在G20國家中，發達國家的國家治理能力整體偏強，美國排名第一，中國的國家治理能力領先于其他發展中國家。

從G20國家治理指數分項指標看，在健康指數方面，發達國家表現強勢，G7成員國和澳大利亞排名靠前；在教育指數方面，多數發達國家的排名優于發展中國家，發展中國家中，沙特、中國和巴西表現突出；在生活水平指數方面，大部分發達國家屬于中上水平，遙遙領先于發展中國家；在社會環境指數方面，發展中國家排名相對靠后，但中國在就業、營商環境等方面亦有突出表現；在國家調控指數方面，中國位居榜首，韓國、印度位列其后，三國領先于多數發達國家；在可持續性指數方面，發達國家表現強勢，發展中國家中，中國處于中等偏上水平；在創新競爭指數方面，韓國、日本、中國等國家表現突出。

從中美兩國對比看，美國在基礎性指標上優勢明顯，中國在優化性指標上略高于美國。

多數金磚國家的國家治理指數雖與發達國家存在較大差距，但借助金磚合作機制，各國可以實現優勢互補，助力全球治理架構完善。

“國家治理體系和治理能力現代化”基于中國的轉型發展實踐而提出，尊重現有經濟結構和社會結構發展規律，為解決當今世界發展難題、突破治理困境提供了中國方案。

20世紀90年代以來，西方的“治理”研究注重對公共部門變革的回應，“治理”依賴基于共同目標的協商和共識，一般強調資源分配和協調系統的完善，更多的是提倡國家向社會放權，實現社會共治。“治理”理念逐漸在實踐領域發揮作用，為中國治理理論的發展提供了借鑒，但它們依然是基于西方國家的內在需要而非發展中國家的實際需要。“國家治理”是當今世界的重要議題，我們應當以國家為基點，結合“治理”理論中的某些核心元素與各個國家的實際狀況，建構一種超越純粹政治體制與經濟增長的視角。國內學者對“國家治理”的研究并非直接移植西方政治學理論框架，而是堅持馬克思主義國家理論，吸收多元主體參與協商的治理理念，扎根于中國社會轉型發展的實踐基礎之上。

國家治理是國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益，維護公共秩序。“國家治理”概念的提出代表著學者對于更為綜合的治理評價體系的建構。國家治理體系是國家對經濟、政治、文化、社會、制度等方面進行綜合治理的復雜系統，包含治理目標、治理主體、治理對象、治理方式等方面，而治理的績效如何，則體現著治理能力現代化水平。

作為一種新生多邊全球治理模式，G20將新興市場及發展中經濟體納入其中，使平臺具有代表性和一定的世界影響力；作為全球重要的大國協調機制和國際金融治理與改革的關鍵平臺，G20在應對國際經濟危機、促進可持續發展和改善國際經濟治理等方面發揮了顯著作用。在世界經濟全球化、貿易自由化面臨巨大挑戰的背景下，G20需要新的角色定位和機制建構，以促進國際經濟治理核心機制的完善。

2020年，在新冠肺炎疫情全球流行之際，G20集團領導人召開特別峰會。習近平主席發表題為《攜手抗疫 共克時艱》的重要講話，其中指出，“新冠肺炎疫情正在全球蔓延，給人民生命安全和身體健康帶來巨大威脅，給全球公共衛生安全帶來巨大挑戰，形勢令人擔憂。當前，國際社會最需要的是堅定信心、齊心協力、團結應對，全面加強國際合作，凝聚起戰勝疫情強大合力，攜手贏得這場人類同重大傳染性疾病的斗爭”，“疫情對全球生產和需求造成全面沖擊，各國應該聯手加大宏觀政策對沖力度，防止世界經濟陷入衰退”。同時，呼吁二十國集團成員采取共同舉措，減免關稅、取消壁壘、暢通貿易，發出有力信號，提振世界經濟復蘇士氣。

目前世界上較有影響力的關于國家治理的評價指數多由西方國家主導發布，這些指數帶有一定的意識形態傾向。為突破西方國家長期主導的指數霸權和評價標準壟斷，更好地促進國際經濟治理核心機制的完善，人民論壇測評中心成立了“G20國家治理指數”課題組，開展“G20國家治理指數評價指標體系”的相關測評及政策研究工作。構建G20國家治理指數評價指標體系，一方面有助于把我國在國家治理方面取得的有益經驗以及學者對國家治理的研究成果納入其中，增強理論體系建設；另一方面，也可為我國重大國際戰略的制定實施提供科學可靠的參考依據，為我國和其他發展中國家提供風險評估參考。

G20國家治理指數的構建方法

G20國家治理指數評價指標體系分為三個級別，每項指標具有逐級覆蓋性。在構建G20國家治理指數評價指標體系的過程中，我們主要遵循全面性、可比性、可操作性和動態性等基本原則，用最適宜的指標來確保評價的客觀性，指標數據的選取充分建立在數據的可獲得性基礎之上。為了增強測評結果的科學性和可比性，在選擇和設定指標數據的過程中，我們應用指數功效函數，對指標數據分別進行無量綱化和標準化處理。指標權重的設定采取的是變異系數法與主觀賦權法相結合的方法，經過綜合賦權后得到各指標的權重系數。課題組在充分論證和借鑒相關研究的基礎上，確定的指標結構如下（見表1）：一級指標由兩部分構成，即基礎性指標和優化性指標。其一，基礎性指標旨在反映一個國家的基礎性條件，這些基礎性條件是國家治理順利實施的必要前提，同時，如何提升這些基礎性條件也是評判一個國家治理能力的重要標準。基礎性指標包括健康、教育、生活水平和社會環境四個指數。其二，優化性指標主要側重于衡量國家治理的可持續和創新能力，它所體現的是一個國家如何治理得更好，政府是否具備較強的調控能力，治理是否持續穩定，國家創新競爭力是否足夠強大。優化性指標具體包括國家調控指數、可持續性指數和創新能力指數。綜上，G20國家治理指數主要分為2個一級指標，涵蓋7個二級指標，共由45個三級指標構成。

G20國家治理指數總排名

G20國家治理指數（由于歐盟組織相關數據統計口徑的不一致和不全面，本報告的排名和比較只針對G20的19個成員國展開）的總分和總排名（表2）是根據兩個一級指標（基礎性指標、優化性指標）得分加總而成。兩個一級指標下分別下設四個二級指標和三個二級指標，每個二級指標下又涵蓋若干三級指標。

發達國家的國家治理能力整體偏強，中國的國家治理能力領先于其他發展中國家。具體來看，在G20國家中，得分排名前9的國家除中國屬于發展中國家外，其他8個均屬于發達國家。其中，美國（85.94）國家治理指數位居榜首，這主要得益于其基礎性指標得分最高（位列第1）；德國（85.79）緊隨其后，其基礎性指標得分僅次于美國。在得分排名靠后的9個國家中，除意大利屬于發達國家外，其他8個均屬于發展中國家。在19個G20國家中，大多數發達國家的國家治理指數得分均高于均值（79.08）；除中國外，其他發展中國家的國家治理指數得分均低于均值（79.08）。中國在G20國家治理指數的排名中位列第9，是19個國家中唯一進入前9名的發展中國家，其國家治理指數得分（80.34）高于均值，屬于中上水平。

G20國家治理指數分項指標排名

在健康指數方面，發達國家表現強勢，G7成員國和澳大利亞排名靠前。美國（92.89）得分高居榜首，德國（91.13）排名第二，均分（82.61）以上的國家除沙特（83.12）外，均為發達國家，包括G7成員國及澳大利亞。金磚國家中，巴西（81.16）排名靠前，其次是中國（78.43），印度（66.79）得分排在最后。由于這些國家人口基數大，衛生專業人員的缺口一直存在，因而醫療衛生支出雖然保持增長，但人均醫療衛生支出仍然不占優勢。中國擁有14億人口，健康保障與疾病防治負擔很重。黨中央、國務院高度重視人民健康，“健康中國”已上升為國家戰略，“健康中國2030”戰略的提出，確立了“以人民健康為中心”的“大健康觀”和“大衛生觀”，這一理念將融入公共政策制定實施的全過程。黨的十九大報告明確提出“實施健康中國戰略”，整合健康資源、健康產業，建設人人共建共享的健康中國。推動健康領域高質量發展，不僅關乎人民幸福與社會和諧，也關乎國家富強與民族復興。為此，中國應全面深化醫改，著力提高基本醫療公共服務水平，加大對醫療行業的科技、資金扶持力度，重視高端人才、醫護人員的外引內育，滿足人民群眾日益增長的衛生服務需求，進一步增強居民健康意識。

在教育指數方面，多數發達國家的排名優于發展中國家，發展中國家中，沙特、中國和巴西表現突出。日本（85.81）位居第一，其次是英國（85.33）和沙特（84.23）。中國（83.29）排名第四，美國（82.68）、巴西（82.53）緊隨其后。而印尼（69.95）、土耳其（68.33）排名居于末尾，說明其在教育領域還有很大提升空間。具體來看，日本的成人識字率位居第一，初級教育完成率占相關年齡組的比重排名靠前。日本政府歷來重視教育，雖然對教育的投入與其他國家相比并不算高，但日本的優勢得益于教育普及度高。英國15歲以上成人識字率較高（位居第2）。沙特的優勢主要是公共財政教育支出占財政支出的比重較高，近年來，沙特致力于經濟結構調整，對教育領域投入較大。中國的優勢主要在于公共財政教育支出占財政支出的比重較高，并且在初高等教育上也具有一定的優勢。近年來，我國教育經費總投入和各級教育經費投入呈遞增趨勢。2018年教育部統計數據顯示，全國教育經費總投入為46135億元，比上年增長8.39%，其中對學前教育經費總投入增長率最高，比上年增長12.79%。此外，初高中的辦學條件進一步完善，高等教育規模穩步擴大，結構進一步優化，教育現代化取得重要進展。巴西的優勢在于初級教育完成率占相關年齡組的比重較高（位列第1），目前，巴西學制正優先發展基礎教育，努力加強師資培訓，為貧困學生提供資助，同時學生的學業負擔較小，這使得巴西的初級教育完成率較高。

在生活水平指數方面，大部分發達國家屬于中上水平，遙遙領先于發展中國家。加拿大（90.09）位居榜首，美國緊隨其后（89.73），中國（73.32）位于均分（77.63）以下，印度（66.58）排名最后。具體來看，加拿大在人均可再生水資源和單位GDP能耗兩方面具有顯著優勢。加拿大有著得天獨厚的自然資源，境內植被覆蓋率高，水資源豐富。同時，先進的生態環保理念、發達的節能環保科技以及完善的法律制度體系等也值得其他國家借鑒。美國的人均GDP最高，單位GDP能耗和城市地區細顆粒物的年平均濃度也相對較高。2018年，美國的人均GDP已經超6.2萬美元，富裕程度遠超其他國家，與之相應的是物價水平較低，所以美國人的生活水平相對較高。美國的單位GDP能耗低，是因為能耗低的第三產業增加值占GDP的比重高達80%，遠高于其他各國。澳大利亞的優勢主要也在于人均GDP較高（位列第2）。中國（73.32）得分低于上述發達國家，主要原因在于人均GDP相對較低，在空氣質量、移動電話和互聯網的使用率等方面需進一步提升。中國應該牢牢把握高質量發展這一根本要求，并將增進民生福祉作為國家治理的重點方向；繼續大力推進生態文明建設，加強生態環境治理，使主要污染物排放總量大幅減少，生態環境質量總體改善；降低移動電話資費水平，提高移動電話基站普及率，增加互聯網在各領域的應用。

在社會環境指數方面，發展中國家排名相對靠后，但中國在就業、營商環境等方面有突出表現。發達國家中，德國（89.92）、美國（85.45）、加拿大（84.77）排名前三；緊隨其后的為墨西哥（83.57）、韓國（82.45）、英國（82.41），分別位于四至六位，發展中國家排名均在均分（80.49）以下。在排名前三的國家中，德國的主要優勢在于全球護照指數、物流績效指數、城市化率均最高；美國在外商直接投資流和全球護照指數方面有顯著優勢；加拿大的世界幸福指數最高（位列第1），創業環境也較好。中國（79.75）排名第13，略低于均分（80.49）。從分項指標看，中國的全球護照指數、商品貿易額占GDP比重兩項得分較低。而中國的總失業率較低、勞動參與率相對較高，則反映出中國在就業方面取得了一定成效。中國將就業優先政策置于宏觀政策層面，各項穩就業、促就業政策接連出臺落地，使吸納就業的能力不斷增強，就業結構不斷優化，就業規模持續擴大，失業率保持低位。此外，中國的營商便利指數高于美國、德國、英國等傳統發達國家，在G20國家中屬于中上水平。2018年，中國的營商環境法治化、國際化、便利化水平大幅提升。世界銀行發布的《2019年營商環境報告》顯示，2018年中國營商環境改善幅度居全球第3，居東亞太平洋地區之首。

在國家調控指數方面，中國位居榜首，韓國、印度位列其后，三國領先于多數發達國家。中國（85.40）排名第一，其次是韓國（84.04）和印度（82.61），英國（80.50）排名第四。巴西（66.30）排名最后，遠低于均分（76.81）。從分項指標來看，中國在調整后的凈儲蓄率、近五年GDP增長率、政府支出占GDP的百分比三方面優勢明顯，得分靠前。2018年，中國的GDP增速為6.6%，在G20國家中表現搶眼，新產業、新產品以及數字經濟快速發展，高新技術產業投資持續增長等現象均表明，我國的經濟結構正在持續優化。同時，中國面臨的外部環境依然嚴峻復雜，國內經濟結構性矛盾依然存在，但國內的通脹水平和財政赤字率較低，外匯儲備比較充足，宏觀政策操作的空間比較大。未來，我們可以繼續通過宏觀調控，不斷加大“六穩”政策落實力度，從而推進中國經濟平穩健康發展。韓國在調整后的凈儲蓄率、經濟自由度上得分較高。韓國政府實施“政府主導型”經濟發展政策，并不直接參與市場經濟的國內和國際競爭，而是通過擔任“保護者”或是“支援者”的角色進行有效干預。同時，韓國采取全面市場化經濟體制，在國內和國際企業之間鼓勵自由競爭，提升韓國企業的生存能力。印度近五年GDP增長率高（排名第1）、經濟快速發展的主要原因在于實行國內改革，以及國際經濟環境對其有利。

在可持續性指數方面，發達國家表現強勢，發展中國家中，中國處于中等偏上水平。澳大利亞（91.75）排在首位，英國（91.55）、加拿大（91.10）緊隨其后，得分差距甚微。美國（89.32）、德國（88.50）、日本（83.47）分別位于四至六位。中國得分為82.61，排名第7。意大利（67.74）排在末位，遠低于均分（80.83）。具體來看，澳大利亞的政府誠信、司法效力、銀行不良貸款率、遠離貪腐程度四項指標得分均較高，公共部門債務占GDP比重較低。澳大利亞政策保持連續，公共投資建設為經濟穩定增長提供動能，良好的財富創造能力及較強的融資能力保障政府償債能力維持在較高水平。英國在司法效力、政府誠信兩方面具有優勢。加拿大在遠離貪腐程度方面表現較好，排名第一。加拿大是國際公認的廉潔程度較高的國家，系統健全的法律體系、較完善的反腐倡廉工作組織體系以及一系列反腐預防措施使其遠離貪腐的程度較高。中國得分高于均分，在G20國家中處于中上水平。從分項指標看，中國在糧食生產指數、銀行不良貸款率兩個指標上得分相對較高。黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，加快推進農業農村現代化，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系。穩定糧食產量是推進農業供給側結構性改革的重要保證，中國毫不放松抓好糧食生產，完善扶持糧食生產的各項政策舉措，取得的成效均反映在中國較高的得分中。但我們也應當看到，中國的糧食生產基礎尚不穩固，糧食供給地區不平衡、結構不合理、種植效益低等問題仍沒有得到根本性解決，確保國家糧食安全依然任重道遠。

在創新競爭指數方面，韓國、日本、中國等國家表現突出。韓國（93.03）排名高居榜首，日本（86.12）、中國（83.93）位列其后。均分（73.52）以上的國家還有法國（83.29）、美國（83.19）、英國（82.99）、德國（81.89）、加拿大（76.03）、澳大利亞（75.98），分別位于四至九位。印尼（60.74）排名居于末位，遠低于均分。具體來看，韓國的主要優勢在于居民申請專利量多、R&D經費支出占GDP比重高，排名均第一。英國、美國、日本的全球創新指數較高，中國、法國的高科技產品出口額占制成品出口總額比重較高。中國的創新競爭指數在發展中國家里遙遙領先，之所以在創新領域表現突出，主要得益于中國近年來實施的創新驅動發展戰略。當前，中國社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，只有大力提升發展質量和效益，才能更好地滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，而創新是引領高質量發展的第一動力。中國大力優化創新生態，調動各類創新主體積極性；深化科技管理體制改革，推進關鍵核心技術攻關，加強重大科技基礎設施、科技創新中心等建設，制定支持“雙創”深入發展的政策措施，使得創新能力和效率進一步提升。

美國在基礎性指標上優勢明顯，中國在優化性指標上略高于美國。我們提取排名靠前的發達國家——美國和排名靠前的發展中國家——中國兩國的國家治理指數一級、二級指標來進行對比分析。由中美兩國一級指標的得分可知，美國（87.92）主要在基礎性指標上優勢明顯，中國（78.22）得分相對較低。但在優化性指標方面，美國（83.97）與中國（84.02）基本持平，甚至得分低于中國。中國在國家治理指數中獲得最高排名的指標是優化性指標，但在基礎性指標上得分仍不理想。未來，中國提升國家治理水平的切入點當在于此。

通過對比中美兩國二級指標得分可知，美國在健康指數、生活水平指數、社會環境指數、可持續性指數上得分領先于中國；中國在教育指數、國家調控指數、創新競爭指數上得分高于美國。具體來看，中國較美國在健康指數、生活水平指數、社會環境指數和可持續性指數這四項指標上存在差距，而國家調控指數得分明顯超越了美國，在教育指數和創新競爭指數上，與美國得分相差甚微。黨的十九大以來，中國堅定不移貫徹新發展理念，轉變發展方式，把高質量發展要求貫穿于經濟社會發展各領域和全過程。在經濟發展動力轉換節點上，中國把創新作為引領發展的第一動力；在社會領域，通過保障和改善民生，滿足人民日益增長的美好生活需要；在生態環境方面，大力推進生態文明建設、解決生態環境問題，打好污染防治攻堅戰。

多數金磚國家的國家治理指數雖與發達國家存在較大差距，但借助金磚合作機制，各國可以實現優勢互補，助力全球治理架構完善。金磚國家（巴西、中國、印度、俄羅斯、南非）作為新興市場國家的代表，資源稟賦深厚、市場規模龐大，在許多重大國際和地區問題上共同發聲、貢獻力量，致力于推動世界經濟增長、完善全球經濟治理、推動國際關系民主化，成為國際關系中的重要力量和國際體系的積極建設者。從金磚5國的國家治理指數綜合排名來看，中國（80.34）的國家治理指數最高，超過俄羅斯（76.49）、巴西（75.59）、印度（72.81）和南非（72.14）。除中國外，其他四國得分均位于G20國家均分（79.08）以下。從一級指標看，俄羅斯的基礎性指標得分最高，中國的優化性指標具有顯著優勢。從國家治理指數的分項指標來看，金磚國家之間在創新競爭指數、可持續性指數、國家調控指數、教育指數、生活水平指數等方面差距明顯，而在社會環境指數方面差距不大。具體來看，中國在創新競爭指數、可持續指數、國家調控指數上具有絕對優勢，但生活水平指數相對較低；在教育指數上，中國、巴西優勢明顯，南非、印度靠后；俄羅斯生活水平指數最高，南非次之；在健康指數上，巴西第一，中國、俄羅斯位列其后。

通過測評比較，我們發現，多數金磚國家在國家治理指數的各項指標中與發達國家存在較大差距，這同時也意味著金磚國家仍有廣闊的發展空間。作為新興經濟體的金磚國家發展迅速，追趕發達國家的勢頭明顯，但其發展也受到人口數量制約，經濟增長對勞動力的依賴程度較高，經濟增長的附加值不高，這些問題也反映在國家治理指數的得分中。2019年，習近平主席在金磚國家領導人巴西利亞會晤公開會議上強調，“我們應該把握改革創新的時代機遇，深入推進金磚國家新工業革命伙伴關系，在貿易和投資、數字經濟、互聯互通等領域不斷打造合作成果，助力五國經濟發展，努力實現高質量發展”。對此，一方面，金磚國家應在追求經濟發展的同時，培育以技術創新為基礎的競爭優勢，提高各國在國際分工價值鏈中的地位。另一方面，應借助“金磚+”合作模式，擴大新興市場國家和發展中國家內部合作，實現優勢互補，打造新的全球政治經濟社會治理架構。在金磚國家的推動下，全球化的局部性正有所改善，新興市場國家和發展中國家整體崛起將是大勢所趨。

國家治理的中國方案

在世界政治經濟格局深刻調整變化之際，G20機制作為國際經濟合作重要平臺的功能和作用日益凸顯，中國已在其中發揮舉足輕重的作用。目前，新興市場國家和發展中國家經濟占全球經濟總量的比重已超過發達經濟體，全球力量對比變化引發的矛盾和沖突日趨激烈。通過對比G20國家治理指數可知，歐美發達國家在全球經濟治理中的地位和作用相對下降，而以中國為代表的發展中國家和新興經濟體開始擁有更多平等參與全球經濟治理的機會，在全球治理中發揮著其獨特作用。

改革開放以來，中國經濟結構和社會結構發生了翻天覆地的變化，中國加速融入世界經濟體系，深度參與國際分工，綜合國力和國際競爭力顯著提升。“國家治理體系和治理能力現代化”即是在尊重現有經濟結構和社會結構發展規律的基礎上提出的，是為應對高速發展社會中的現代治理難題而構建的治理體系。黨的十九大報告提出，“明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”，作出從全面建成小康社會到基本實現社會主義現代化，再到全面建成社會主義現代化強國的戰略安排。黨的十九屆四中全會闡明了中國特色社會主義制度與國家治理體系和治理能力現代化之間的關系，提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義和總體要求，為更好推進國家治理現代化指明了方向。

推進國家治理體系和治理能力現代化與全面建設社會主義現代化強國緊密聯系，推進國家治理體系和治理能力現代化是實現社會主義現代化的題中應有之義。推進國家治理體系和治理能力現代化是一項系統工程，在新時代背景下，加強和創新社會治理、健全鄉村治理體系、全面依法治國、建立網絡綜合治理體系、加強社區治理體系建設、構建環境治理體系以及推進全球治理體系變革等形成了分類治理模式。從中國的國家治理指數各項指標得分來看，中國大多數指標的排名都處于中上水平，其中國家調控指數、創新競爭指數、教育指數在19個國家中排名均靠前（分別位列第1、第3和第4）。與發達國家相比，中國在基礎性指標上還有較大的提升空間，但在優化性指標上不僅沒有展現出較大差距，甚至已經展現出自己的獨特優勢。基于中國轉型發展實踐提出的“國家治理體系和治理能力現代化”，將為解決當今世界發展難題、突破治理困境提供中國方案。

（執筆：人民智庫研究員 劉春霞）

責編/王妍卓 美編/陳媛媛