【摘要】當(dāng)前我國農(nóng)村普惠金融的法律保障不足，在一定程度上制約了農(nóng)村弱勢者對金融權(quán)利的維護(hù)。完善農(nóng)村普惠金融法律體系，要從制度設(shè)計(jì)、法律框架、監(jiān)督機(jī)制等方面展開，進(jìn)一步明確農(nóng)村普惠金融服務(wù)的法律地位，加強(qiáng)對農(nóng)村普惠金融的管控。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 普惠金融 法律保障 【中圖分類號】D922.29 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)村普惠金融是農(nóng)村金融發(fā)展的高級形態(tài)，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展普惠金融有助于破解“三農(nóng)”難題，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效落實(shí)。當(dāng)前我國普惠金融在推進(jìn)過程中還存在一些問題，特別是法律體系還不夠完善。因此，有必要按照國家相應(yīng)政策要求，逐步完善相應(yīng)法律體系，為農(nóng)村普惠金融提供良好的法律服務(wù)和保障。

促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，離不開農(nóng)村普惠金融的法律保障

完善的法律體系對于創(chuàng)新融合農(nóng)村普惠金融、調(diào)整農(nóng)村普惠金融與精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合都起著關(guān)鍵作用。進(jìn)一步看，以法律保障和支撐農(nóng)村普惠金融發(fā)展，能為農(nóng)村普惠金融法治創(chuàng)新、精準(zhǔn)扶貧有效開展奠定制度基礎(chǔ)。

為農(nóng)村普惠金融提供法律保障，是促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新的必要條件。農(nóng)村普惠金融是農(nóng)村金融體系的重要創(chuàng)新，也是一種新興的農(nóng)村金融發(fā)展模式，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。要從農(nóng)村發(fā)展實(shí)際出發(fā)，制定相關(guān)的法律制度來規(guī)范農(nóng)村金融創(chuàng)新發(fā)展。傳統(tǒng)金融發(fā)展模式更多的是以大中型企業(yè)和城市需求作為服務(wù)目標(biāo)，導(dǎo)致整個金融體系看起來存在“嫌貧愛富”的特征。因而，推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新，應(yīng)該提升農(nóng)村普惠金融的包容性和可持續(xù)性。

為農(nóng)村普惠金融提供法律保障，是推進(jìn)農(nóng)村社會公平發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在精準(zhǔn)扶貧過程中，農(nóng)村普惠金融通過提升農(nóng)村貧困者的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，縮小收入差距，促進(jìn)農(nóng)村公平分配。在法律規(guī)范化基礎(chǔ)上，農(nóng)村普惠金融能夠消除金融歧視，改變傳統(tǒng)金融重點(diǎn)支持強(qiáng)勢領(lǐng)域的實(shí)際情況，為農(nóng)村中小企業(yè)發(fā)展提供金融服務(wù)，為社會大眾特別是弱勢群體提供更公平的金融產(chǎn)品，促進(jìn)農(nóng)村貧困居民與城鎮(zhèn)居民享受同等金融服務(wù)。通過發(fā)揮農(nóng)村普惠金融經(jīng)濟(jì)效益能夠推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長，為社會和諧穩(wěn)定創(chuàng)造更多有利條件，同時也能消除社會歧視和偏見，以利益分享普及社會公平的價值目標(biāo)，而此過程離不開法律的規(guī)制與保障。

為農(nóng)村普惠金融提供法律保障，是推進(jìn)農(nóng)村普惠金融法治化進(jìn)程的迫切要求。農(nóng)村普惠金融是國家重要經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，應(yīng)踐行依法治國理念，通過法律保障體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村普惠金融法治化進(jìn)程。目前我國農(nóng)村普惠金融還處于發(fā)展的初級階段，農(nóng)村金融法律體系還不夠健全，對于促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的作用還沒有顯現(xiàn)出來，很多法律條文中并沒有針對普惠金融的明確規(guī)定，且各項(xiàng)法律之間缺乏連續(xù)性，甚至存在相互矛盾的問題。同時，對于農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利保障還相對欠缺，而要扭轉(zhuǎn)這種困局就必須對農(nóng)村金融體系加以創(chuàng)新，并根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要對農(nóng)村普惠金融的產(chǎn)品、理念、原則、制度等予以變革，確保農(nóng)村普惠金融在法治化推進(jìn)過程中能夠更好地服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

我國農(nóng)村普惠金融法律保障上存在的不足，制約了農(nóng)村普惠金融健康可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)前我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展時間較短，在普惠金融法律保障方面，存在法治理念滯后、法律體系不完善、基本制度缺失等問題，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村普惠金融健康可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)村普惠金融變革的法治理念滯后。要為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供金融服務(wù)、起到金融支持作用，必須努力創(chuàng)新農(nóng)村普惠金融理念，將公平、包容、扶弱、協(xié)調(diào)觀念融入農(nóng)村普惠金融法治理念。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國農(nóng)村普惠金融基本理念并沒有體現(xiàn)出上述特征，從而導(dǎo)致農(nóng)村普惠金融法律體系難以實(shí)現(xiàn)其保障價值和作用。此外，我們在構(gòu)建農(nóng)村普惠金融法律體系的過程中仍然受到傳統(tǒng)金融法的影響，在基本原則和理念更新上明顯滯后。比如，在基本原則選擇上更加兼顧安全與效率，更加強(qiáng)調(diào)政府的干預(yù)作用；對于調(diào)整農(nóng)村金融法律的基本原則則缺乏主動性。這就對農(nóng)村金融創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的消極影響。

農(nóng)村普惠金融法律體系還不完善。我國雖然已經(jīng)制定了關(guān)于農(nóng)村普惠金融發(fā)展的法律，但對農(nóng)村金融發(fā)展實(shí)際把握得還不夠，導(dǎo)致農(nóng)村普惠金融立法內(nèi)容混亂，法律之間重復(fù)沖突問題依然得不到有效解決。特別是，現(xiàn)存的農(nóng)村普惠金融法律體系主要依靠的是中國銀監(jiān)會和中國人民銀行制定的部門性規(guī)章，而這些規(guī)章制度很多都是臨時性指導(dǎo)文件，缺乏綱領(lǐng)內(nèi)容，凌亂復(fù)雜，因而約束力不足，難以在農(nóng)村金融發(fā)展過程中起到綱領(lǐng)性作用；此外，在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、農(nóng)村信用體系建設(shè)等方面的立法，也相對滯后。總之，農(nóng)村普惠金融發(fā)展的法律體系不健全，很難適應(yīng)當(dāng)前我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

農(nóng)村普惠金融發(fā)展的基本制度還不健全。雖然我國已成立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村普惠金融的具體服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行了制度規(guī)范，但很多制度并沒有從金融法治角度出發(fā)，缺乏可操作性和現(xiàn)實(shí)可行性，因而在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、信息公開等方面還缺少相應(yīng)的制度要求。同時，農(nóng)村普惠金融對于弱勢者的金融權(quán)利保護(hù)還不到位，對于參與農(nóng)村普惠金融發(fā)展的各個主體的權(quán)利規(guī)定還不完善，導(dǎo)致相關(guān)法律規(guī)范難以得到有效落實(shí)。

不斷完善農(nóng)村普惠金融法律體系，為農(nóng)村普惠金融提供有效法律保障

堅(jiān)持為弱者服務(wù)的基本理念。以保護(hù)農(nóng)村弱勢群體為基本目標(biāo)，充分發(fā)揮普惠金融對廣大農(nóng)民金融權(quán)利的保護(hù)功能，擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋面，為農(nóng)村弱勢者提供更為長久的金融服務(wù)；以金融公平為基本價值遵循，通過提升金融安全和服務(wù)效益，讓更多農(nóng)民享受金融改革的成果；堅(jiān)持以市場調(diào)節(jié)為主，有效緩解普惠金融商業(yè)性與公益性之間的矛盾，不斷促進(jìn)金融市場的健康發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村普惠金融的持久動力。

完善農(nóng)村普惠金融法律保障體系。由于一些行政法規(guī)和部門規(guī)章缺乏連續(xù)性，所以應(yīng)結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策的需要和農(nóng)村普惠金融實(shí)踐中存在的問題，對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行整合，解決當(dāng)前農(nóng)村金融法律法規(guī)零散分布的問題。制定農(nóng)村金融發(fā)展基本法，將農(nóng)村政策金融、民間金融、商業(yè)金融等納入基本法框架之下，進(jìn)一步明確農(nóng)村金融發(fā)展的法律地位；構(gòu)建統(tǒng)一的農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)法，為農(nóng)村弱勢者提供更為便利的信貸服務(wù)，為具有一定創(chuàng)業(yè)能力的貧困者解決資金不足的問題，同時強(qiáng)化國有大型商業(yè)銀行向農(nóng)村弱勢者提供服務(wù)的義務(wù)；制定農(nóng)村政策金融法，改變政策金融相關(guān)立法分布較為分散且沒有基本法律規(guī)范的現(xiàn)狀，更好發(fā)揮政策金融對精準(zhǔn)扶貧的支持作用和對農(nóng)村普惠金融發(fā)展的平衡作用。

建立健全農(nóng)村普惠金融法律的保障性制度。這些保障性制度包括法律責(zé)任、爭議解決、監(jiān)督等制度，保障制度的作用是更好地推進(jìn)農(nóng)村普惠金融的健康發(fā)展，為農(nóng)村弱勢者提供更好的金融服務(wù)。構(gòu)建法律責(zé)任制度，明確金融機(jī)構(gòu)履行農(nóng)村普惠金融的基本義務(wù)，以及不履行相應(yīng)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。爭議解決制度則主要是解決在農(nóng)村普惠金融發(fā)展過程中出現(xiàn)的爭議問題，屬于一種救濟(jì)制度。該項(xiàng)制度明確了各金融機(jī)構(gòu)在糾紛事件中的責(zé)任，為農(nóng)村弱勢者提供內(nèi)部投訴渠道，或通過公益訴訟的形式幫助人們解決普惠金融運(yùn)行中出現(xiàn)的糾紛。監(jiān)督制度主要是指中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、社會公眾等對農(nóng)村普惠金融實(shí)施監(jiān)督的規(guī)定、過程和行為。一方面，通過有力的外部監(jiān)督能有效發(fā)揮農(nóng)村普惠金融履行金融服務(wù)的義務(wù)，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)開展普惠金融活動的行為；另一方面，社會公眾的參與和監(jiān)督，有助于更好地體現(xiàn)普惠金融的公平性，避免以普惠的名義實(shí)踐不公平的行為。

（作者為上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①賈晉、肖建：《精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新發(fā)展研究》，《理論探討》，2017年第1期。

責(zé)編/張忠華 美編/王夢雅