【摘要】官員提拔過程中“看不見”的“臺階”包括論資排輩式和身份式的“臺階”、慣例式的“臺階”兩類情形。要想打破官員提拔中“看不見”的“臺階”，就應該將其“顯性化”，需要以觀念上的“四改變”，助力新“官”理念之塑造；提升透明度，推進制度化建設；以“非級別性臺階”和特別通道解決官員晉升中的“天花板”問題，并將其嵌入到顯性的制度、規則之中。

【關鍵詞】官員 “臺階” 晉升 “顯性化”     【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A

官員提拔過程中存在著一種所謂“看不見”的“臺階”，這種“看不見”指的是事物不外露的一種現象或狀態。“看不見”的“臺階”相對于制度規定的臺階而言，指的是在選拔任用黨政領導干部的過程中人為設置或由于習慣做法所形成的，不為《黨政領導干部選拔任用工作條例》所規定、群眾所共知的，而是內部掌握或客觀存在的同一級別之間的“臺階”。

那么，要想打破在官員提拔過程中“看不見”的“臺階”，有兩個問題需要首先搞清楚：一是這樣的“臺階”有哪些？ 二是何以產生這些“臺階”？這兩個問題清楚了，如何破除也就大體明了了。經驗表明，“看不見”的“臺階”過多會造成個別黨政機關工作人員，尤其是基層工作人員在選拔、升遷中出現一步落后步步落后的狀況。在官員提拔過程中“看不見”的“臺階”現象有著諸多的情形或表現，歸納起來主要有兩大情形。

第一類情形：論資排輩式和身份式的“臺階”

這類情形的“臺階”癥候背后很大程度上與觀念有關系。論資排輩式的“臺階”主要表現在年齡、教育程度等方面。年齡上的“臺階”總認為年輕干部年紀輕、資歷弱，所謂“嘴上無毛、辦事不牢”，不能給予重任。教育程度上的“臺階”總是強調學歷的門檻，缺了某程度的文憑就失去晉升、調動等機會，有“唯學歷論”之成份在。

而身份式的“臺階”主要表現在性別、干部類型等方面。在干部提拔任用上，盡管沒有公開或明文規定，但存在個別“重男輕女”現象，將女干部放在“配角”的位置。這背后其實也存在觀念上的誤區，以為女同志在工作分配上可能會“拈輕怕重”，而能力、意志等方面又可能處于“弱勢”的狀態。在基層，干部的身份多種多樣，有公務員編制的行政干部，也有事業編制的干部；有正式編制的干部，也有借調或臨時的干部，等等。不少地方的事實表明，在干部報酬發放、工作成績的認可以及工作崗位調動、提拔等方面都存在著一定程度的“臺階”，即天秤往往自覺或不自覺地向前一類干部傾斜。 

第二類情形：慣例式的“臺階”與“官本位”“唯資歷論”有關聯

這類情形的“臺階”主要有三種情況：

其一，官階級別及其重要性之“看不見”。同一級別不同序列尤其在地方黨委、政府、人大、政協不同序列之間存在著“臺階”，其地位、重要性排序分別為書記、政府首長、人大主任和政協主席，其實如果是一個縣級序列，這些官職都是處級。其表現就是，在選拔或晉升干部時，把黨委的干部“高看一截”，同一職務的政府人員到黨委任職，認為是一種提拔了，因此，從政府機關到黨務系統需要經過一些“臺階”，已經成為慣例。另外，在黨委任職的人員通常容易獲得提升。

其二，同序列同一級別之間的“臺階”，主要表現在部門間和部門內的“臺階”。同一級別的職能部門之間，其崗位有重要和非重要之分，這一區分其實內含著“臺階”，例如，由民政局局長調任到財政局任局長，也是得到提拔重用的表現，副市長與市委副書記職位之間就存在著“臺階”，盡管兩個職位相同，但是，如果從副市長職位調任至市委副書記職位，那么通常被認為是提拔重用了。部門內存在著“臺階”，例如，同屬于民政局的，從社會事務科科長調轉為人事科科長或辦公室主任，通常被認為是獲得重用。

其三，地域之“看不見”。這也很好理解，對于工作的地點，人們始終有著“潛在臺階”之意識，例如，從鄉鎮書記調到街道任書記，從偏僻的鄉鎮調到城郊工作，都被認為是得到重用提拔。

在官員提拔過程中，由于“臺階”的存在，直接的觀察與表現似乎是晉升空間的有限或不足，其實背后是觀念和制度因素對于晉升空間的約束。晉升空間的有限或不足，直接而形象的說法就是級別“天花板”現象，而這種現象在縣級尤其基層最為突出。在當代中國組織人事制度中，級別恐怕是最重要的激勵因素，卻面臨空間較為有限的尷尬，加上這些年來所實施的下派“空降兵”擠占了一些職位，使原本狹窄的通道更加擁堵了，因此，基層干部多半都直接或間接地碰到“臺階”。

一方面，基層干部提拔過程中遭遇到臺階，是因為基層干部是一種由黨委決定的“任命制”，加上年齡、文化程度、性別等限制，這些表面上看起來屬于制度規定之外的因素，但依然是由制度本身缺陷所造成的結果，是現行干部制度不夠科學、完善而造成有些干部晉升臺階的設置不夠合理。這是制度性的因素。此外，加上在選拔用人方面缺乏責任追究機制，有時這讓個別主管領導有機可乘，為了自己的私利或小團體的利益，形成為己所用的一些“臺階”。另一方面，干部成長需要走一些臺階，這是必要的，但是形成“看不見”的“臺階”，那就是“唯資歷論”“官本位”這些觀念在作祟了。

以觀念上的“四改變”助力新“官”理念之塑造，打破官員提拔過程中的“臺階”

從地方經驗來看，要打破官員提拔“看不見”的“臺階”，總的一個思路是，盡量讓其“顯性”起來，以“顯性化”方式解決，讓“看不見”的“臺階”變得“可見”。“顯性化”就是把過程和結果展示出來，使過程透明可見。

1980年8月18日，鄧小平同志在講話中對“臺階”作過相當辯證的看法：“干部要順著臺階上，一般的意義是說，干部要有深入群眾、熟悉專業、積累經驗和經受考驗鍛煉的過程。但是我們不能老守著關于臺階的舊觀念。”要“打破那些關于臺階的過時的觀念，創造一些適合新形勢新任務的臺階，這才能大膽破格提拔。”

“臺階”首先關聯到如何看待“官”的觀念，它涉及到年齡、性別和學歷等身份或者資歷的問題。年齡、性別和學歷等其實直接或間接地同人們對“官”的觀念或想像相關聯。為此，需要進行四個方面的改變，塑造出新的“官”念。

一是改變年齡與從政經驗的線性關系，重新界定從政的“經驗”。例如，年輕人經驗不足，籠統說來是對的，尤其在以經驗為取向或基礎的社會中，年紀是一個重要的因素，就是年紀越大，經驗越豐富，即是這個說法的典型。但是，在快速發展的當下，一是經驗要分類型、類別的，也許有些經驗恰恰可能成為創新發展的一種負資產。經驗并非都是有作用的，一方面，經驗同年齡并不存在必然的正向關系，有些情況恰恰相反，年齡越大經驗越缺乏。更何況，現在國家尤其是基層治理更需要新的方式，在這方面也許年輕人比較有優勢，年紀大的恰恰成為“無經驗”的一個群體。這一點，鄧小平同志看得相當的清楚：“有些同志擔心，年輕人經驗不夠，不能勝任。我看，這種擔心是不必要的。經驗夠不夠，只是比較而言。老實說，老干部對于現代化建設中的新問題，不是也沒有什么經驗，也要犯一些錯誤嗎？”其實，每個年齡段的干部都有各自的優勢，關鍵在于如何調動各年齡段干部的主觀能動性，“讓年長干部有奔頭”和“年輕干部有想頭”。

二是改變退休年齡退職的做法，塑造官無終身的觀念。從上個世紀八十年代開始，在鄧小平同志的努力下，中國已經解決了領導干部終身制的問題。這里所謂的“干部終身制”，主要指的是干部到了退休年齡，例如六十歲時退職。可以考慮倡導官員的任期制，并且既然有“晉升”，那么相對應的也應該有“貶職”，應該倡導“官員有上有下”，能者上而庸者下。此外，允許官員有另類的選擇，例如，官員的辭職，并且視為正常的現象。

三是改變單一引進競爭機制的做法，塑造競爭、機遇和挑戰三者并存的觀念。在提拔干部過程中引入競爭機制，有“臺階”就應該有競爭，應該堅持“臺階”而又不唯“臺階”。競爭機制有助于干部的優勝劣汰，有助于干部在競爭中施展自己的才華，有利于干部結構的優化，由此可營造出一個公平、透明的環境。但是，應該承認，在提拔干部過程中存在著機遇的問題。有些干部善于尋找、發現機遇，善于抓住、把握住機遇，還可能善于創造機遇，這些都不是問題，也不是重點，關鍵在于機遇對于每位干部來說應該是平等與公平的。因此，在干部提拔過程中除了要引入競爭機制外，還需要營造機遇的觀念。此外，樹立挑戰的理念，獲得提拔重用不是為了享受，不是為了過把“權力癮”，而是接受更大的挑戰，在新時代中更有擔當、更有作為。

四是淡化官銜，塑造官無大小的“官階”觀念。中國政治文化中長期存在著“官本位”的思想，至今還比較普遍。為此，需要淡化官位，樹立為官只做事、官大責任大的理念，為官一任，造福一方，官不在大小，小官亦可作出大貢獻。理念（觀念）雖然是“看不見”的東西，卻很重要。理念是行動的向導，是制度設計的依據，任何一套制度背后都有一套觀念或價值體系，觀念是制度的思想基礎，制度的設計和形成所反映的是觀念的內涵和要求。

提升透明度，推進制度化建設，并以“非級別性臺階”和特別通道解決官員晉升中的“天花板”問題，助力打破官員提拔中的“臺階”

提升透明度，推進制度化建設。當然，理念需要“顯性”，透明性與制度化就是將理念“顯性化”的機制或條件，而“看不見”的“臺階”缺乏的就是制度與規則，從而在其操作過程中難見透明性或者公開透明度較低。因為缺乏透明度，“不為廣大干部群眾所共知”，“給干部人事調整蒙上了神秘性和不確定性”，因此，會造成“自由裁量空間過大”和“相應的約束監督機制”的缺乏，從而可能在選人用人過程中滋生腐敗現象。對此，一是公開透明。讓人們清楚明白地知曉選人用人過程中的程序、理由和相應的規則。二是在制度、規范和方法上，一方面，完善職務與職級相結合制度，完善干部能上能下的機制，完善公務員薪酬制度, 實行職級工資制度和職業養老金制度，從而減少對“看不見”的“臺階”的依賴，打破因“臺階”而出現的一些障礙；另一方面，措施要具體并具有可操作性，讓其“顯性化”，清楚可見和可操作，例如，石家莊市“建立健全綜合研判重在實績的識人機制”，就非常具有可操作性。

以“非級別性臺階”和特別通道解決“天花板”問題，并將其嵌入到顯性的制度、規則之中。在當下中國政治、行政體制中，官員的晉升主要體現為級別的提升，可是，地方尤其在基層，干部晉升“天花板”現象仍然存在，有鑒于此，在遵守剛性的制度、規則的前提下，要打破官員晉升中“看不見”的“臺階”，創造性地供給新制度、新機制、新舉措。例如，有研究者提出了以“非級別性臺階”來解決官員晉升中的“天花板”問題。所謂“‘非級別性臺階’是指在級別不發生變化的情況下，能夠激勵官員，充當官員晉升過程中‘小臺階’的各種因素”，從而達到激勵的目的。通過“非級別性臺階”在有限的級別空間中解決官員的流動和激勵問題。可是，需要指出的是，“非級別性臺階”往往具有非顯性等特點，所謂“非顯性，就是這些臺階的晉升屬性并沒有組織的明文規定，它們具有組織慣例的特征，但被組織系統及其成員默認”。這樣一來，“非級別性臺階”又可能會成為新的“看不見”的“臺階”。為此，需要將其有效地嵌入到諸如公務員管理、黨政干部選拔任用、公職人員政務處分等各項顯性制度之中。此外，在常規晉升機制下開辟一些特別通道，如同大學的人才一樣，職稱申請有特別的通道。也就是說，給予優秀的干部尤其是基層年輕干部一個特殊的晉升通道，以解決他們的晉升“天花板”困境。當然，特別通道同樣需要嵌入到常規晉升的規則、規律之中，并使其“顯性化”。

無規矩無以成方圓。“臺階”就是規則，就是制度，就是標準。無論“看不見”還是“看得見”的，“臺階”有其必要性，有其合理性，要注意并解決的是不當的“臺階”。但是，不能夸大這些“臺階”的弊端，更不應該將官僚體制中所存在的一些問題全都歸結為“看不見”的“臺階”之錯，而忽視了體制性的問題與進一步改革的必要性。尤其值得注意和提防的是，將體制、機制等問題放在一邊，矛頭只對準“臺階”的做法。

（作者為浙江大學公共管理學院政治學系主任、教授）

【參考文獻】

①魯敏、李月、趙艷霞：《官員晉升中的“非級別性臺階”研究》，《治理研究》，2019年第3期。

②李尚才：《營造四種“官”念》，《決策》，2005年第7期。

責編/謝帥 美編/宋揚