【摘要】黨建引領(lǐng)是中國特色社會主義社會治理事業(yè)的鮮明特征和最大優(yōu)勢。新時代我國基層治理迎來了智能化精細(xì)化發(fā)展的新階段。隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和信息科技日新月異，基層治理也面臨理念落后、體系松散、機制僵化、設(shè)施陳舊、環(huán)境多變、政府包攬等諸多問題。可能的路徑是正視和分析存在的問題，以基層黨建為“定向儀”和“推進(jìn)器”，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)功能，遵循價值性、法治性、系統(tǒng)性、漸進(jìn)性等原則，深入融合信息智能技術(shù)，推進(jìn)基層治理理念意識、體系格局、機制體制、環(huán)境技術(shù)、行動規(guī)范等由“傳統(tǒng)粗放管理”向“現(xiàn)代精細(xì)治理”轉(zhuǎn)換，構(gòu)建新時代智能化、精細(xì)化基層治理共建共治共享新格局。
【關(guān)鍵詞】黨建引領(lǐng) 基層治理 智能化 精細(xì)化
【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.21.007
黨的十九大報告指出，“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。[1]社會治理走向智能化、精細(xì)化是時代發(fā)展的必然要求。習(xí)近平總書記曾強調(diào)，城市管理要像繡花一樣精細(xì)。要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強社會發(fā)展活力。隨著信息化、智能化時代的到來，過去一些傳統(tǒng)思路、傳統(tǒng)方式已經(jīng)難以適應(yīng)社會治理精細(xì)化、智能化的新要求。信息技術(shù)的發(fā)展、智能終端的普及以及基層治理的日益復(fù)雜化，無疑將推動新時代基層治理走向智能化、精細(xì)化的發(fā)展新階段。
黨建引領(lǐng)既是中國特色社會主義社會治理事業(yè)的鮮明特征，又是基層社會治理智能化、精細(xì)化的定向儀和推進(jìn)器，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是其核心和關(guān)鍵。黨的十八大以來，在黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)上，我國基層社會治理呈現(xiàn)出新的面貌，取得了新的成績。但隨著全面深化改革持續(xù)推進(jìn)，人民群眾對美好生活的需求日益迫切，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，社會領(lǐng)域的深層次、結(jié)構(gòu)性矛盾日漸凸顯，基層社會治理也呈現(xiàn)諸多不穩(wěn)定性因素，面臨的形勢和挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，嚴(yán)重制約著基層社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程。由此，如何在黨建引領(lǐng)下推進(jìn)基層治理走向智能化、精細(xì)化，做到智能治理、精細(xì)治理及法治治理，破解基層治理的突出問題，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建共建共治共享的社會治理新格局是一個迫切的時代課題。
何為社會治理智能化、精細(xì)化？
社會治理智能化、精細(xì)化是學(xué)界及實踐界基于當(dāng)前科技飛速發(fā)展和廣泛應(yīng)用的現(xiàn)實，繼精細(xì)化治理概念之后而提出的關(guān)于社會治理目標(biāo)及特征的更為凝練、更為全面的概念。其中的智能化既為提升社會治理精細(xì)化水平提供技術(shù)支撐，又是精細(xì)化內(nèi)涵外延的飛躍升級；既是精細(xì)化社會治理的鮮明時代性特征，又是精細(xì)化社會治理的現(xiàn)實必然性要求，突出的是社會治理的數(shù)字化、智慧性和現(xiàn)代性。
具體來看，關(guān)于社會治理精細(xì)化的概念內(nèi)涵，學(xué)界認(rèn)識尚不一致。有學(xué)者認(rèn)為，社會治理精細(xì)化是治理主體對社會各領(lǐng)域進(jìn)行由粗放、粗糙向精細(xì)、精準(zhǔn)轉(zhuǎn)換的一系列治理行動及其流程，側(cè)重的是過程的精細(xì)化和規(guī)范化。[2]也有學(xué)者認(rèn)為社會治理精細(xì)化旨在“精準(zhǔn)識別人的需求,尊重人的主體地位和角色；精準(zhǔn)區(qū)分不同群體的利益，更加關(guān)注弱勢群體的利益分配；精準(zhǔn)提供管理與服務(wù)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。其目標(biāo)在于精準(zhǔn)維系秩序、精準(zhǔn)保障權(quán)利和精準(zhǔn)改善民生。”[3]還有學(xué)者則從制度安排的視角出發(fā)，認(rèn)為社會治理的精細(xì)化是指“以包容性的制度安排為指引，以‘以人為本’為原則，以共享發(fā)展與公共服務(wù)為基本理念，在法治框架下形成多元主體共治的格局，通過協(xié)商民主機制的平臺，借助于現(xiàn)代化的治理工具和手段，來提高治理績效的社會治理的過程”。[4]應(yīng)該說，諸多學(xué)者從不同側(cè)面對社會治理精細(xì)化的概念內(nèi)涵作了很好的分析闡釋。綜合觀之，對社會治理精細(xì)化是否可以作如下基本界定，即：社會治理精細(xì)化是在自覺反思傳統(tǒng)粗放型社會管理模式的思維主導(dǎo)下，以對象權(quán)利、利益為根本，以共建共治共享為目的，以法治和技術(shù)為保障，通過精細(xì)精準(zhǔn)、系統(tǒng)全面、結(jié)構(gòu)化的制度設(shè)計和流程再造，各治理主體積極互動參與和民主協(xié)商，最終社會績效顯著提升的一系列治理過程及其狀態(tài)。這樣的界定既體現(xiàn)了概念的綜合性和包容性，又突出了治理過程和要素精細(xì)化的核心內(nèi)涵。
社會治理智能化是指在新一代信息技術(shù)和數(shù)據(jù)化時代背景下，將大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興技術(shù)，綜合運用到社會治理全過程、全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)，從而重構(gòu)社會組織的結(jié)構(gòu)要素及其彼此關(guān)聯(lián)運行秩序的治理狀態(tài)。目的是優(yōu)化治理過程、提升治理水平、增強治理能力，為精細(xì)化治理提供思維創(chuàng)新和技術(shù)保障。其展現(xiàn)的是治理技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)的集成優(yōu)化和共享運用，要求的是各治理要素迅速、精準(zhǔn)、便捷地作出高效響應(yīng)和最優(yōu)處置。從功能上看，智能化是社會治理創(chuàng)新的技術(shù)基礎(chǔ)，治理主體可以利用全息化的數(shù)據(jù)、模型及其全時段的運行分析，發(fā)現(xiàn)和把握社會空間各活動要素的運行形式、路徑和規(guī)律，為快速高效的服務(wù)處置或決策、科學(xué)合理的資源配置提供支撐。從結(jié)構(gòu)上看，智能化治理把原來處于零散碎片狀態(tài)的治理要素，有效地進(jìn)行了優(yōu)化整合再造，并賦予了其結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)性、全息性的智慧和能力，使得各治理要素“活”起來了、“動”起來了，并更加“能”起來了。
從二者的關(guān)系來看，無論是治理智能化，還是精細(xì)化，都離不開主體精神層面或認(rèn)知層面理念、意識的高度自覺，客體行動層面或物質(zhì)層面的制度、技術(shù)、成本等要素的優(yōu)化整合，以及這些要素之間的流程再造、互動融合和結(jié)構(gòu)互嵌。而智能化本身就意味著數(shù)據(jù)信息的精準(zhǔn)收集、精準(zhǔn)分析、精準(zhǔn)整合，意味著流程計劃的精準(zhǔn)決策、精準(zhǔn)行動、精準(zhǔn)服務(wù)和精準(zhǔn)反饋。在此過程中，社會治理主體通過這種精準(zhǔn)化、智能化的技術(shù)手段和方式，將具有海量規(guī)模而又碎片散在、快速流轉(zhuǎn)而又瞬間即逝等特征的大數(shù)據(jù)、雜信息，變成活數(shù)據(jù)、優(yōu)信息，為社會治理各領(lǐng)域進(jìn)行服務(wù)，也成為社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要法寶。
由此來看，社會治理智能化、精細(xì)化是順應(yīng)社會治理環(huán)境、對象、場域復(fù)雜化的趨勢，以共建共治共享為目的，以精細(xì)精準(zhǔn)精致為過程規(guī)范，以信息數(shù)據(jù)智能整合為技術(shù)支撐，通過制度設(shè)計和流程再造的精細(xì)化、主體互動和民主協(xié)商的精細(xì)化、資源優(yōu)化和配置供給的精細(xì)化以及對象利益調(diào)節(jié)的精細(xì)化而形成的一種全息智能精細(xì)綜合化的新型社會治理模式。其基本特征是治理的數(shù)據(jù)信息集成化、空間對象細(xì)分化、流程機制規(guī)范化、服務(wù)精準(zhǔn)便捷化、平臺融合共享化、響應(yīng)處置高效化、治理績效最優(yōu)化。正是從這個意義上說，所謂基層治理智能化、精細(xì)化并不僅僅局限于技術(shù)的智能運用、流程的精細(xì)再造及參與的多元互動，而是一個囊括了宏觀導(dǎo)向、中觀制度、微觀行動及縱向貫通、橫向鏈接、末端交織的體系化、模塊化、結(jié)構(gòu)化的新型基層社會治理模式。為此，本文所謂的智能化、精細(xì)化，是從整體上來看待和把握，并不僅僅局限于科技智能和流程精細(xì)兩個層面，而是以這兩個視角為核心的基層治理的一個整體性、系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)體系。這是本文展開論述的一個前提性認(rèn)知。
社會治理走向智能化、精細(xì)化是時代發(fā)展的必然要求。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，新一代信息技術(shù)成為社會治理智能化、精細(xì)化的重要驅(qū)動力量，沒有任何國家、沒有政黨能夠不受其影響、制約抑或驅(qū)動。而社會治理的智能化、精細(xì)化也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。“傳統(tǒng)經(jīng)驗化、粗放式、全能型社會管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化和全面建成小康社會的時代需求。”[5]一方面，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為社會治理智能化、精細(xì)化提供了技術(shù)支撐；另一方面，經(jīng)過40多年改革開放，我國社會建設(shè)領(lǐng)域也不可避免地積累了諸多問題和難題，尤其是基層社會治理的環(huán)境場域日趨復(fù)雜化，矛盾糾紛日趨尖銳化，對象客體日趨集聚化，使得基層治理難度日趨加大，倒逼基層社會治理理念思維、制度設(shè)計、策略路徑和手段方式等必須加速轉(zhuǎn)型。
當(dāng)前我國基層治理智能化、精細(xì)化面臨的主要問題
正如前文所論及的那樣，經(jīng)過多年的探索推進(jìn)，我國基層社會治理積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定的成效，尤其在精細(xì)化治理方面有所精進(jìn)和表現(xiàn)。但隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的快速變化和信息科技的日新月異，基層社會治理也面臨許多新形勢和新問題。這里既有基層治理的理念意識、體系格局方面的問題，又有機制環(huán)境、技術(shù)條件、行動規(guī)范等方面的問題。
智能化、精細(xì)化治理理念尚顯不強。當(dāng)前，人們對于黨的十九大提出的推進(jìn)社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化等要求，在理念意識上還不強不深，思想認(rèn)識還存在偏差。尤其部分基層黨員干部還缺乏自覺意識，認(rèn)識還不到位，尚處于傳統(tǒng)陳舊的管理慣性之中，把人民群眾當(dāng)成管制對象而非參與主體。同時，他們還缺乏大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等高新科技理念意識，無法跟上科學(xué)技術(shù)和信息社會發(fā)展新步伐。
基層治理體系尚處“松散碎片化”。比如基層社會各組織之間的關(guān)系尚不夠清晰，黨的基層組織、基層政府、居民自治組織、社會志愿組織、行業(yè)協(xié)會組織等多元主體之間的關(guān)系一方面尚未厘清，體現(xiàn)在宏觀關(guān)系上，就是國家與社會在基層更多地表現(xiàn)出一種“粘連”狀態(tài)；另一方面在治理結(jié)構(gòu)上尚未形成結(jié)構(gòu)性、組織化基層治理體系，如智能與精細(xì)化的公共服務(wù)體系、公共安全體系、應(yīng)急管理體系等。部分地方各主體尚處于“松散碎片”“單打獨斗”“各行其是”的狀態(tài)，所謂“七八個大蓋帽管不了一個破草帽”是基層治理難、基層難治理的真實寫照。
基層治理格局基本還系“政府包攬”。黨的十八大要求構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。但必須看到，在相當(dāng)一部分地區(qū)，基層社會治理還是“政府包攬”模式占主導(dǎo)，基本還處于政府“獨唱”或“獨角戲”狀態(tài)，“領(lǐng)唱”角色發(fā)揮不夠，“合唱”模式還不多見，“重政府包攬、輕多方互動”的“弱參與”現(xiàn)象還普遍存在，多元主體互動共建共治共享的格局尚未形成。
基層治理運行機制尚顯“僵化陳舊”。當(dāng)前，我國基層社會治理機制還存在諸多問題。如群眾權(quán)益表達(dá)機制不健全，渠道不暢通，公眾參與基層公共政策和社會事務(wù)決策程度較低，各類矛盾糾紛調(diào)處機制彼此互動銜接不夠。[6]其他如基層治理風(fēng)險評估機制、信訪機制、心理干預(yù)機制、權(quán)益保障機制等，要么尚未健全，要么顯得僵化陳舊，尤其智能化、精細(xì)化運行機制亟需建立和完善。
基層治理社會環(huán)境凸顯“復(fù)雜多變性”。良好的社會人文環(huán)境是基層社會治理智能化、精細(xì)化的軟件保障。但不可否認(rèn)的是，當(dāng)前我國基層社會的人文環(huán)境還比較復(fù)雜。如城市街道社區(qū)占道經(jīng)營、噪音擾民、亂停亂放、餐飲油煙、垃圾傾倒、交通擁堵、線路“蜘蛛網(wǎng)”等城市“微治理”問題，使得智能化、精細(xì)化治理難以有效推進(jìn)。同時，基層社會場域中出現(xiàn)的“微腐敗”、黨風(fēng)不正以及民風(fēng)不淳等問題，也使得基層治理社會環(huán)境難以凈化。而在鄉(xiāng)村基層社會，基于裙帶關(guān)系、家族勢力、鄉(xiāng)土風(fēng)俗、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素，基層治理的人文社會環(huán)境更顯得錯綜復(fù)雜。
基層治理行動邏輯尚具“人治無序性”。法治化是基層治理智能化、精細(xì)化行動邏輯的法制保障。但當(dāng)前基層治理的行動邏輯還具有明顯的人治的無序性特征。一方面，部分基層領(lǐng)導(dǎo)“長官意志”強烈，專斷蠻干、無視程序、隨心所欲，重視命令式、運動式、突擊式、一窩蜂的治理；另一方面，部分基層干部，包括執(zhí)法人員本身缺乏規(guī)范意識、程序意識和法治意識，治理行動行為上，想當(dāng)然、靠估計、拍腦袋、亂作為，制度、規(guī)范、紀(jì)律形同虛設(shè)，甚至在治理行動中目無法紀(jì)、為所欲為，損害群眾利益。因而這也必然損害智能化、精細(xì)化治理機制體制的科學(xué)設(shè)計和有效運行。
而在基層治理智能化、信息化技術(shù)融合運用上，還有相當(dāng)多的基層地方和領(lǐng)域跟不上時代步伐，發(fā)達(dá)的信息科技還遠(yuǎn)未起到支撐作用，智能技術(shù)融合運用水平還很低，甚至一些地方還顯得傳統(tǒng)落后。這是基層治理走向智能化、精細(xì)化面臨的關(guān)鍵性問題和困難。首先，客觀上，受經(jīng)濟(jì)能力、投入成本等制約，智能化基礎(chǔ)設(shè)施、平臺建設(shè)不夠完善；受管理體系分割、信息格式差異等影響，或因所謂涉密涉穩(wěn)等因素，部分黨政系統(tǒng)業(yè)務(wù)未開放數(shù)據(jù)接口，大數(shù)據(jù)平臺的全面無縫錄入存在較大困難。而部分部門缺乏打破信息壁壘的主動性，各種數(shù)據(jù)信息長期分散，無法進(jìn)行有效整合，信息難以共享，出現(xiàn)數(shù)據(jù)孤島和壁壘，智能化、精細(xì)化服務(wù)能力受阻，智能化、精細(xì)化功能融合有待夯實。其次，主觀上，治理主體智能化意識還比較淡薄，數(shù)據(jù)收集、分析和管理能力不強。而基層單位信息技術(shù)專業(yè)人才匱乏，以及傳統(tǒng)社區(qū)人員信息技術(shù)能力不強等都是因素和問題。這些薄弱環(huán)節(jié)不同程度影響了基層社會治理效率，制約著基層社會治理智能化、精細(xì)化走向深入、走向長遠(yuǎn)。
定向儀與推進(jìn)器：黨建引領(lǐng)之于基層治理智能化、精細(xì)化
盡管我國基層治理智能化、精細(xì)化還存在諸多現(xiàn)實困難與問題，但從學(xué)界過去的一些研究探索來看，在社會治理尤其是城市基層治理研究領(lǐng)域，研究者更多的是從政治學(xué)、行政管理學(xué)、社會學(xué)等視角關(guān)注基層行政系統(tǒng)、非政府組織、社會自組織、信息技術(shù)以及治理對象等要素之間的互動關(guān)系，而往往忽視了在此之外，當(dāng)然實質(zhì)也是在此之中的另外一種要素或力量，即黨的組織及其系統(tǒng)。直到近幾年來，關(guān)于黨建與基層治理的關(guān)聯(lián)才引起人們的注意，于是人們開始集中關(guān)注研究這些問題，并產(chǎn)出了諸多關(guān)于黨建引領(lǐng)與基層治理議題的理論成果。但如何在黨建引領(lǐng)下推進(jìn)基層治理走向智能化、精細(xì)化方面還關(guān)注不多、研究較少。尤其是基層黨建究竟發(fā)揮什么樣的功能及作用？又是如何影響和助推社會治理智能化、精細(xì)化等問題，值得我們深入分析探討。
黨建引領(lǐng)是基層治理智能化、精細(xì)化的定向儀。為什么說黨建引領(lǐng)是基層社會治理智能化、精細(xì)化的定向儀？黨的十八大以來，中央特別強調(diào)要抓好基層黨建工作，強化基層黨組織建設(shè)，在擴大覆蓋面的基礎(chǔ)上，要突出政治引領(lǐng)功能，充分發(fā)揮黨組織推動基層發(fā)展、服務(wù)基層群眾、凝聚基層人心、促進(jìn)基層和諧的作用。黨的十九大指出要把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅強戰(zhàn)斗堡壘，以黨的建設(shè)貫穿基層治理、保障基層治理、引領(lǐng)基層治理，強調(diào)“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。[7]習(xí)近平總書記也指出，“黨建工作的難點在基層，亮點也在基層。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之策，絲毫不能放松”。[8]可以看出，黨建引領(lǐng)是基層社會治理的應(yīng)有之義，而且必須突出政治引領(lǐng)與服務(wù)群眾相統(tǒng)一。所謂政治引領(lǐng)，就是在社會治理多元共治的時代趨勢中，在社會治理技術(shù)興盛的新思維中，堅持中國特色社會主義社會治理正確方向，堅持和完善黨對基層社會的全面領(lǐng)導(dǎo)，起到主心骨、定心丸的作用。尤其過去一段時間以來，基層治理中部分參與主體，基于技術(shù)主義、制度理性、程序主義等思維理念，一定程度存在有意無意虛化、弱化、邊緣化黨的領(lǐng)導(dǎo)的傾向和現(xiàn)象。這時就需要發(fā)揮黨建引領(lǐng)中的政治導(dǎo)向、政治定向功能，以校正治理方向、扶正治理軌道。而這里的“政治引領(lǐng)”還內(nèi)在地包含和要求黨的組織要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的統(tǒng)領(lǐng)作用，強化黨組織對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。同時，服務(wù)群眾就是要堅持走好群眾路線，踐行宗旨意識，提升組織群眾、發(fā)動群眾、服務(wù)群眾的能力，從而在政治領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)群眾的統(tǒng)一中，引領(lǐng)日益精細(xì)化、日益智能化的基層社會治理構(gòu)建共治共建共享新格局。正是在這個意義上，可以說，黨建引領(lǐng)是基層治理智能化、精細(xì)化的定向儀。
黨建引領(lǐng)是基層治理智能化、精細(xì)化的推進(jìn)器。從動力機制來看，基層治理智能化、精細(xì)化固然存在時代發(fā)展的驅(qū)動和要求，具有基層問題倒逼及內(nèi)在秩序需求的邏輯，但基于參與主體及各要素的天然“惰性”，基層治理智能化、精細(xì)化不會自行發(fā)生和必然到來，還需要治理格局中的關(guān)鍵力量——黨建引領(lǐng)。而這種引領(lǐng)帶來的驅(qū)動力主要表現(xiàn)在可以有效發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理智能化、精細(xì)化目標(biāo)下的機制優(yōu)化、資源整合、社會動員、環(huán)境改善、技術(shù)改進(jìn)、行動規(guī)范、體系轉(zhuǎn)變、格局重塑等諸多方面。比如，在基層治理的資源整合上，黨建引領(lǐng)可以充分發(fā)揮強有力的思想引導(dǎo)力、群眾組織力和社會動員力，為基層社會治理整合更多更好的社會資源，凝聚更為積極的參與力量。在基層治理技術(shù)運用和改進(jìn)上，可以通過“黨建+互聯(lián)網(wǎng)”的各類形態(tài)促進(jìn)智能科技深度融入基層治理各個層面和環(huán)節(jié)。而在治理環(huán)境和行動上，黨建引領(lǐng)可以通過強大的自我革命，通過黨風(fēng)促政風(fēng)、黨風(fēng)帶民風(fēng)、黨風(fēng)肅法紀(jì)，從而有效推進(jìn)基層治理環(huán)境的優(yōu)化和行動的規(guī)范，等等。正如前文所闡述的那樣，如果說基層治理智能化、精細(xì)化是一種全息智能精細(xì)綜合化的新型社會治理模式，那么，黨建引領(lǐng)就是這種模式的定向儀、推進(jìn)器和總抓手。
黨建引領(lǐng)下基層治理智能化、精細(xì)化：理念更新與路徑轉(zhuǎn)換
通過分析基層社會治理面臨的客觀形勢和現(xiàn)實問題，以及準(zhǔn)確把握黨建引領(lǐng)之于基層治理智能化、精細(xì)化主要功能的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)識到，在數(shù)字化、智能化時代，基層社會治理要走向智能化、精細(xì)化，需要在新時代黨建引領(lǐng)下，在充分運用和發(fā)揮現(xiàn)代智能科技的基礎(chǔ)上，堅持價值性、法治性、系統(tǒng)性、漸進(jìn)性原則，積極推進(jìn)基層治理理念更新和路徑轉(zhuǎn)換。
基層治理走向智能化、精細(xì)化的基本遵循。一是堅持以人民為中心的價值性原則。黨的十九大報告指出：要不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。可以說，推進(jìn)基層治理走向智能化、精細(xì)化的根本目的和核心價值就是在于以人民為中心，服務(wù)和滿足人民群眾美好生活的需要。為此，所有基于治理的制度設(shè)計、技術(shù)運用、機制創(chuàng)新、環(huán)境優(yōu)化、流程再造等，都要以人民的利益為出發(fā)點和落腳點。當(dāng)然，在提供更為智能、更為精細(xì)、更為高效服務(wù)的同時，我們也要警惕智能化、信息化帶來的“技術(shù)異化”而導(dǎo)致“治理異化”，即反而限制、束縛，甚至損害人們自身的自由和幸福。
二是堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明的法治性原則。“促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，是行政執(zhí)法工作最重要的價值追求所在。”[9]社會治理離不開法治保障。基層治理智能化、精細(xì)化既需要法治手段做保障，也需要法治化水平來衡量。當(dāng)前，社會轉(zhuǎn)型的特殊背景下，基層社會影響和諧穩(wěn)定、增加治理難度的因素大量存在，各種利益糾紛矛盾多發(fā)、多樣、多變。而人民群眾法律、權(quán)利意識日益增強，這就要求基層治理包括執(zhí)法主體在內(nèi)的各類參與主體，必須堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明的法治性原則，為智能化、精細(xì)化治理提供有力支撐和法治保障。
三是堅持結(jié)構(gòu)要素目標(biāo)體系的系統(tǒng)性原則。系統(tǒng)性原則也可稱為整體性原則。這里強調(diào)的是在推進(jìn)基層治理智能化、精細(xì)化的過程中，要堅持將各參與主體、資源、設(shè)施等要素及其目標(biāo)任務(wù)、運行機制等形成結(jié)構(gòu)化、協(xié)同化的系統(tǒng)性有機整體。一方面，基層社會本身就是一個復(fù)雜多元的社會系統(tǒng)；另一方面，智能化、精細(xì)化治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的條條塊塊非常多，需要我們堅持用系統(tǒng)方法和復(fù)雜性科學(xué)觀點進(jìn)行籌劃，以提升基層治理的協(xié)同性和系統(tǒng)性。
四是堅持智能科技應(yīng)用支撐的融合性原則。推進(jìn)基層治理智能化、精細(xì)化的一大關(guān)鍵在于智能科技的應(yīng)用及支撐，而其中又以信息融合為核心，這關(guān)系到智能化與精細(xì)化治理的實現(xiàn)程度及其效應(yīng)問題。信息融合（information fusion）原為數(shù)據(jù)融合，已成為現(xiàn)代信息處理的一種通用工具和思維模式，包括傳感探測、計算互聯(lián)、組合集成、轉(zhuǎn)化應(yīng)用等環(huán)節(jié)。隨著人工智能迅速發(fā)展，信息融合技術(shù)正朝著智能化、集成化的趨勢發(fā)展，應(yīng)用領(lǐng)域已經(jīng)非常廣泛。沒有信息科技的應(yīng)用支撐，基層治理無法走向智能化、精細(xì)化。為此，要大力融合運用智能科技提升基層治理智能化、精細(xì)化水平。
五是堅持因地因時因勢制宜的漸進(jìn)性原則。推進(jìn)基層治理智能化、精細(xì)化是一個逐步優(yōu)化、持續(xù)創(chuàng)新的漸進(jìn)過程，不可能一蹴而就。為此，需要堅持因地、因時、因勢制宜的原則。根據(jù)不同區(qū)域、不同時期、不同條件的客觀差異和現(xiàn)狀問題，立足現(xiàn)存基礎(chǔ)、資金、技術(shù)、人才以及機制體制等實際情況，具體問題具體分析，充分尊重智能科技規(guī)律，避免將智能化治理“泛化”“虛熱”等治理亂像，而逐步有效地推進(jìn)基層治理智能化、精細(xì)化。
積極推進(jìn)治理理念更新和路徑轉(zhuǎn)換。在堅持和把握以上原則的基礎(chǔ)上，當(dāng)前需要更多關(guān)注在黨建引領(lǐng)下，如何推進(jìn)智能化、精細(xì)化治理理念更新和路徑轉(zhuǎn)換。或許下面幾個方面為我們提供了努力方向和具體路徑。
第一，在基層治理思想理念上，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的思想先導(dǎo)力，推動治理思想理念由“傳統(tǒng)粗放管理”向“現(xiàn)代精細(xì)治理”轉(zhuǎn)換。
思想是行動的先導(dǎo)，理念是前進(jìn)的指南。沒有正確的思想理念就沒正確的行動方向。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理的新思想新理念，推動著社會治理理念由“傳統(tǒng)粗放管理”向“現(xiàn)代精細(xì)治理”轉(zhuǎn)變，深刻地闡明了中國特色社會主義社會治理的本質(zhì)特征和內(nèi)在邏輯。如習(xí)近平總書記特別指示強調(diào)要“把‘楓橋經(jīng)驗’堅持好、發(fā)展好”。而“楓橋經(jīng)驗”的本質(zhì)特征就是以黨建為引領(lǐng)、以人民為中心，推進(jìn)自治、法治、德治相融合，展現(xiàn)了“現(xiàn)代治理”多元互動參與的宏觀內(nèi)在邏輯。
具體到智能化、精細(xì)化治理的微觀層面看，治理理念更新主要體現(xiàn)在對科技革命成果的高度自覺和理性運用，體現(xiàn)在基層治理主體對新技術(shù)、新平臺的主動認(rèn)知、積極接納和切實掌握上。如我國已經(jīng)將大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、智聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新興信息技術(shù)上升為國家戰(zhàn)略，人工智能在住宅、家居、醫(yī)院等物理性領(lǐng)域應(yīng)用日益擴大，但將智能化技術(shù)轉(zhuǎn)化為人文社會治理領(lǐng)域的思想理念尚未深入，且仍然處于概念化、模式化的探索階段，整體上仍處于網(wǎng)絡(luò)化、信息化的初步應(yīng)用階段，而非智聯(lián)化、智能化高級階段。為此，需要大力推進(jìn)基層治理向技術(shù)理念層面的“現(xiàn)代治理”轉(zhuǎn)型。
第二，在基層治理體系格局上，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的組織整合力，推進(jìn)治理體系格局由“松散碎片化”向“聚合整體性”轉(zhuǎn)換。
黨建引領(lǐng)下，黨組織組織力的有效發(fā)揮是提高社會治理水平的關(guān)鍵之舉，而其中組織整合力又是最大優(yōu)勢。當(dāng)前需要充分發(fā)揮黨組織的資源整合、關(guān)系理順、組織優(yōu)化、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，扭轉(zhuǎn)很多地方基層治理各要素主體之間的“松散碎片”“單打獨斗”“各行其是”的狀態(tài)，破解多頭執(zhí)法、有責(zé)無權(quán)的“條散塊虛”問題，推進(jìn)基層治理體系格局向“聚合整體性”“多元互動性”轉(zhuǎn)換，推動基層治理街道社區(qū)、駐地單位、企業(yè)機構(gòu)、志愿組織等要素主體系統(tǒng)性整體性建設(shè)，為智能化、精細(xì)化治理奠定結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)化的組織體系，構(gòu)建基層治理共建共治共享的現(xiàn)代化工作新格局。
事實上，近期北京基層治理的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革實踐，以及上海近年提出和推進(jìn)的構(gòu)建各級黨組織上下貫通、社區(qū)、單位、行業(yè)黨建橫向連接、多方聯(lián)動的區(qū)域化黨建，就是在治理體系上充分發(fā)揮了黨建引領(lǐng)的組織整合力，變“碎片化”為“有機體”，變“松散型”為“緊密型”，變“單獨用力”為“條塊合力”，打通基層黨建和基層治理整合發(fā)展的瓶頸，展現(xiàn)了治理體系的精細(xì)化、精準(zhǔn)性要求，揭示了黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的本質(zhì)特征和基本規(guī)律。當(dāng)然，北京、上海等地的改革實踐，一方面需要在推進(jìn)中進(jìn)一步發(fā)揮黨組織的組織整合力；另一方面，還需要在智能化和精細(xì)化方面努力，尤其是加強“黨建+”與“智能+”雙向互嵌、有機整合，推進(jìn)智能化治理水平提升。
第三，在基層治理體制機制上，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的制度創(chuàng)新力，推進(jìn)治理體制機制由“僵化陳舊遲滯”向“靈活新穎通暢”轉(zhuǎn)換。
基層治理體制機制與體系格局既有關(guān)聯(lián)，又有區(qū)別，二者類似于人體“骨骼構(gòu)架”與“經(jīng)脈血管”的關(guān)系。體系格局是宏觀中觀層面的建構(gòu)，而體制機制更側(cè)重于精細(xì)微觀層面的設(shè)計及其具體運行。在前文論述的基層治理體系格局轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上，接續(xù)要做的就是推進(jìn)基層治理體制機制的智能化、精細(xì)化設(shè)計和運行，就是要將全身縱橫交織、錯綜復(fù)雜而不通暢、被阻滯的“經(jīng)脈血管”予以打通，并鏈接到神經(jīng)最末端，也就是將黨的工作觸角以及智能化觸角延伸到基層社會的每一個角落，也即基層治理的“最后一公里”“最終一百米”“最小一角落”“最后一問題”等，從而推進(jìn)治理體制機制由“僵化陳舊遲滯”向“靈活新穎通暢”優(yōu)化轉(zhuǎn)換。
具體地看，要疏通打通基層治理梗阻僵化陳舊的機制體制，就必須在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，大刀闊斧做好各方面的“加減法”。如在“減法”方面，要將基層街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚存的招商引資、自辦或掛名企業(yè)、工商稅收等經(jīng)濟(jì)性職能和創(chuàng)收指標(biāo)剔除，回歸“公共事務(wù)、服務(wù)群眾”的職能；同時還要切實減少基層各種責(zé)任指標(biāo)和考核檢查。在“加法”方面，要下放人事、財務(wù)、審批等相關(guān)職權(quán)，破解基層“責(zé)任無限、權(quán)力有限”的難題，確保基層有權(quán)力、有經(jīng)費、有資源、有能力；同時要提高街道社區(qū)或村委會黨員干部及工作人員的待遇，尤其黨支部書記或村主任可以落實“事業(yè)編制待遇”等。如此，最終才能促使街道社區(qū)集中精力抓黨建、抓服務(wù)、抓安全、抓協(xié)同，為推進(jìn)基層治理智能化、精細(xì)化奠定機制體制基礎(chǔ)，使精細(xì)化融入到基層治理的各個領(lǐng)域和運行環(huán)節(jié)，真正實現(xiàn)“無縫隙化”治理。
第四，在基層治理社會環(huán)境上，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的黨風(fēng)示范力，推進(jìn)治理環(huán)境由“復(fù)雜污濁”向“風(fēng)清氣正”轉(zhuǎn)換。
良好的基層社會環(huán)境是基層治理智能化、精細(xì)化的軟件基礎(chǔ)。當(dāng)前基層治理所面臨的社會環(huán)境一定程度表現(xiàn)為兩大特征，一是復(fù)雜多樣多變；二是有所污濁不凈。所謂“復(fù)雜多樣多變”是基于基層區(qū)域場所經(jīng)濟(jì)社會活動、人員集聚流動等日益頻繁加劇、日益錯綜復(fù)雜，為基層治理不斷增添變量和難度；“有所污濁不凈”主要指部分基層公職人員出現(xiàn)的“微腐敗”以及黨風(fēng)政風(fēng)不正等影響基層社會風(fēng)氣等人文環(huán)境問題，從而給基層治理智能化、精細(xì)化帶來困難和阻力。
為此，需要充分發(fā)揮黨風(fēng)示范力，引領(lǐng)和示范基層社會環(huán)境走向“風(fēng)清氣正”。俗話說“村看村，戶看戶，群眾看干部”。黨風(fēng)正、政風(fēng)清，則民風(fēng)淳。復(fù)雜多變的客觀社會環(huán)境可能一時無法改變，但污濁不凈的主觀人文環(huán)境肯定可以通過黨風(fēng)示范引領(lǐng)予以改善。試想，如果一個地方的基層社會沒有一個良好的、風(fēng)清氣正的環(huán)境，那無論多么智能、多么精細(xì)的治理制度、機制、技術(shù)、設(shè)施、流程，等等，都將難以真正發(fā)揮作用，難以體現(xiàn)成效。這就要求基層黨組織要加強黨風(fēng)建設(shè)，以黨風(fēng)帶政風(fēng)、促民風(fēng)，才能為基層治理環(huán)境帶來良性循環(huán)。
第五，在基層治理行動規(guī)范上，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的自我革命力，推進(jìn)治理行動由“人治無序性”向“文明法治性”轉(zhuǎn)變。
法治化是基層治理的應(yīng)有之義。基層治理智能化、精細(xì)化也必然包括對行動邏輯的文明法治性要求。當(dāng)前我國一些地方基層治理行動邏輯尚處于一定程度的“人治無序性”，極大地影響基層治理智能化、精細(xì)化水平的提升和效果的呈現(xiàn)。為此，要充分發(fā)揮基層黨建的自我革命力，推動基層治理行動向文明法治轉(zhuǎn)型。“勇于自我革命，是我們黨最鮮明的品格，也是我們黨最大的優(yōu)勢”。一方面，要增強參與基層治理的黨員干部的法治意識、規(guī)范意識、程序意識和紀(jì)律意識，正確認(rèn)識和處理權(quán)力、責(zé)任及服務(wù)之間的關(guān)系，嚴(yán)格要求自我，嚴(yán)格約束自我，規(guī)范治理行為，避免專斷蠻干、無視程序、隨心所欲，以及命令式、運動式、突擊式一窩蜂的治理整頓行動。
另一方面，要通過建立精細(xì)化、鏈條式的“清單”制度，即把基層治理的相關(guān)權(quán)力、職能、事務(wù)及問題，用拉清單的方式進(jìn)行明確，通過清晰的“職責(zé)與權(quán)力清單”“事務(wù)與問題清單”，形成基層治理精細(xì)化、精準(zhǔn)化的清單制度。而其中的“事務(wù)與問題清單”是動態(tài)變化的，根據(jù)不同時空、情形有增有減。由此，就賦予了這些清單的規(guī)范性和法制性意義。而在具體運行中，也就無形中將基層治理參與主體的行為納入了法治化軌道。當(dāng)然，這里所謂的“文明法治性”治理，更多的是強調(diào)一種法治、規(guī)范、程序意識。因為，我國基層社會治理領(lǐng)域，大量問題尚屬于“法治剩余性”事務(wù)，不完全屬于法律干預(yù)的范疇，而需要耐心細(xì)致的說理性、服務(wù)性的方式去解決，如此才能促進(jìn)基層治理智能化、精細(xì)化機制體制的有效運行。
第六，在基層治理技術(shù)運用上，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的資源配置力，推進(jìn)治理技術(shù)由“低水平運用”向“智能深度融合”轉(zhuǎn)換。
科學(xué)技術(shù)的運用是基層治理走向智能化、精細(xì)化的核心要素，尤其智能化治理必須是信息科技的高度精細(xì)化融合運用。應(yīng)該看到，當(dāng)前除了北京、上海、廣州、深圳等超大或大型城市以外，廣大的中小城市、鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)地區(qū)的基層社會治理信息化智能化程度和水平還不高，技術(shù)運用的空間和需求還非常大。而互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的迅猛發(fā)展為社會治理的智能化提供了技術(shù)支撐。當(dāng)前我國基層社會治理，需要以智能化助推社會化、以智能化倒逼法治化、以智能化促進(jìn)專業(yè)化、以智能化實現(xiàn)精細(xì)化。為此，需要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的資源配置力，為基層治理整合配置各種信息化、科技化資源，大力創(chuàng)新“黨建+智聯(lián)網(wǎng)+N”[10]的智能化、精細(xì)化治理模式，推進(jìn)治理技術(shù)由“低水平運用”向“智能深度融合”轉(zhuǎn)換。
首先，著力強化信息科技意識。基層治理各參與主體要自覺樹立科技支撐、信息共享理念，加強信息化培訓(xùn)，切實掌握數(shù)據(jù)深度研判、關(guān)聯(lián)分析、抓取比對等基本能力，以基層社會事務(wù)和問題為靶向，利用科技智能手段實施精準(zhǔn)預(yù)警、精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)處置。同時要針對基層信息技術(shù)人員匱乏的現(xiàn)實狀況，打造“黨建+智聯(lián)網(wǎng)+N”專業(yè)化管理和開發(fā)應(yīng)用人才隊伍，不斷提升信息數(shù)據(jù)融合應(yīng)用能力，促使參與各方形成技術(shù)合力，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理、智能治理及精細(xì)治理協(xié)同發(fā)力。其次，著力整合信息數(shù)據(jù)資源。打破信息壁壘，打開數(shù)據(jù)關(guān)口，加快信息格式差異彌合，開放政府?dāng)?shù)據(jù)共享。一方面，要明確基層政府?dāng)?shù)據(jù)信息采集、開放的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和范圍，加快基礎(chǔ)性和公共性數(shù)據(jù)信息跨部門、跨區(qū)域開放共享和交換，尤其涉及醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、教育住房，以及公共交通、社會信用等行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息，可以優(yōu)先向社會開放；另一方面，要促進(jìn)政府、市場、社會等治理參與主體之間的數(shù)據(jù)信息橫向融合，形成基層治理全息型大數(shù)據(jù)平臺、大數(shù)據(jù)中心，形成智能化快速響應(yīng)機制，形成精細(xì)精準(zhǔn)、通暢無阻的閉環(huán)數(shù)據(jù)流、信息流。最后，著力建設(shè)信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。信息數(shù)據(jù)的交換共享、互聯(lián)互通，需要以發(fā)達(dá)的信息基礎(chǔ)設(shè)施為載體和保障。為此，要加大基層信息化建設(shè)投入，提高基層治理各主體信息化裝備水平，尤其要加快推進(jìn)基層社會區(qū)域物聯(lián)網(wǎng)、智能傳感網(wǎng)建設(shè)，提升治理區(qū)域網(wǎng)格智能化覆蓋率，促使基層治理智能化，有效促進(jìn)治理精細(xì)化。
總之，黨建引領(lǐng)下的基層治理智能化、精細(xì)化是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是一朝一夕、一蹴而就的事情，需要在廓清理論概念范疇的前提下，充分發(fā)揮基層黨建的功能力量，正視和分析存在的問題，大力運用現(xiàn)代高新科技，推進(jìn)基層傳統(tǒng)管理向基層現(xiàn)代治理體系化轉(zhuǎn)型，加快“基層黨建+智聯(lián)網(wǎng)+N”精細(xì)化治理模式生成，構(gòu)建中國特色社會主義基層社會治理新格局。
注釋
[1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第49頁。
[2]周曉麗：《論社會治理精細(xì)化的邏輯及其實現(xiàn)》，《理論月刊》，2016年第9期。
[3]南銳等：《社會治理精細(xì)化的理論邏輯與實踐路徑》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。
[4]尹利民：《社會治理精細(xì)化：是什么？何以實現(xiàn)？》，《國家治理周刊》，2018年第13期。
[5]胡穎廉、李楠：《社會治理精細(xì)化：背景、內(nèi)涵和路徑——黨的十八屆五中全會學(xué)習(xí)研討會觀點綜述》，《行政管理改革》，2016年第2期。
[6]魏禮群：《社會治理：從“政府負(fù)責(zé)”到“政府主導(dǎo)”》，《光明日報》，2016年3月28日。
[7]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日），北京：人民出版社，2017年，第65頁。
[8]習(xí)近平：《看清形勢適應(yīng)趨勢發(fā)揮優(yōu)勢 善于運用辯證思維謀劃發(fā)展》，《人民日報》，2015年6月19日，第1版。
[9]郭聲琨：《堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法》，《人民日報》，2014年11月13日，第6版。
[10]這里的“黨建+智聯(lián)網(wǎng)+N”，是指以黨建為總抓手和龍頭，將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)充分嵌入到基層社會治理的各個領(lǐng)域，其中“N”代表各種網(wǎng)格、條塊、平臺、終端、環(huán)節(jié)、流程等等，形成以黨建為引領(lǐng)，以信息科技為手段，以領(lǐng)域有效治理為目標(biāo)的深度融合智能化治理體系模式。
責(zé) 編／周于琬
Study on the Intelligent and Refined Community-level Governance Led by Party Building
Gao Liwei
Abstract: The leading role of Party building is a distinctive feature and the biggest advantage of the socialist cause of social governance with Chinese characteristics. In the new era, China's community-level governance has ushered in a new stage of intelligent and refined development. With the rapid social and economic development and the advancing information technology, the lower-level governance are also faced with many problems such as outdated concepts, loose systems, rigid mechanisms, backward facilities, changeable environment and government's dominance. Plausible paths are to face up to and analyze the existing problems; take the primary-level Party building as the "directional finder" and "propeller"; give full play to the leading role of Party leading; adhere to the principles of value, rule of law, overall planning and gradual progress; further integrate with the information intelligent technology; and promote a shift of the governance's concept, pattern, mechanism, environmental technology, and operation specification away from "traditional extensive management" towards "modern fine governance", so as to create a new pattern of joint efforts, co-working and sharing for the intelligent and refined primary-level governance in the new era.
Keywords: Party building, community-level governance, intelligent, refined
