庭責(zé)任之間的銜接和促進(jìn)，以便能夠跳出二者傳統(tǒng)上“此消彼長(zhǎng)”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同提升。
在政府與社會(huì)力量的分工合作方面，進(jìn)入新世紀(jì)后政府不僅繼續(xù)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)力量在保障和改善民生方面的作用，而且通過(guò)各種方式實(shí)質(zhì)性地探索了推動(dòng)社區(qū)和社會(huì)組織能力建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)，并積極探索政府與社會(huì)力量合作的具體方式。一是大力開(kāi)展社區(qū)建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)“激發(fā)社會(huì)組織活力”。二是通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式探索政府與社會(huì)組織合作和加強(qiáng)社會(huì)組織能力和作用的實(shí)際途徑。三是積極推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展，并通過(guò)“三社聯(lián)動(dòng)”等方式將專業(yè)社會(huì)工作嵌入到社區(qū)和社會(huì)組織之中。四是通過(guò)《慈善法》和其他系列法規(guī)和政策推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展，并加強(qiáng)了社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)。這些舉措明顯推動(dòng)了社區(qū)能力的提升和社會(huì)組織的發(fā)展，使我國(guó)的社會(huì)力量參與保障和改善民生呈現(xiàn)出初步發(fā)展的勢(shì)頭。
在政府與社會(huì)分工合作方面今后還有許多需進(jìn)一步研究的問(wèn)題。其中最重要的一是要積極探索如何在政府支持下恢復(fù)和提升社區(qū)的自治性，使社區(qū)組織成為既具有足夠的治理和服務(wù)能力，又能夠依法獨(dú)立開(kāi)展居民自治工作的基層居民自治組織。二是要積極探索進(jìn)一步優(yōu)化政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的制度框架，使之在有利于轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)提供方式的同時(shí)，也有利于進(jìn)一步提高社會(huì)組織的能力，包括其自主性、創(chuàng)新性和服務(wù)的質(zhì)量和水平。
（本文系中信改革發(fā)展研究基金會(huì)重大項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的戰(zhàn)略方向及實(shí)踐方略研究”的階段性成果）
注釋
[1]郁建興、何子英：《走向社會(huì)政策時(shí)代：從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)》，2010年第7期，第19～26頁(yè)。
[2]相關(guān)原始數(shù)據(jù)的來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算司每年度的《全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算支出決算表》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)年度的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。
[3]王思斌：《社會(huì)政策時(shí)代:中國(guó)社會(huì)發(fā)展的選擇》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2010年3月23日，第1版。
[4]李迎生：《國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)政策：中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第9期，第50～64頁(yè)。
[5]王紹光：《從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策的歷史性轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2007年4月6日，第5版。
[6]景天魁：《民生建設(shè)的‘中國(guó)夢(mèng)’：中國(guó)特色福利社會(huì)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2013年第8期，第4～10頁(yè)；樓繼偉：《建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年12月16日，第7版。
責(zé) 編／周于琬
Exploration and Development of China's Social Policy
in the 40 Years of Reform and Opening up
Guan Xinping
Abstract: The 40 years of reform and opening up are not only 40 years of economic system reform, but also 40 years of social transformation and social policy reform. In these 40 years, the Chinese government has continuously explored the path of reform and development of social policies suited to China's conditions based on the actual circumstances at various stages. In each of these stages, China's social policy has shown distinctive characteristics, which not only reflected the changes in the objective conditions of economic and social development in different periods, but also reflected that the government was more capable of guaranteeing and improving people's livelihood through better means. There are still some problems to be solved in the current development of China's social policy. Taking into account the process of the reform and development of China's social policies and the characteristics at various stages in the 40 years of reform and opening up, reviewing the experience thereof, especially the experience after entry into the new century, will be of great significance to guide the development of future social policies.
Keywords: social policy, 40 years of reform and opening up, guarantee and improve livelihood
關(guān)信平，南開(kāi)大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授。研究方向?yàn)橹袊?guó)社會(huì)政策的理論與實(shí)踐、中國(guó)城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題及反貧困政策、經(jīng)濟(jì)全球化背景下各國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展。主要著作有《中國(guó)城市貧困問(wèn)題研究》《社會(huì)保障制度》等。
