摘 要:黨的十九大開創了國家治理體系與治理能力現代化建設新局面。制度執行力是將制度優勢轉化為治理效能的關鍵與根本所在。然而，目前我國仍然存在做選擇、搞變通、打折扣等制度執行不力現象。對此，需要從制度自身質量、執行人員、執行機制和執行環境入手，切實提高制度執行力，保證制度執行的有效性，維護制度的權威性，進而鞏固和提高治理能力。
關鍵詞:制度執行 國家治理 提升路徑
【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A
“制度的生命力在于執行。”制度執行是實現政府有效治理的重要路徑，是調節利益分配的主要手段。制度執行力是充分發揮制度引導調節作用、充分實現制度治理效能的支撐力量，是執政能力的重要體現，關乎社會和諧穩定，關乎黨的執政根基。如何提高制度執行力，杜絕制度執行中做選擇、搞變通、打折扣等現象，是當前亟需解決的關鍵議題。
制度執行不力的表現形式
做選擇——選擇執行
當前，在制度執行過程中，受個人利益和部門利益影響，存在選擇性執行的現象，主要包括不完全執行、偏差性執行和違規性執行。一是不完全執行。以個人利益或部門利益為依據，以實用主義的態度制定政策、處理事務，“有利就執行”，使制度成為個人或部門謀利的工具[1][2]。制度的執行因依靠會議推進，執行停留在口號、文件中，而致使制度效果在層層下達過程中大打折扣。二是偏差性執行。在制度落實過程中，可能會由于執行主體在理解上的偏差、條件上的限制、信息技術等因素限制[3][4]，不能很好地將制度與本地、本部門的實際情況相結合，從而造成制度執行效果的弱化。三是違規性執行。制度的執行必將賦予執行主體一定的權力，但有權力的地方就存在著權力被濫用的可能性。部分官員以權謀私，利用手中的權力為自己及親屬謀取不當得利，變相履行崗位職責，獲取“灰色收入”，從而出現了“良制”引發“劣政”的怪像。如2018年湖北省荊門市環保局違反制度規定，違規批復了湖北世龍化工有限公司10萬噸/年工業磷酸銨建設項目、湖北鄂中生態工程股份有限公司10萬噸/年工業級磷酸一銨項目的環境影響評價報告書。該違規執行行為，進一步加重了長江干流污染問題，不僅破壞了政府公信力，還背離了制度目標。
搞變通——替換執行
在制度執行過程中將制度進行自我主觀的變通是制度執行不力的表現之一。當制度的執行與制度執行者的既得利益相沖突時，制度執行者會從自身利益角度曲解制度的精神實質，甚至利用制度的概括性和抽象性，表面上執行制度，實際上實施與制度目標相違背的行為，將制度內容進行部分或全部替換，改變原有制度的目標和性質，從而導致原有制度在執行中變形走樣、名存實亡。這不僅嚴重妨礙制度的全面貫徹落實，導致制度低效或失效，也背離了制度設計初衷。例如，2018年6月中央環保督察組發現，河北省邯鄲市在執行礦山整治時搞變通，“以關代治，以停代治”，督察組抽查的3座應停產整治的礦山雖處于停產狀態，但未采取揚塵控制措施，也未開展生態修復，表面執行整改規定，實際上更改制度執行內容。
打折扣——消極執行
打折扣的消極執行影響制度效力的完全釋放。消極執行主要有三類。一是敷衍執行。執行制度是要貫徹落實到工作中去，但在現實中，有些部門、有些地區對中央和地方設計的制度安排敷衍塞責、延宕推拖、消極執行，致使好的制度資源被忽視，在執行中難以轉化為治理效能，達不到預期效果，甚至可能出現負面效應，損害國家和人民的利益。如2017年河南省新鄉市北部山區和三門峽市黃河南岸敷衍執行礦山開采制度，在接到中央環保督察的整改通知后，仍然“紙上整改”，以方案代替實質工作，致使礦山生態環境破壞問題依然嚴重，PM10等污染高居不下，嚴重損害了國家利益，影響了當地群眾的日常生活。二是對抗執行。制度的功能之一是約束組織干部和成員行為，但在各級政府組織里，或多或少存在著對抗制度執行的現象。對抗執行又可以分為心理對抗和行為對抗，心理對抗是表面上遵循，但并不認可制度，往往會進一步導致敷衍執行和欺騙執行制度的行為；行為對抗則是直接表現為違反各項規定制度的行為。事實上，對抗執行的行為隱蔽性較強，為規避相應處罰，加上僥幸心理的存在，對抗行為仍屢禁不止。三是欺騙執行。通常是下級向上級隱瞞制度執行事實、偽造執行現狀的行為。實際上是下級可能由于執行不力怕被問責或出于執行不佳謊報業績目的而對上級欺騙的執行行為。現實中表現為各地存在的表面工程、謊報數據等等。2018年2月，河南省對外公開中央環境保護督察整改落實情況，公布新鄉市和三門峽市整改任務已基本達到整改目標，這實際上是兩市政府以表面工程和虛報數據等方式結對進行的欺騙執行行為。
制約制度執行力的因素
制度自身質量
第一，制度設計不科學、不合理。制度執行力不足很大一部分原因在于制度本身不科學、不合理，主要體現在制度制定的過程中。如，在制定前，對信息收集和問題把握不夠；制定時，設計者尋求有效制度而非最佳制度；論證時，缺乏公眾參與等，都會導致制度設計的不科學、不合理。第二，出臺制度的可操作性不高。制度“空轉”很大一部原因是由于制度可操作性不強，制度的內容只有原則性、概括性的規定，缺乏對實際工作內容細化和可量化的考核標準。除此之外，可操作性不強還體現在對工作的指導缺乏規范性文件，導致執行制度存在很大的盲目性和自由度。第三，現有制度的時效性滯后。隨著科學技術和互聯網的不斷發展，經濟出現新模式、新業態，社會管理出現新事務、新矛盾。這對治理發起了挑戰，也對制度有效性提出了更高要求。毛澤東同志在《矛盾論》里提到，矛盾存在于一切客觀事物和主觀思維的過程中，矛盾貫穿于一切過程的始終。這說明矛盾是伴隨事物發展而不斷產生的，因此用于解決矛盾的制度也應與時俱進，缺乏時效性的制度在執行時難以取得目標效果。第四，沒有充分因地制宜用好制度。中央所制定的制度一般是指導性的、綱領性的，是地方各級政府子制度的制定依據和指導內涵。但是現實中，地方政府在落實中央制度時，照搬、照抄上一級部門的規章制度，缺少能夠結合實際情況制定本土化的實施制度和規范，造成制度的執行停留在“寫在紙上，說在嘴上，掛在墻上”的表面，沒有真正落實中央的制度內容和精神。
制度執行人員
制度的價值通過執行主體的行為來體現，執行主體的執行力往往成為影響制度執行效果的直接因素。制度執行人員的主體因素包括制度意識、執行意愿和執行能力。一是制度意識不強。當前個別執行人員可能會由于自身思想、情感、態度等心理層面因素妨礙各項制度的執行落實，導致制度執行人員在執行過程中無視法律法規和組織紀律，處理事務違背法規制度要求[5]。二是執行意愿不強。執行力等于執行意愿和執行能力的乘積[6]，而執行意愿是內動力，是影響制度執行主體是否采取行動的關鍵因素。制度執行人員的執行意愿強弱取決于執行人員對自己執行制度的預期的高低，即執行人員對自己實現工作目標可能性大小的衡量。尤其在當前大數據背景下，制度執行人員面臨著關聯性、互動性更強的問題，對制度執行人員的能力提出了更高要求。倘若執行人員主觀認識到自己無法實現工作目標，并可能由此給自己的職業生涯帶來威脅，那么執行人員便會在這種能夠明確意識到不良后果的情況下做出“個人利益損害最小”的理性選擇，即不執行。三是執行能力不足。制度執行人員執行能力不足首先表現在思想上不能正確領悟制度精神，其次表現在工作中缺乏執行所需的組織、溝通、協調能力，以至于面對出現的新情況、新問題“束手無策”[7]。
制度執行機制
健全的制度執行機制是提高制度執行力的重要保障和動力源泉，然而目前我國的制度執行機制仍不完善。第一，監督機制不完善。制度的落實需要強有力的外部監督約束，否則會降低執行人員的執行意識，縱容制度目標群體的投機行為，降低制度執行的效率和效益。第二，評估機制欠缺。對制度執行的評估是指基于制度目標和執行標準對制度執行情況進行評價，包括事前評估、事中評估和事后評估。在大數據時代，通過分析制度信息相關性，可預測制度執行的發展，提高制度執行評估的科學性，降低人為或片面數據所導致的評估失誤。同時，大數據能夠貫穿制度執行的整個過程，為下一輪的制度制定提供依據。[8]而評估機制欠缺會導致難以及時認定制度執行資源是否運用得當，執行行為是否偏離了制度計劃。第三，責任追究機制不健全。制度執行中的責任追究是指對由于制度執行懈怠而導致制度執行未達到預期目標的行為進行追責。追究機制的要素包括責任主體、責任客體、責任范圍、追責程序和追責方式，其中任何一個要素的缺失都會影響責任追究的有效性，降低制度執行力。
制度執行環境
制度執行環境是一種宏觀的背景性因素，是指：“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則。”[9]當前，中國制度執行環境中主要存在以下幾點問題。一是法治文化和大數據思想的缺失。不少地方仍然是“熟人社會”，人們習慣于以人情關系而非按制度來辦事，“人治”色彩仍較為濃厚。因此，當上級指示與制度存在沖突的時候，制度執行人往往會習慣于按領導的指示而不是按制度辦事。[10]此外，在大數據及相關技術深度融于國家發展各個領域的背景下，大數據既是國家治理現代化水平提升的利器，又為制度執行思維、執行方式等帶來了新的重大挑戰，如制度執行大數據思想的缺失，導致了制度執行中的碎片化等問題。二是制度執行的社會政治生態的缺失。當前制度責任缺位不僅體現在對制度執行中承擔責任的忽視，還體現在執行后事不關己高高掛起的失責態度，加上對制度執行的監督檢查缺乏重視，程度不夠，致使一些制度流于形式，影響制度執行的實際效果。[11]三是干部制度思維的缺乏。制度通過執行人發揮實效，領導干部對制度的有效性和權威性有關鍵影響。若制度并未內化于執行者的內心，使之能夠自覺地、持續地落實制度，制度的落實效果就將會大打折扣，從而影響制度的權威性。
提高制度執行力的路徑
提高制度質量
第一，科學設計制度，提高有效性。在設計制度時應當注意發展現實和客觀規律，針對治理中遇到的矛盾和問題，發揮國家智庫的獻策作用，借鑒先進經驗，結合當地實際，擴大社會參與，應用如大數據、互聯網等先進的科學技術，經過全面分析后，設計出科學且有效的制度。正如鄧小平同志曾指出：“我們的制度將一天天完善起來，它將吸收我們可以從世界各國吸收的進步因素，成為世界上最好的制度。”制度設計過程還要吸納國際的進步理論和經驗，取精去粕，與時俱進。
第二，不斷完善制度內容，增強可操作性。完善制度內容首先是細化具體內容，細化制度的具體程序和操作流程，既包括實體性問題也包括程序性問題。同時，充分利用大數據時代已有的數據分析、數據共享等條件，增強制度設計的科學性。新時代任何制度的制定和戰略的謀劃都需要大量信息和數據做支撐，不論是科學研究還是制度設計，對數據的依賴性都將越來越強，所以需要將大數據和制度進行深度融合。習近平總書記指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。”因此，完善制度的內容，還要結合實際情況突出對問題的針對性和對工作的指導性，讓執行者知道做什么、怎么做，提高制度的指導意義。
第三，漸進式地改進制度，保證時效性。推進全面深化改革，革除體制機制弊端一直是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的工作重點。鄧小平同志曾指出，“改革是社會主義制度的自我完善”。習近平總書記強調，“推進改革的目的是要不斷推進我國社會主義制度自我完善和發展，賦予社會主義新的生機活力”。中國的制度建設是漸進式的，在改革開放的今天，我們仍要在漸進式改革中堅持“兩點論”，注重不同制度要素的銜接，同時兼顧改革、發展與穩定。
第四，因地制宜執行制度，推進本土化。制度因地制宜地執行，是對基層政府的一種考驗，如何在保證中央的制度精神不打折扣的情況下，制定并執行因地制宜的制度政策是基層政府面臨的重要課題。首先，地方政府要深入理解中央制定制度的內涵。其次，結合本地的實際情況，充分考慮問題后，制定有利于整合地方資源、符合地方特色的配套制度，以充分發揮制度執行力。
提高執行人員的意識和素質
針對制度執行過程中執行人員制度意識不強、執行意愿較弱和執行能力不足等問題，需要從強化制度意識、提高制度執行主體的意愿和能力三方面進一步改進。
一是強化制度執行主體的制度意識。首先，強化執行主體為人民服務的宗旨意識，樹立正確的人生觀、世界觀、價值觀、執政觀。其次，認同是執行的前提，制度意識強弱體現在制度執行主體對制度的認同程度上。要通過把制度和規則內化為執行主體的信念和價值觀，來增強執行主體對制度的認同感，進而將這種認同感轉換為落實制度的自覺行動。此外，要尤其重視制度執行人員理念的轉變。在大數據的時代背景下，人人都掌握著數據，政府對信息的壟斷被打破，因此制度執行人員需要轉變制度執行理念，堅持以人為本，將制度執行與感知公眾需求結合起來[12]。
二是增強制度執行主體的執行意愿。意愿的增強，一方面靠激勵，一方面靠約束。對于執行主體而言，激勵主要通過職位晉升來實現，因而要建立更加靈活的考核機制和晉升機制，真正形成“能者上”的晉升局面，實現執行主體貢獻和需求之間的平衡，從而增強執行主體的執行意愿。同時，對于不執行、變通執行、亂執行等行為加大責任追究。對于有令不行、有禁不止、不嚴格執行制度甚至破壞制度的行為加大懲罰力度[13]。通過正向和負向兩個方面的激勵與責罰盡可能減少制度執行過程中出現的偏差。
三是提升制度執行主體的執行能力。新形勢新任務對制度執行者提出了更高的要求和標準。一方面應該通過自覺學習，增強執行業務能力，全面把握新時期制度執行面臨的新環境、新特點、新變化，尤其是大數據帶來的新的變革，將傳統思維逐漸轉變為大數據時代下的“整體性思維”“關聯性思維”“智能性思維”，從而不斷增強與時俱進的執行能力。另一方面，作為制度的執行者，應該深入調研，更多地了解實際情況，將制度更好地與實際情況相結合，避免制度執行中出現“錯位”“失位”等問題。由此，通過理論學習和實地調研“兩手抓”，進一步提升制度執行主體的執行能力。
健全制度執行體制機制
一是加強制度監督檢查。對制度的監督檢查是提升制度執行力不可或缺的重要環節，要用監督傳遞壓力，用壓力推動落實。在加強監督力度、提高督察頻度、豐富監督形式的同時，嚴肅懲處在監督過程中發現的無視制度甚至是踐踏制度的行為，避免制度執行流于形式，以保證制度的權威性、嚴肅性，提高制度執行效率，讓制度真正落地生根。
二是建立制度執行效果評估體系。明確兼顧公平與效率的評估標準，采取兼顧科學與民主的評估方法，形成客觀公正、科學合理、及時有效的制度效果評估體系。
三是完善責任追究機制。明確主體責任范圍，健全責任追究程序，加大對制度執行不力的問責力度，堅決查處破壞制度的行為。同時將追責與大數據手段相結合。通過制度執行數據提取與分析系統，能夠預先實現執行后果的模擬，進而實現對制度執行效果的長期追蹤[14]。
四是重視制度執行機制數據化建設。進入大數據時代以后，通過系統解讀大數據的內涵與特征進而探討大數據驅動下制度執行的新機理，系統研究大數據驅動下國家制度執行的體制機制，進而實現制度執行效益，已經成為制度執行不可規避的現實問題。
優化制度執行環境
良好的法治文化、政治和社會生態、執行氛圍，都有助于政府制度執行環境的優化，從而大大增強制度執行力。
第一，貫徹落實法治理念。通過法律宣傳、培訓等方式加強法律知識的學習和法律意識的培養，嚴格執行已有的干部回避、交流、輪崗等制度規定，從而打破熟人社會中自發形成的關系網、人情網等。
第二，優化制度執行政治和社會生態。構建清正、清廉、清明的政治生態環境需要堅定不移地懲治腐敗，把權力關進制度的籠子里，讓權力在陽光下運行，重塑“干部清正、政府清廉、政治清明”的制度環境，從而為制度執行者提供良好的執行環境。
第三，營造良好的制度執行氛圍。通過從思想上增強領導干部執行制度的主動性、積極性和創造性，完善干部容錯機制，從制度上減輕思想包袱，切實提高領導干部的執行意愿。此外，大數據背景下我國制度執行面臨著更多更復雜的因素，例如礦產資源安全戰略管理制度需要考慮到供需安全、生態安全、社會安全、政治安全、科技安全、信息安全、國際貿易關系，以及國家礦產資源安全戰略的變化等不同因素的影響，因而在制度執行過程中，需要綜合地考慮影響制度執行的內外部制度執行環境。
【本文作者為中南大學公共管理學院教授，中南大學地方治理研究院院長；本文系國家社會科學基金重大項目“大數據驅動下國家礦產資源安全戰略管理現代化研究”（項目編號：18ZDA049）研究成果之一；博士研究生高峰，碩士研究生申倩、陸怡、完成東等對本文亦有貢獻】
注釋
[1]顏紀雄：《加強和改進黨的建設必須提高制度執行力》，《領導科學》，2010年第15期，第4-6頁。
[2]周立民：《略論提高反腐倡廉制度執行力》，《理論學習與探索》，2010年第5期，第22-24頁。
[3]曾小鋒：《制度執行力與國家治理現代化》，《理論導刊》，2017年第1期，第18-22頁。
[4]涂小雨：《全面深化改革背景下提高制度執行力研究》，《中州學刊》，2016年第12期，第6-9頁。
[5]劉子晨：《國家治理現代化視域下提升政府執行力的思考》，《湖北社會科學》，2019年第4期，第36-41頁。
[6]李拓：《制度執行力是治理現代化的關鍵》，《國家行政學院學報》，2014年第6期，第91-95頁。
[7]于云榮：《素質度、規范度、懲罰度：制度治黨執行力的關鍵》，《領導科學》，2017年第12期，第12-14頁。
[8]寧國良、黃侶蕾、廖靖軍：《交易成本的視角：大數據時代政府治理成本的控制》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》，2015年第5期，第18-21頁。
[9][美]諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海：上海人民出版社，1994年，第270頁。
[10]莫勇波：《政府制度執行力的生成機理及提升策略》，《學術論壇》，2015年第3期，第23-26頁。
[11]秦國民、秦舒展：《推進國家治理能力現代化重在提高制度執行力》，《中國行政管理》，2016年第9期，第41-44頁。
[12]張峰：《大數據：一個新的政府治理命題》，《廣西社會科學》，2015年第8期，第133-138頁。
[13]袁瑩：《制度執行者的“趨利避害”行為與防治之策》，《領導科學》，2016年第24期，第16-17頁。
[14]何哲：《大數據時代，改變了政府什么？——兼論傳統政府的適應與轉型》，《電子政務》，2016年第7期，第72-80頁。
責編：司文君 / 楊 陽
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