【摘要】隨著養老人口規模的增加，公辦養老機構面臨著服務供給不足、管理體制不順、公益性偏離、專業性不強等問題，出現了脫公益化、純民營化、脫實際化傾向。對此，應對養老群體進一步細化分類，建立完善管理臺賬，建立財政投入增長機制，健全完善行之有效的制度體系，推動公辦養老機構走上規范化、科學化道路，促進養老服務業健康持續發展。

【關鍵詞】公辦養老 深化改革 老齡化 【中圖分類號】C913.6 【文獻標識碼】A

“老有所養”，是黨的十九大提出的重要目標，也是關乎每個人幸福感的民生大事。隨著老齡化社會的臨近，我國公辦養老機構從由財政出資擔負城市“三無”老人、農村“五保”老人、失能老年人養老任務的純公益性機構，逐漸向多元投資、多樣服務方向發展，但經過幾十年的改革，公辦養老機構仍然存在諸多問題，遠遠不能滿足新時代社會養老的新形勢、新要求，改革之路仍在艱辛探索。

公辦養老機構改革的必要性

從理論層面看，公辦養老機構改革的主要目的是建立現代化的公辦養老機構治理體系，使公辦養老機構適應多樣化、專業化的養老服務需求。健康權和養老權是一個國家為公民提供的最基本權利，也是服務型政府所應肩負的基本職能之一。公辦養老機構必須承擔起“三無”“五保”、失能等無自我養老能力、無家庭養老條件這類老人群體的養老任務，機構的公益屬性必須得到保障。我國公辦養老機構養老服務質量應穩步提升，專業化程度要逐步提高。現代社會“4-2-1”的家庭結構使很多年輕人肩負巨大的養老壓力，繁忙的工作也使他們難以給予老人日常的照顧，這部分老人群體養老的社會效益的外溢性愈加明顯，具有一定的準公益屬性，也應成為公辦養老機構改革的焦點。在具備一定經濟基礎的條件下，養老保障應拓展范圍，從公益性向準公益性延展。

從實踐層面看，我國正加速進入老齡化社會。國家統計局數據顯示，2018年，60歲以上老齡人口占比17.9%。十三五時期，我國人口老齡化程度將持續加深。養老問題將成為社會面臨的巨大挑戰。隨著人們思想的開放和生活方式的轉變，會有越來越多的老人從家庭養老轉向機構養老，目前的養老機構容納規模遠遠不能滿足需求。同時，隨著人們生活水平的提高，老人們不再滿足于基本的生活保障需求，向往更加舒適的居住環境、更加良好的醫療保障、更加豐富的精神文化生活，這也是公辦養老機構需要回應的民生需求。在可預見的未來幾年乃至十幾年內，我國勞動力人口比重將進一步降低，意味著更少的勞動力要養活更多的老年人，養老的負擔將降低年輕一代的激情，壓縮有效工作時間，創造財富的效率將受到負面影響。健全完善養老體系可以有效緩解個人壓力和社會壓力，保持社會生產的活力。

謹防公辦養老機構改革過程中出現的三個傾向

謹防脫公益化傾向，捍衛公辦養老機構的公益屬性。公辦養老姓“公”，公益屬性不能動搖。在實際運作中，由于公辦養老機構床位資源的緊缺性，以及評判標準和監督體系的缺失，出現了選擇性入住的不規范行為，大多數公辦養老機構愿意接收經濟條件、身體狀況較好的老年人，以降低照料的成本和精力，而更需要入住的失能、半失能老人卻入住無門，“嫌貧愛富”現象導致公益性的偏離，造成社會不公現象。在收費方面，缺少統一的收費標準，有的地方公辦養老機構收費偏高，甚至高于當地的民辦機構，很多獨居老人每月的退休工資還不夠支付床位費，更別說還有護理費、伙食費等。

謹防純民營化傾向，公辦養老機構要堅定正確的發展方向。我國多地實行了公建民營改革，上海市公建民營養老機構已占全部公辦養老機構的半壁江山。民營制改革有利于發揮社會養老專業化力量，在一定程度上提高了養老服務水平，健全了機構管理體制，激活了公辦養老機構發展活力，但由于信息不對稱問題，且民營經濟的趨利性特點，加之政府監管體制尚需不斷完善，監督制約力度偏弱，民營化后的公辦養老機構能否守住“公益屬性”的初心，能否優先保障公益性老人群體入住需求，仍然畫上了一個大大的問號。而事實上這種擔憂一部分成為了現實，由于公辦養老機構位置優越，配套設施相對完善，一些公建民營養老機構收費較高，公辦養老機構出現“貴族化”傾向，使公辦機構與普通民眾之間產生了難以跨越的“鴻溝”。

謹防脫實際化傾向，脫離實際的高福利要不得。在人們對養老服務需求專業化和普遍化的雙重壓力下，公辦養老機構是優先提高服務質量，還是優先滿足更多人的養老需求，也是需要關注的問題。雖然大部分地方政府對養老問題愈加重視，但在錯誤的政績觀和形式主義影響下，一些地方政府脫離經濟發展實際，新建一批設施奢華、醫療配套齊全、環境優美的“示范性”養老院，作為“窗口型”單位向社會宣揚政績。這種把“示范性”工程打造成“標桿性”工程的做法，脫離了公辦養老機構改革的本質，背離了養老服務的根本發展方向。

公辦養老機構改革的方向和路徑

堅持分類施策、對癥下藥。對養老群體細分不夠是制約公辦養老機構改革的重要桎梏。目標不精準就難以精準施策，目前將養老群體分為純公益性和非公益性兩類的做法過于簡單機械，忽略了龐大的準公益性養老群體的特殊需求，容易產生“偏兩端”的現象，導致達不到特別困難標準的相對困難群體入住無門。應根據困難程度對不同群體進行再細分，明確規定哪類群體享有優先入住權、相對優先入住權，優先保障公益性群體和準公益性群體的入住權利，避免特權群體占用過多公共養老資源。按照公益性程度，對養老群體進一步細化分類，建立完善管理臺賬，是一項利長遠的基礎工作，有助于精準實施改革。

堅持公益底線、保證公平。堅持公益底線應從制度設計和制度執行兩個方面進行保障。制度設計方面，在進行群體分類的基礎上，針對不同群體實施不同的改革措施，對純公益性群體應堅持政府兜底原則，做到應納盡納，不留縫隙；對準公益性群體，堅持政府主導、市場參與，繼續實施“公建民營”“民辦公助”、財政獎補等多種政策。對這類群體，重點把握好公私平衡關系，公共投入越大，社會效益應越多，產生的社會價值也應越大；對非公益性群體，堅持市場化原則，對公辦機構實行市場化改革或推廣民營養老機構，價格由市場供需關系決定。在制度執行方面，要強化標準體系建設，對每類群體進行嚴格的界定，并對經濟條件、家庭背景進行嚴格的審核把關，杜絕人為因素降低標準或蒙混過關，保證公共資源公平公正分配。保證公益性的根本是發揮政府的主導作用，政府要在公辦養老機構改革發展中起到把關定向作用，強化對養老機構的領導權和引領力。要建立財政投入增長機制，保證財政資金的供給，夯實公益性的資金保障。同時，要著力引導社會資金以多種途徑參與準公益性和非公益性群體養老產業發展，構建投資多元化、對象多樣化、服務專業化的養老格局。

堅持完善制度、強化治理。公辦養老機構涉及到公益性和公平性，健全完善一套行之有效的制度體系尤為重要。我國公辦養老機構由傳統福利院轉型而來，目前大多數機構實行“院長負責制”，院長由政府民政部門直接任命管理。院長負責制具有濃厚的行政管理色彩，難以有效激活公共養老資源。要廣泛推行法人治理結構，由“院長制”改為“法人制”，實施政事企分離，政府應充分放權，保證法人的管理權限。可建立以理事會、管理層、監事會為構架的現代型管理體系，理事會由政府部門、各階層老人代表、管理人員代表等以合理的比例組成，重大決策事項實行會商制和投票制，推進決策的科學化、 民主化。管理層要引進專業管理人才，建立一支專業化的養老服務隊伍，提升養老服務專業化水平。監事會要重點強化公益性監督，對制度的設計、制定、執行進行全方位監督。同時，要建立一套完整的績效管理、人才引進培養、激勵約束制度，推動公辦養老機構管理上水平，最大限度保障公益屬性。

（作者分別為蘇州科技大學商學院講師；蘇州科技大學商學院副教授）

【參考文獻】

①魏峰：《倒逼公辦養老機構改革 促進養老機構服務質量整體提升》，《中國社會報》，2018年8月9日。

②朱明芳：《基于公辦養老機構改革改制路徑選擇分析》，《環渤海經濟摻望》，2019年第3期。

③董紅亞：《市場化進程中公辦養老機構的改革及其發展》，《浙江大學學報（人文社會科學版)》，2018年第4期。

責編/李一丹 美編/陳媛媛