【摘要】新冠肺炎疫情具有全球大流行的特征，給包括中國在內的全球大多數國家的突發公共衛生體系帶來了嚴峻考驗。本文將選取美國、日本、澳大利亞和新加坡四個國家作為研究對象，從組織結構、管理系統、法律體系等方面對這些國家的突發公共衛生事件應對體系展開比較分析。在完善我國突發公共應對體系方面應從常設決策指揮部門、完善相關法律法規、重視應急響應預案的制定與更新、建立科學的應急保障機制等方面著力。

【關鍵詞】突發公共衛生事件  疫情防控  應對體系

【中圖分類號】R129    【文獻標識碼】A

當前，新冠肺炎疫情肆虐全球，已經影響到全球200多個國家和地區。2020年3月11日世界衛生組織總干事譚德塞宣布，新冠肺炎疫情具有全球大流行的特征，并表示這是首個冠狀病毒傳播引發的全球大流行。疫情的暴發給包括中國在內的全球大多數國家的突發公共衛生事件應對體系帶來了嚴峻的考驗。在此背景下，針對國外突發公共衛生事件應對體系開展比較研究，對于發現我國突發公共衛生事件應對體系的存在不足、進而提升我國的應對能力具有重要意義。

突發公共衛生事件是指突然發生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，而其中又以重大傳染病最具危害性和最難防范。突發公共衛生事件具有突發性、群體危害性和多變性的特點，相較于通用的突發事件應急管理規范和流程，突發公共衛生事件具有一套獨立的應對體系。

突發公共衛生事件的應對是指為了公眾安全和健康，由特定的組織機構針對突發公共衛生事件實施采取一系列預防控制措施的行為，不僅僅指事件發生后的應對活動，還包含針對突發公共衛生事件發生全過程的預防、緩解和恢復的行為措施。突發公共衛生事件的應對體系包括結構系統和功能系統，其中，結構系統包括決策系統、信息系統、執行系統和保障系統四大處理系統，功能系統涉及突發公共衛生事件周期性波動的不同階段應對措施。一個完善的突發公共衛生事件應對體系應該具備預先計劃和協調的快速反應能力和專業且充足的應急隊伍以及完善的問責和質量改進機制，同時，還應該具備設計成熟的應急管理體系、應對組織架構和應急處置流程的能力。本文將選取美國、日本、澳大利亞和新加坡四個國家作為研究對象，從組織結構、管理系統、法律體系等方面對這些國家的突發公共衛生事件應對體系展開比較分析，以期為完善我國突發公共衛生事件應對體系提出啟示。

美國：突發公共衛生事件應對體系較為成熟和完善，形成了條塊清晰、職能明確的決策、信息、執行和保障四大系統

學者普遍認為美國的突發公共衛生事件應對體系較為成熟和完善。美國是一個聯邦制國家，州政府和聯邦政府在體制上沒有對應關系，州政府不是聯邦政府的下屬，各州享有自主權，因此美國各州建立有獨立的公共衛生應急體系。州內公共衛生事件由州政府作出應對，承擔其轄區內公共衛生應急工作。然而，當美國宣布發生全國性突發事件或重大災害事件時，聯邦政府就會介入，指揮并協助州政府的公共衛生的應急工作。

美國針對各種突發事件設有基于聯邦層面的綜合性應對機制——聯邦反應框架（NRF），由國土安全部統籌管理，摒棄了傳統的分災種、分部門的單一管理模式。美國聯邦反應框架（NRF）分為12個領域，每一領域都有一個主要職能機構，而突發公共衛生事件屬于第8項緊急支援功能——衛生與醫療服務功能（ESF8），美國健康與人類服務部（HHS）是負責突發公共衛生事件的主要職能機構。美國健康與人類服務部在應對突發公共衛生事件時由其內部的疾病預防控制中心（CDC）、衛生資源和服務管理局（HRSA）、藥物濫用和心理健康服務監督管理局（SAMHSA）和食品藥品監督管理局（FDA）四個部門參與執行。此外，美國國防部、退伍軍人事務部、農業部、勞工部、能源部等機構會配合健康與人類服務部在《斯塔福減災及緊急事件援助法案》和《公共衛生服務法案》兩個支持法案的框架下共同應對突發公共衛生事件。

美國的突發公共衛生事件應對體系形成了條塊清晰、職能明確的決策、信息、執行和保障四大系統。決策系統的核心是總統和國家安全委員會應急辦公室，屬于應對體系的中樞系統。信息系統以美國聯合信息中心為核心，覆蓋疾病監測預警系統、癥狀監測系統和臨床公共衛生協作系統，保障在公共衛生事件發生時，相關機構能夠進行早期識別和快速的縱向溝通。執行系統由縱向系統和橫向系統組成，從縱向看，包括三級應對系統，一級是由美國聯邦疾病預防控制中心（CDC）主導的聯邦疾病預防與控制系統，主要職能包括制定全國性的疾病預防和控制戰略、突發事件應對、公共衛生監測和預警、資源整合和公共衛生領域工作人員的培養；二級是由美國州和地方的衛生資源和服務中心（HRSA）主導的地區/州醫院應急準備系統，主要職能是提高州和地方醫院、門診中心和其它保健部門應急救援能力，執行其區域內應對突發公共衛生事件各項措施；三級是由大都市醫療應急指揮系統（MMRS）主導的地方城市醫療應對系統，主要職能是應對恐怖事件和其他造成大規模人員傷亡、需要專業護理能力人員的公共衛生緊急事件，該系統可在州或聯邦應急響應前行動。執行系統從橫向看包括公共衛生信息系統、公共衛生實驗室快速診斷應急網絡系統、流行病學調查控制機動隊伍和網絡系統、全國大都市醫學應急網絡系統和全國醫藥器械應急物品救援快速反應系統。保障系統由資金保障系統、物資保障系統、職業安全保障系統和社會心理保障系統組成，通過法律法規明確規定各系統在突發公共衛生事件的不同發展階段的工作內容。此外，為了保障管理系統的有效運行，美國在應對突發公共衛生事件方面建立了較為完備的法律體系，于1988年出臺了《斯塔福減災及緊急事件援助法案》，用于指導救災減災工作。突發公共衛生事件應對方面，1994年通過了聯邦法律《公共衛生服務法》，該法案對于嚴重傳染病的界定、傳染病控制條例的制定、檢疫官員的職責等有明確的規定。不僅如此，美國法律還賦予了各州高度自治的權力，州、縣等也制定了防范流行性傳染病的法律、法規，對于應對突發性傳染病提供了有力的法律保障。

日本：建立了完善的從中央到地方的突發公共衛生事件應對體系，擁有完善的法律框架來應對國家緊急情況

日本是自然災害頻發的島國，在長期的實踐過程中，建立了完善的從中央到地方的突發公共衛生事件應對體系。該體系建立在其三級分權治理體系的基礎上，包括國家政府、47個縣和1719個直轄市，都在其管轄范圍內負有相應的責任，并根據國家指導方針制定行動計劃?！痘緸暮芾碛媱潯泛汀度珖罅餍行粤鞲泻托掳l傳染病行動計劃》指導著政府的工作，并在全國每個州和直轄市具有同樣效力。內閣總理大臣是應對突發公共衛生事件的最高指揮官，內閣官房負責整體協調，并通過安全保障會議等決策機構制定應對危機的策略。

日本應對突發公共衛生事件的執行機構由兩大系統和三級政府組成，兩大系統包括國家突發公共衛生事件應急系統和地方衛生應急系統。作為國家突發公共衛生事件應急系統核心的厚生勞動省，其成員包括8個派駐地區分局、13家檢疫所、47所國立大學醫學院及其附屬醫院、5家國立研究所、62家國立醫院和125家國立療養院；地方衛生應急系統由都道府縣的衛生健康局、衛生試驗所、保健所、縣立醫院和市町村的保健中心組成。此外，日本在應對突發公共衛生事件中，警察、消防、醫療機構協會、醫師會、電力、通信、鐵道等部門都會予以配合執行。在信息提供方面，日本不斷使用先進的科學技術監測突發公共衛生事件潛在風險，從疾病暴發監測到信息共享平臺，日本不斷進行技術創新，及時發現突發事件并迅速評估潛在公共衛生后果?，F階段，日本在大數據和人工智能技術的快速發展，也進一步提高了應急信息的及時性和準確性。在保障體系方面，主要包括人員儲備、基礎設施保障和物資保障等。人員儲備主要是建立了專業醫護人員和接受專業培訓的志愿者相結合的應急隊伍；基礎設施保障方面，厚生勞動省在每個二級醫療區域建立了至少一個基礎設施完善的應急醫院，用于接收患者；物資保障方面，制定了針對疾病暴發的醫療儲備政策，如果儲備物資不足，都道府縣知事可向指定行政機關請求提供物資，市町村長也可向所在都道府縣的知事請求提供物資。“物資”除了疫苗和抗流感病毒藥物以外，還包括口罩、消毒藥品等醫療物資和食品等。在法律體系方面，日本擁有完善的法律框架來應對國家緊急情況及其對公共衛生的影響，明確規定了在傳染病大流行和災害風險發生時各部委、州和市政府的作用和職責。日本制訂了一系列法律法規，以保障突發事件應急管理的順利實施。1947年制定了《災害救助法》，并在此基礎上出臺了《災害對策基本法》，該法案是日本在防災應急方面的主要法律，首次將應對各種災害的對策進行了體系化。此外，《大流行性流感和新傳染病的防范和應對特別措施法》規定了國家和地方政府、公共機構和商業經營者應對流行性疾病的責任以及對策；《傳染病控制法》根據疾病的傳染性和癥狀的嚴重程度將其分類，并且制定了監測系統和傳染病控制措施；為了應對2009年暴發的甲型H1N1流感，日本于2012年頒布了《新型流感等對策特別措施法》，該法案設立了由首相領導的應急總部，用于指導各級政府建立應急指揮部并制定行動計劃，考慮到風險因素的演變，這一法律框架會定期完善。

澳大利亞：應急法律體系具有層級性，不同級別政府都具有相關的法律，以實現各組織機構和政府間的有效合作

澳大利亞在應急管理和抗災政策方面的領導和治理機構是警察和應急管理部長級理事會（MCPEM），該機構由澳大利亞政府、州和領地以及新西蘭的警察和應急管理部長組成。澳大利亞-新西蘭應急管理委員會（ANZEMC）是負責應急管理的最高政府委員會，由內政部和一名輪換的州/領地代表共同主持，向警察和應急管理部長級理事會提交報告，主要職能是通過影響和倡導國家政策來減少災害風險，最大程度降低潛在危害并維護公眾對應急管理安排的信任和信心。

澳大利亞-新西蘭應急管理委員會（ANZEMC）與澳大利亞衛生部及其警察、消防、國家安全部門、緊急事件服務機構等協同工作，共同應對突發公共衛生事件。澳大利亞健康保護委員會（AHPPC）是突發公共衛生事件的關鍵決策委員會，它由所有州和地區的首席衛生官員組成，并由澳大利亞首席衛生官員擔任主席。2011年澳大利亞衛生保護委員會發布了《國家衛生應急反應安排》，概述了突發公共衛生事件的執行部門、責任、安排和機制，使國家衛生部門能夠對國家造成影響的緊急情況作出協調一致的反應。

澳大利亞衛生保護委員會（AHPPC）是突發公共衛生事件的決策機構，負責計劃、準備和協調應對突發公共衛生事件。突發公共衛生事件的執行機構包括澳大利亞國家衛生部、衛生防護辦公室、州和領地衛生局。衛生部對衛生工作起全面領導作用，協調各部門做好應對緊急情況，對衛生人力資源、物資進行協調，持續監測國際和國內衛生防護事件和威脅；衛生防護辦公室負責制定預防政策議程，進行常規的疾病預防項目管理；州和領地衛生局負責制定完善的應急管理預案，根據制定好的應急管理法案，進行綜合應急管理安排，在事件發生地轄區的衛生局負責協調衛生設施，協調救護車等后勤保障服務，監測各自管轄范圍內的公共衛生事件和威脅。此外，澳大利亞突發公共衛生事件應對體系的組成機構還包括澳洲醫療援助隊（AMAT）、災害心理衛生工作組（DMHWG）、公共衛生實驗室網絡（PHLN）、澳洲傳染病網絡（CDNA）和國家醫療儲備(NMS)等。澳洲醫療援助隊（AMAT）是衛生保護委員會監督下的一個國家民間醫療援助小組，負責突發公共衛生事件發生時的救援任務；災害心理衛生工作組（DMHWG）在國家緊急狀態下為衛生保護委員會提供維護居民心理健康和福利恢復方面的建議；公共衛生實驗室網絡（PHLN）是一個由州和領地衛生部門提名的病理學和獸醫實驗室組成的協作小組，在國家緊急狀態下，為衛生保護委員會就緊急情況的實驗室診斷和監測方面提供建議；澳洲傳染病網絡（CDNA）在全國性突發公共衛生事件期間，為衛生保護委員會就突發事件中的傳染病、傳染病和感染控制方面提供建議；國家醫療物資儲備所（NMS）是戰略藥品和醫療設備的貯藏地，在緊急情況下為居民提供基本藥物和設備，將物資迅速部署到受影響的轄區，以保護澳大利亞人免受重大傳染病暴發的影響。

在法律體系方面，澳大利亞的應急法律體系具有層級性，不同級別政府都有相關的法律，以實現各組織機構和政府間的有效合作。在聯邦層面，1908年頒布了《檢疫法》，用來防止特定疾病在澳大利亞傳入和境內傳播；2003年頒布了《災難管理法》，規定了州和其他機構在應對災害時響應、協調合作的機制；2007年頒布了《國家衛生安全法》，指明了對公共衛生監測的具體實施要求；此外，《澳大利亞危機管理法》規定了政府在應對突發事件時的職責、權力和程序。在地方層面，各州（領地）也制定了獨立的法規、條例以有效應對突發事件，比如1989年新南威爾士州頒布的應對突發事件的《新南威爾士州突發事件與援救管理法》和2003年昆士蘭州頒布的《昆士蘭州災難管理法》等。為了更好地實現聯邦和地方政府的有效合作，澳大利亞還出臺了《國家衛生安全協定》，該協定支持聯邦政府發布的《國家衛生安全法》，為國家應對突發衛生事件的決策響應制定框架。

新加坡：建立了能夠適應環境變化的指揮系統和組織結構，可以根據突發公共衛生事件的發展而迅速重組，以應對疫情發展帶來的不確定性

與美國、日本、澳大利亞不同，新加坡沒有設立獨立的突發公共衛生事件應對系統，而是建立了一個能夠適應環境變化的指揮系統和組織結構，這種指揮系統和組織結構可以根據突發公共衛生事件的發展而迅速重組，以應對疫情發展帶來的不確定性。

新加坡抗擊SARS疫情期間的組織結構分為部際委員會(IMC)、核心執行小組(CEG)和部際行動委員會(IMOC)三級。部際委員會(IMC)由九名內閣成員組成，由民政事務總署署長擔任主席，主要履行制訂防治SARS的策略計劃、批準主要決定、實施應對SARS的措施、機構間協調、監督其他各部及其附屬機構的活動的職能；核心執行小組(CEG)由衛生部、國防部(MoD)和外交部(MFA)組成，負責調配國內外人力、物資、信息資源應對疫情；部際行動委員會(IMOC)負責執行部際委員會(IMC)發布的防控措施并聯系衛生部與所有衛生保健機構。在SARS流行之后，新加坡對上述組織結構進行了修訂，建立了家園危機管理系統(HCMS)，家園危機管理系統(HCMS)是一個強大的危機管理框架，它可以協調國家對策并進行資源配置。與此同時，核心執行小組(CEG)和部際行動委員會(IMOC)被合并到家園危機執行小組 (HCEG)，由內政部常務秘書主持，成員包括各部委和政府機構的高層政策決策者，為重大危機的管理提供戰略決策和政策指導。

2009年甲型H1N1流感暴發期間，新加坡成立了國內流感危機部長委員會(HCMC- FLU)，各部委和機構還成立了危機管理工作組(CMGs)，危機管理工作組（CMGs）是一個涉及內政部、衛生部、外交部、國防部等部門的跨部門組織，主要職能包括處理危機期間的所有醫療問題，提供應急醫療服務，制定疾病暴發反應系統(DORS)以應對醫療危機，為相關機構提供政策指導和建議。疾病暴發反應系統(DORS)分為五級，依次以綠、黃、橙、紅、黑五個顏色為訊號表示。應急反應根據不同預警級別采取對應措施。此外，衛生部還建立了一個由關鍵決策者、公共衛生從業人員、高級臨床醫生和傳染病專家共同組成的特別小組，由衛生部常任秘書長領導，負責執行所有公共衛生管制措施。

法律體系方面，為了給突發事件應急準備和災害管理活動提供法律支持，新加坡早在1986年就頒布了《民防法》(CDA)，該法案為宣布緊急狀態以及動員和部署準備就緒的國家救援人員提供法律依據。此后，新加坡于1977年頒布了《傳染病法》(IDA)，作為新加坡應對突發公共衛生事件的第一部法律，由衛生部和國家環境局共同執行?！秱魅静》ā凡粌H規定了特定傳染病的通報要求，而且為傳染病患者的醫療檢查、治療以及流行病學調查提供了有力的法律保障?！睹穹婪ā泛汀秱魅静》ā窞樾录悠略谘杆賾獙魅静∫咔榉矫姘l揮了重要作用。此外，新加坡政府各部門與民間合作伙伴、利益相關者在應對公共衛生突發事件期間能夠密切協商并迅速修訂《傳染病法》，以確保在公共衛生應急響應中各部門繼續保持有效的合作。

國外突發公共衛生事件應對體系對我國的啟示

盡管我國在行政體制上與美國、日本、澳大利亞、新加坡等國家存在明顯的差別，衛生體系及公共衛生體系的發展模式也不盡相同，并且也并無證據表明以上這些國家的突發公共衛生事件應對體系就一定優于我國，但是在“完善體制機制提高應對突發公共衛生事件能力”的政策要求下，以上這些國家在建設突發公共衛生事件應對體系方面仍有部分經驗是值得我國借鑒的。本研究認為具體可從以下四點提供參考。

第一，在各級政府常設突發公共衛生事件決策指揮部門。我國于2018年4月16日正式組建應急管理部，負責常見突發公共事件的應對，其主要職能包括“建立災情報告系統并統一發布災情，統籌應急力量建設和物資儲備并在救災時統一調度，組織災害救助體系建設”，這些職能覆蓋了火災、地震、安全生產及汛情和旱情，也設置了相對應的常設議事機構來負責決策與指揮，但是并未包涵突發公共衛生事件的應急。在國家衛生健康委員會的機構中，雖設置有衛生應急辦公室，但是其指揮調度能力有限，僅限于衛生系統內部資源的指揮?；仡櫛敬涡鹿诜窝滓咔榈姆酪邞獙^程，我們可以明顯看出當國家及各級地方政府成立臨時疫情防控指揮部之后，應急管理措施的效果與效率均有明顯改善。不僅如此，縱觀美國、澳大利亞的突發公共衛生事件應對體系，均常設有統一決策指揮機構，如美國的國家安全委員會、澳大利亞衛生保護委員會。在重大突發公共衛生事件的應對過程中，統一的決策與指揮系統占據著核心地位，因此我國可考慮在臨時疫情防控指揮部的基礎上發展成立常設機構。

第二，進一步完善突發公共衛生事件應對的相關法律法規。關于突發公共衛生事件，我國目前僅有兩部法律條例，即《傳染病防治法》和《突發公共衛生應急管理條例》，這兩部法律條例對突發公共衛生事件應急管理過程中各項職能的法律保障能力有限。在本次新冠肺炎疫情的應對過程中就表現出局限性，疾控預防控制中心作為突發公共衛生事件預防和控制的主要職能部門，應當及時向公眾和決策部門提供準確信息，然而受制于技術服務型事業單位的定位，由于缺乏相應的行政權力，導致在本次新冠肺炎疫情的應對早期，疾控中心成為了輿論批評的焦點。通過立法來保障突發公共衛生事件應對的各項措施的正常開展，在緊急情況下賦予相應職能機構一定的行政權力，這是國際通行做法。如美國具備較為完善的法律體系，通過《斯塔福減災及緊急事件援助法案》和《公共衛生服務法案》兩個支持法案支撐著突發公共衛生事件的應對，日本和澳大利亞同樣如此。因此，進一步完善相關的法律法規是我國下一階段突發公共衛生事件應對體系建設的重要環節，也是依法治國指導思想的具體體現。

第三，重視應急響應預案的制定與更新。應急響應預案是整個突發公共衛生事件應對的指導手冊，對于及時、有效應對突發公共衛生事件至關重要。根據前文可看出，在預案制定方面，發達國家的做法較為成熟，如日本的《基本災害管理計劃》根據國家指導方針制定了行動計劃，澳大利亞的《國家衛生應急反應安排》概述了突發公共衛生事件的執行部門、責任、安排和機制。在本次新冠肺炎防控階段，我國于2006年制定的《國家突發公共衛生事件應急預案》暴露出了一定程度的不適用，但是我國在實際的應對過程中，探索出了一系列高效且適用于當前國情的應對措施，而這些寶貴的實戰經驗都值得去總結分析，從而制定出更加科學且符合當前社會發展水平的應急響應預案。

第四，建立科學的應急保障機制。從本次新冠肺炎疫情的應對過程來看，我國在應急保障機制方面優勢和不足同樣明顯。優勢表現在，本次疫情防控中我國展現出了較強的工業生產能力和快速動員能力，醫保和財政部門及時制定了應急資金啟動和支持計劃，以及充分調動了各項社會資源參與全面的應急保障。不足之處在于，我國衛生應急部門未很好地落實防護物資的儲備計劃，紅十字會對于大量物資的統一調配管理能力已無法較好地滿足現代應急管理的要求。借鑒日本在應急保障系統建設方面的經驗，我國應在總結本次新冠肺炎疫情應對過程中保障系統暴露出的不足的基礎上，進一步建立起適合我國當前經濟和工業水平的應急保障機制，做到及時響應，精確保障。

（作者為西安交通大學公共政策與管理學院副院長、教授）

【注：本文系陜西省社會科學基金項目“陜西省基層醫療機構服務質量評價及改善策略研究”（項目編號：2017S024）及西安交通大學中央基本科研業務費項目“新型冠狀病毒疫情背景下突發公共衛生事件應急管理機制與應對策略研究”（項目編號：xzy032020030）的階段性成果】

【參考文獻】

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責編/李一丹    美編/宋揚

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