積極的財政政策要更加積極有為，其重要內涵之一就是要適度加大支出強度。適當提高財政赤字率、發行特別國債、增加專項債券規模等措施，將為經濟發展注入強大動力。同時，還要更加注重優化支出結構，以收定支、量入為出，把該壓的壓下來、該減的減下去，加大民生等重點領域的保障力度。

近日，中央政治局會議在研究部署進一步統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作時指出，要加大宏觀政策調節和實施力度，積極的財政政策要更加積極有為，適當提高財政赤字率，發行特別國債，增加地方政府專項債券規模。

中央為何要采取這幾項重要舉措？這些措施將對經濟發展起到什么效果？就相關熱點問題，記者采訪了相關專家學者。

應對收支平衡壓力

當前，我國疫情防控取得階段性重要成效，經濟社會秩序加快恢復。同時，境外疫情呈加速擴散蔓延態勢，世界經濟貿易增長受到嚴重沖擊，我國疫情輸入壓力持續加大，經濟發展特別是產業鏈恢復面臨新的挑戰，需要宏觀政策精準、協同發力。

“我國著力構建以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系。在當前形勢下，積極的財政政策作用凸顯，而且要更加積極有為。”中國財政科學研究院副院長白景明表示。

白景明分析，積極的財政政策要更加積極有為，其重要內涵之一就是要適度加大支出強度，“適當提高財政赤字率、發行特別國債、增加專項債券規模等措施，是面對新冠肺炎疫情沖擊和復雜多變的國內外經濟形勢，中央作出的重要決策”。

疫情沖擊帶來經濟增速放緩、近年來持續實施減稅降費等措施造成財政減收，同時疫情防控、民生保障等剛性支出較大，收支矛盾較為突出。

當政府支出超過收入時，就會出現財政赤字，赤字規模占GDP的比重，則為赤字率。“為應對收支矛盾，有必要適當提高赤字率，而且我國具備提高赤字率的空間。”白景明說。

國際上通常采用的參考標準是歐盟在1992年制定的《馬斯特里赫特條約》中規定的3%的赤字率、60%的債務率。這個規定有其合理性，但合理赤字水平受經濟發展狀況等多方面因素影響，各國情況差異很大。白景明表示，“3%只是一個參考值，不是必須完全遵守的絕對標準，不少國家都已突破”。

我國歷年在確定赤字率時，既考慮了3%的參考值，又權衡了經濟發展的現實需要。2016年、2017年我國赤字率均為3%，2018年赤字率為2.6%，系近年來赤字率首次下調，但因國內生產總值增長，赤字規模與2017年的2.38萬億元持平。2019年，我國繼續增加財政支出規模，安排全國財政赤字27600億元，赤字率由2.6％適度提高到2.8％。

白景明認為，與世界主要經濟體相比，我國赤字率水平并不高，“今年支出壓力加大，特別是要保障公共衛生、教育、社保等方面的剛性支出，有必要適當提高赤字率，以更好適應經濟發展需要，化解財政收支矛盾”。

特別國債備受關注

在此次明確的一系列措施中，發行特別國債備受關注。“國債在發行時通常沒有指定用途，但特別國債則是針對某項特定事務籌資發行的國債。”白景明解釋說。

華泰固收發布研究報告分析，特別國債與一般國債在資金用途、預算管理和發行流程方面存在明顯差異。特別國債資金用途不同于一般國債，專門服務于特定政策，支持特定項目需要。

此前，我國發行過兩次特別國債。第一次是1998年，經第八屆全國人大常委會第三十次會議審議批準，財政部發行2700億元長期特別國債，所籌集的資金全部用于補充國有獨資商業銀行資本金。

第二次是2007年，第十屆全國人大常委會第二十八次會議決定：批準發行15500億元特別國債，用于購買約2000億美元外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司資本金。

此外，2007年第一期6000億元特別國債于2017年8月29日到期兌付。經國務院批準，財政部采取滾動發行方式向有關銀行定向發行6000億元特別國債。

“特別國債與地方專項債券的定位具有互補性，這次兩個政策工具同時使用，能夠發揮出更好效果。”上海財經大學公共政策與治理研究院副院長鄭春榮表示。

華泰固收研究報告認為，特別國債的決策機制和用途更加靈活，能起到補充和定向支持作用，對于緩解經濟壓力、穩定經濟主體預期至關重要。在當前高度不確定性的環境下，適時、適度重啟特別國債發行很有必要。

從此前特別國債發行經驗看，特別國債既可以發揮拉動經濟建設作用，又可以起到補充商業銀行資本金、吸收過量流動性的作用。“與財政赤字和地方專項債相比，特別國債的用途更加靈活，可起到放大財政政策效果、對癥下藥的作用。”上述報告表示。

鄭春榮分析，此次特別國債的投向可能包括支持基礎設施建設、對企業幫困等。“特別國債一方面可以通過直接投資方式讓一些債務水平較高的地區使用國債資金，給這些地區解困；另一方面也通過靈活性投資，填補地方債不能覆蓋到的一些領域。”鄭春榮說。

有效帶動擴大投資

我國的地方政府債券包括一般債券和專項債券，其中專項債券是地方政府為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。值得注意的是，專項債由于其償債來源等特點，不列入一般公共預算，也不列入赤字。

去年底以來，財政部提前下達了2020年部分新增地方政府債券額度18480億元，包括一般債券5580億元、專項債券12900億元。截至今年3月20日，全國各地發行新增地方政府債券14079億元，占提前下達額度的76%，其中發行專項債券10233億元，占提前下達額度的79%。

總的來看，今年地方政府債券發行進度加快，期限更加合理，長期債券占比超八成，與往年相比債券期限與其項目建設和運營期限更加匹配，債券發行利率保持較低水平。

日前，財政部部長劉昆表示，要用好地方政府專項債券，堅持“資金跟著項目走”，優化投向結構，擴大使用范圍，在項目上儲備一批、發行一批、建設一批、接續一批。

“專項債券用于鐵路、軌道交通等交通基礎設施，生態環保、農林水利、市政和產業園區等領域重大基礎設施項目建設，可有效帶動擴大投資，形成對經濟的有力拉動。考慮當前應對經濟下行壓力的需要，有必要適當增加地方政府專項債券規模。”鄭春榮說。

鄭春榮認為，從穩增長和補短板角度看，加大公共衛生服務、應急物資保障領域投入，加快5G基建、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能和工業互聯網等領域新型基礎設施建設進度，將成為地方政府債券資金投向的主要方向之一。

提高赤字率、發行特別國債、增加專項債規模，積極財政政策的多項舉措將為經濟發展注入強大動力。

專家認為，在財政政策更加積極的同時，也要防范財政風險。“在采取提高赤字率等措施的同時，要繼續深化財政改革，特別是要更加注重優化支出結構，以收定支、量入為出，政府要過緊日子，堅決取消不必要的項目支出，把該壓的壓下來、該減的減下去，加大對民生等重點領域的保障力度。”白景明說。