【摘要】在反對(duì)形式主義的大背景下，形式主義花樣不斷翻新，甚至出現(xiàn)“以形式主義反對(duì)形式主義”。形式主義屢禁不絕，需深入分析其產(chǎn)生的深層次體制機(jī)制原因。從源頭上系統(tǒng)治理形式主義，要把好決策關(guān)、執(zhí)行關(guān)、監(jiān)督關(guān)、用人關(guān)，同時(shí)要努力推動(dòng)治理法治化、制度化、規(guī)范化。
【關(guān)鍵詞】形式主義 體制機(jī)制 作風(fēng)建設(shè) 【中圖分類(lèi)號(hào)】D264 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
形式主義，是作風(fēng)建設(shè)一大頑癥，給黨和國(guó)家事業(yè)造成嚴(yán)重危害。近期，中央和各地密集出臺(tái)一系列反對(duì)形式主義的舉措，起到了積極作用，但從總體上看效果還不盡如人意，一些地方一些領(lǐng)域形式主義呈現(xiàn)出不少新情況新特點(diǎn)新變種，甚至出現(xiàn)“以形式主義反對(duì)形式主義”，嚴(yán)重阻礙了新理念新思想新戰(zhàn)略落地生根。因此，破除“以形式主義反對(duì)形式主義”，決不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，應(yīng)該深挖其背后的體制機(jī)制根源，系統(tǒng)診斷、辨證施治。
形式主義花樣翻新，出現(xiàn)“以形式主義反對(duì)形式主義”
在反對(duì)形式主義的大背景下，形式主義花樣不斷翻新，小路迂回包抄，卷土重來(lái)，形成一些新的變種，甚至出現(xiàn)“以形式主義反對(duì)形式主義”。同一般的形式主義相比，“以形式主義反對(duì)形式主義”表現(xiàn)出隱、急、亂等新特點(diǎn)。
“隱”，即隱形變異，應(yīng)付上級(jí)要求。一曰化整為零。譬如開(kāi)會(huì)，一網(wǎng)打盡的大會(huì)少了，無(wú)關(guān)群眾陪會(huì)的小會(huì)多了，浪費(fèi)了基層干部大量做實(shí)際工作的時(shí)間；譬如調(diào)研，過(guò)去轟轟烈烈層層陪同的大場(chǎng)面少了，分割成一個(gè)一個(gè)的小場(chǎng)面，但依然走形式走過(guò)場(chǎng)，抓不住關(guān)鍵性問(wèn)題，看不到實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。二曰改頭換面。時(shí)下，各級(jí)部門(mén)都提出了減少發(fā)文數(shù)量的要求，于是紅頭文件少了，白頭文件多了，內(nèi)部通知多了，口頭指示多了。實(shí)際上只是減少了紅頭文件，基層負(fù)擔(dān)并沒(méi)有減輕。三曰隱身網(wǎng)絡(luò)。微信工作群越來(lái)越多，如單位群、部門(mén)群、工作小組群、專(zhuān)項(xiàng)工作群等，基層干部手機(jī)里有十幾個(gè)乃至幾十個(gè)工作群已不鮮見(jiàn)。不分晝夜的各種信息和指令，已然模糊了工作和休息的界線(xiàn)；領(lǐng)導(dǎo)同志發(fā)條指示，“照辦”“遵從”之聲此起彼伏，點(diǎn)贊不絕，儼然永不停息的會(huì)場(chǎng)；上面發(fā)通知，下面呈匯報(bào)，永不消逝的信息流，成為基層工作的一道別樣風(fēng)景。地方性、部門(mén)性評(píng)選，動(dòng)輒發(fā)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)投票，而投票人與此毫不相干，投票結(jié)果竟成為一些評(píng)選活動(dòng)的重要依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)在方便工作的同時(shí)，也成為形式主義的隱形場(chǎng)所，工作群還引發(fā)了不少網(wǎng)絡(luò)輿情。
“急”，即急功近利，不注重實(shí)際效果。一曰極端表態(tài)。為了表達(dá)做好工作的決心，提出一些脫離實(shí)際的任務(wù)要求，在應(yīng)急、維穩(wěn)等工作中調(diào)門(mén)越來(lái)越高。脫離客觀規(guī)律，甚至違背基本語(yǔ)言規(guī)則造病句，結(jié)果是基層無(wú)所適從，無(wú)法執(zhí)行，坐等追責(zé)。二曰來(lái)去匆匆。一些地方，今天發(fā)通知部署工作，明天就要求報(bào)告落實(shí)情況，甚至深夜提要求凌晨要落實(shí)；有的今天要方案，明天要實(shí)施情況報(bào)告，基層部門(mén)則直接將方案措施轉(zhuǎn)型升級(jí)為落實(shí)情況。如此文字游戲，“稿來(lái)稿去”，實(shí)際工作并沒(méi)開(kāi)展。三曰遍地留痕。近年來(lái)，留痕主義開(kāi)始流行。開(kāi)個(gè)會(huì)、組織個(gè)學(xué)習(xí)、下個(gè)鄉(xiāng)、入個(gè)戶(hù)，凡事要求留痕，凡事檢查臺(tái)賬。鄉(xiāng)村干部的工作本應(yīng)在田間地頭、在院落炕頭，現(xiàn)在卻忙著在辦公室應(yīng)付各種文本，“戰(zhàn)斗堡壘”躲進(jìn)了“堡壘”中戰(zhàn)斗，離群眾自然就遠(yuǎn)了。假痕跡在一些地方時(shí)有出現(xiàn)，假會(huì)議、假活動(dòng)等假新聞堂而皇之見(jiàn)諸網(wǎng)站。
“亂”，即亂作為，違背黨紀(jì)國(guó)法。一曰急而生亂。平時(shí)不注重常態(tài)化治理，一旦被約談追責(zé)，就不顧法律政策、不顧民生疾苦，不顧下級(jí)工作實(shí)際，采用所謂“非常規(guī)”手段，急功近利，胡亂作為，一旦出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情就向基層“甩鍋”。有的搞得“官不聊生”，有的搞得民怨沸騰，既損害黨和政府形象，又侵害企業(yè)和群眾利益。二曰無(wú)度追責(zé)。有的地方為應(yīng)付上級(jí)，違背相關(guān)條件和程序亂追責(zé)，把嚴(yán)肅的黨內(nèi)法規(guī)搞成兒戲。有的地方為了讓責(zé)任人規(guī)避更為嚴(yán)重的處分，竟然輪流排班被追責(zé)，既達(dá)不到警示的目的，又失去了公平正義。三曰我行我素。有的地方對(duì)中央三令五申置若罔聞，依然長(zhǎng)篇大論念稿子，依然層層開(kāi)啟動(dòng)會(huì)、層層搞調(diào)研、層層聽(tīng)匯報(bào)，依然要求下級(jí)寫(xiě)簡(jiǎn)報(bào)、寫(xiě)周報(bào)、寫(xiě)月報(bào)，依然搞形式主義的整改清單和運(yùn)動(dòng)式治理。
凡此種種，危害極大。一是消蝕中央決策部署效力，致使改革空轉(zhuǎn)、發(fā)展虛化、黨建流于形式；二是侵害群眾利益，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)端停產(chǎn)、就業(yè)艱難、群眾生活困難；三是挫傷了基層工作積極性，干部晝夜加班，應(yīng)付文山會(huì)海，沒(méi)有時(shí)間和精力做具體工作；四是損害黨委政府形象，導(dǎo)致群眾對(duì)其不信任。
深入挖掘形式主義產(chǎn)生的體制機(jī)制根源
“以形式主義反對(duì)形式主義”，究其實(shí)質(zhì)，仍是形式主義的一種表現(xiàn)。形式主義之所以頑固不化，既有主觀原因，也有客觀原因；既有黨員干部個(gè)人原因，也有體制機(jī)制原因。只有深入分析形式主義產(chǎn)生的深層次體制機(jī)制原因，才能對(duì)癥下藥，找到治本之策，建立長(zhǎng)效機(jī)制，達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。
壓力型體制是形式主義的體制成因。鄧小平同志曾指出：“社會(huì)主義國(guó)家有個(gè)最大的優(yōu)越性就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯。”壓力型體制，即各級(jí)黨政組織為了實(shí)現(xiàn)既定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和特定工作任務(wù)，把任務(wù)和指標(biāo)層層量化分解，落實(shí)到下級(jí)組織以及個(gè)人，限期完成，并根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎(jiǎng)懲，對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)實(shí)行“一票否決”制。這一體制，以行政命令的形式下達(dá)工作任務(wù)，用政治動(dòng)員的方式調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，因而具有集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)歷史上曾發(fā)揮了重要作用，至今在一定程度上依然是行之有效的工作落實(shí)體制。
然而，這一體制也有其固有弊端。一是層層開(kāi)會(huì)發(fā)文。壓力型體制是一種“動(dòng)員——命令”體制，傳達(dá)上級(jí)指示精神，動(dòng)員下級(jí)完成任務(wù)，檢查考核完成情況，都離不開(kāi)開(kāi)會(huì)發(fā)文。任務(wù)越多、層級(jí)越多、分解越細(xì)，會(huì)議和文件自然就越多，甚至導(dǎo)致文山會(huì)海。二是層層加碼。為進(jìn)入先進(jìn)之列，尋求“轟動(dòng)效應(yīng)”，層層加碼現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。在經(jīng)濟(jì)增速、財(cái)政收入、精準(zhǔn)扶貧、招才引智、城鄉(xiāng)居民收入等數(shù)據(jù)指標(biāo)上，一級(jí)比一級(jí)要求高，逼得基層弄虛作假；在工作要求上，為了表示落實(shí)上級(jí)指示的堅(jiān)決，顯示自己要求嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)高，層層壓縮完成任務(wù)時(shí)間，有的甚至異化任務(wù)內(nèi)容，亂規(guī)劃瞎指揮，禍害百姓；在紀(jì)律規(guī)定上，把“不準(zhǔn)公款大吃大喝”演變?yōu)?ldquo;私人聚會(huì)也要報(bào)批”，把“基層調(diào)研不安排宴請(qǐng)”演變?yōu)?ldquo;自帶干糧和方便面”，把“提倡開(kāi)短會(huì)、講短話(huà)”演變?yōu)?ldquo;無(wú)會(huì)周、無(wú)會(huì)月”，把“不準(zhǔn)亂發(fā)錢(qián)物”演變?yōu)?ldquo;追繳值班津貼”，層層曲解、變相加碼，讓基層干部無(wú)所適從。三是導(dǎo)致媚上之風(fēng)。由于考核監(jiān)督的權(quán)力主要在上級(jí)，一些地方和官員為取悅上級(jí)，在領(lǐng)導(dǎo)面前不報(bào)實(shí)情、不講真話(huà)，報(bào)喜藏憂(yōu)，把領(lǐng)導(dǎo)的喜好作為行事的準(zhǔn)則，形式主義也就愈演愈烈了。
運(yùn)動(dòng)式治理是形式主義的治理方式成因。運(yùn)動(dòng)式治理，即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)秩序或完成專(zhuān)項(xiàng)工作，通過(guò)自上而下的政治動(dòng)員，調(diào)動(dòng)干部群眾的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)某些突發(fā)性事件或久拖不決的社會(huì)疑難問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理的一種有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與式治理方式。運(yùn)動(dòng)式治理打破條條塊塊分割，調(diào)動(dòng)方方面面力量，時(shí)間短、見(jiàn)效快，可以在非常短的時(shí)間內(nèi)，造成轟轟烈烈的巨大聲勢(shì)，是不少管理者情有獨(dú)鐘的治理方式。時(shí)下，在一些地方，它正以“集中整治”“專(zhuān)項(xiàng)整治”“百日會(huì)戰(zhàn)”“集中攻堅(jiān)”“統(tǒng)一行動(dòng)”等名義，廣泛應(yīng)用于創(chuàng)城、創(chuàng)衛(wèi)、治污、治霾、治安等基層工作中。
然而，運(yùn)動(dòng)式治理的弊端也很明顯。一是破壞法治。有些地方為達(dá)到目標(biāo)不擇手段、不惜代價(jià)。譬如，為了治霾，動(dòng)輒無(wú)條件關(guān)停企業(yè)，甚至查封百姓鍋灶；為了市容，“一刀切”更換沿街商號(hào)牌匾；為了綠化，強(qiáng)行刨舊樹(shù)栽新樹(shù)……這些行為，在損害企業(yè)和群眾合法權(quán)益的同時(shí)，也嚴(yán)重破壞了法治。二是人海戰(zhàn)術(shù)。對(duì)緊急的、被上級(jí)約談的事項(xiàng)，組織干部全體出動(dòng)，不分工作崗位和性質(zhì)，集體下基層包村蹲點(diǎn)。“白加黑、五加二”的“熬命式”工作，既影響了常規(guī)工作開(kāi)展，也剝奪了干部休息時(shí)間。三是難以持續(xù)。這種非常規(guī)的治理方式，缺乏持久性，往往是檢查驗(yàn)收一旦過(guò)關(guān)，就萬(wàn)事大吉、不再過(guò)問(wèn)，致使問(wèn)題卷土重來(lái)，為以后工作埋下隱患。可見(jiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理將日常的治理演變成一種系統(tǒng)的形式主義。
被動(dòng)型執(zhí)行是形式主義的機(jī)制成因。在壓力型體制和運(yùn)動(dòng)式治理下，基層干部群眾話(huà)語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)甚至休息權(quán)缺失，被動(dòng)應(yīng)付工作，疲于奔命，這是滋生形式主義的重要原因。
被動(dòng)執(zhí)行的根源，有的在決策層面，一些決策調(diào)查研究和科學(xué)論證不夠，或因部門(mén)利益掣肘，導(dǎo)致不符合基層實(shí)際，不具備相應(yīng)的價(jià)值、能力和支持，執(zhí)行過(guò)程中又缺乏來(lái)自基層和群眾的反饋和修正機(jī)制，致使執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生形式主義現(xiàn)象。有的在執(zhí)行層面，責(zé)任劃分不清，激勵(lì)機(jī)制缺失，執(zhí)行者缺乏主體地位，自主權(quán)不夠，能力不足，壓力大、動(dòng)力弱，致使執(zhí)行保障措施不力，層層往基層“甩鍋”。有的在監(jiān)督層面，考核主體、內(nèi)容、形式存在問(wèn)題，來(lái)自下級(jí)和群眾的監(jiān)督不夠，利益相關(guān)方參與不足、評(píng)價(jià)權(quán)缺失，致使形式主義得不到充分的糾正。
保官帽思維是形式主義的思想根源。習(xí)近平總書(shū)記指出：“形式主義實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績(jī)觀錯(cuò)位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問(wèn)題。”一些領(lǐng)導(dǎo)干部，權(quán)力觀錯(cuò)位、政績(jī)觀扭曲，一切圍繞官帽轉(zhuǎn)。有的心中無(wú)黨，把個(gè)人升遷和利益看得比黨和國(guó)家事業(yè)重要；有的心中無(wú)民，為個(gè)人權(quán)力不惜犧牲百姓合法利益；有的心中無(wú)責(zé)，只重權(quán)力無(wú)視責(zé)任、缺乏擔(dān)當(dāng)；有的心中無(wú)戒，權(quán)力運(yùn)行缺乏黨紀(jì)國(guó)法敬畏、亂決策亂作為。
這種錯(cuò)位的權(quán)力觀和政績(jī)觀在實(shí)踐中有各種表現(xiàn)。如不注重常規(guī)性、見(jiàn)效慢的日常治理，只把功夫下在立竿見(jiàn)影、領(lǐng)導(dǎo)看得見(jiàn)的工作上；不敢擔(dān)當(dāng)、不敢負(fù)責(zé)，邁虛步、推太極，上下推諉，貽誤工作；不守規(guī)矩、不循規(guī)律，甚至為了個(gè)人升遷而大搞不切實(shí)際、勞民傷財(cái)?shù)?ldquo;政績(jī)工程”；說(shuō)得多、干得少，習(xí)慣于擺樣作秀，搞花拳繡腿，表面上熱熱鬧鬧，實(shí)則收效甚微；等等。
治理“以形式主義反對(duì)形式主義”，需對(duì)癥施策，鏟除形式主義滋生土壤
要系統(tǒng)審視權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，抓住決策、執(zhí)行、監(jiān)督、用人等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)癥施策，治理“以形式主義反對(duì)形式主義”，鏟除形式主義滋生土壤。
把好決策關(guān)。決策不科學(xué)、不合乎實(shí)際，甚至不可執(zhí)行，是滋生形式主義的源頭。一要堅(jiān)持不調(diào)研不決策、先調(diào)研后決策，努力提升調(diào)研質(zhì)量。通過(guò)深入調(diào)研吃透上情下情、內(nèi)情外情，創(chuàng)新決策信息采集、分析、綜合等技術(shù)手段，利用網(wǎng)絡(luò)、市民論壇、公民聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢(xún)等形式，努力做到?jīng)Q策科學(xué)化、民主化。二要破除部門(mén)利益掣肘，堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向。一些決策不科學(xué)，往往與部門(mén)利益有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。通過(guò)加強(qiáng)教育引導(dǎo)，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督，努力打破既得利益的藩籬，引導(dǎo)規(guī)范決策主體從大局出發(fā)、從人民利益出發(fā)進(jìn)行決策。三要建立健全決策執(zhí)行反饋修正機(jī)制。從決策到執(zhí)行，不是一蹴而就的，是一個(gè)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐的循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。要暢通決策反饋渠道，加強(qiáng)決策執(zhí)行追蹤調(diào)查，根據(jù)執(zhí)行中遇到的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整決策，努力實(shí)現(xiàn)決策者與執(zhí)行者、基層群眾良性互動(dòng)。
把好執(zhí)行關(guān)。執(zhí)行不到位、不精準(zhǔn)、不踏實(shí)，偏離了政策初衷，是形式主義的突出表現(xiàn)。為執(zhí)行者提供必要的條件，堅(jiān)持“錢(qián)隨事走”，在部署任務(wù)的同時(shí)為執(zhí)行者提供相應(yīng)支持；注重激發(fā)執(zhí)行者的內(nèi)在動(dòng)力，堅(jiān)持激勵(lì)和約束相結(jié)合，對(duì)踏實(shí)干事、勇于作為、實(shí)績(jī)突出者加大激勵(lì)力度，對(duì)敷衍了事、弄虛作假者加大懲戒力度；優(yōu)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，注重物質(zhì)、政治、精神方面的正向激勵(lì)，營(yíng)造想干事、能干事、干成事、不出事的氛圍；在任務(wù)指標(biāo)、時(shí)限、方式等方面適度增加彈性，賦予執(zhí)行者更為靈活的自主權(quán)；明確各級(jí)權(quán)力責(zé)任邊界，防止責(zé)任層層“甩鍋”，切實(shí)為基層松綁減負(fù)。
把好監(jiān)督關(guān)。治理形式主義，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制至關(guān)重要。推行第三方評(píng)估，防止決策者自定標(biāo)準(zhǔn)、自說(shuō)自話(huà)；注重考核實(shí)際效果，防止事無(wú)巨細(xì)的查詢(xún)痕跡，力求客觀、獨(dú)立、公正；注重群眾和社會(huì)參與，不僅上級(jí)考核下級(jí)，也要加大基層和群眾對(duì)決策部門(mén)考核的話(huà)語(yǔ)權(quán)；加強(qiáng)決策的合法性審查，防止權(quán)力任性，杜絕隨意決策，把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。
把好用人關(guān)。用一賢人則群賢畢至，見(jiàn)賢思齊就蔚然成風(fēng)。要優(yōu)化選人用人機(jī)制，綜合考量政治素質(zhì)、能力素質(zhì)、工作實(shí)績(jī)等因素，把政治過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)、作風(fēng)務(wù)實(shí)的干部用起來(lái)，在一線(xiàn)實(shí)踐中培養(yǎng)干部、識(shí)別干部，加大干部上下交流力度，切實(shí)防范“只有唱功、沒(méi)有練功”的網(wǎng)紅式干部。
此外，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、用人等各環(huán)節(jié)把好關(guān)，離不開(kāi)治理現(xiàn)代化。只有努力推動(dòng)治理法治化、制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)工作常態(tài)化，才能把廣大干部從會(huì)議、文件中解放出來(lái)，凝神聚力做好實(shí)際工作。
（作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）科學(xué)社會(huì)主義教研部教授）
【注：本文系中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）創(chuàng)新工程課題“習(xí)近平國(guó)家治理現(xiàn)代化思想研究”階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①《習(xí)近平：不能用形式主義反對(duì)形式主義》，新華網(wǎng)，2014年5月9日。
責(zé)編/張忠華 美編/陳媛媛
