【摘要】基層公務員群體中普遍存在著異地調動難問題，解決基層公務員異地調動難需處理好基層公務員隊伍的穩定與流動的辯證關系。基于保持基層公務員隊伍的穩定和基層公共管理的有效開展需求，必須限制基層公務員隨意調動、頻繁調動。但是，基層公務員異地調動難不利于公共部門人力資源優化配置，而且使公務員交流制度這一關心和激勵公務員的制度規范被虛化。破解基層公務員異地調動難，關鍵在于把握其中的平衡點。一方面，建立健全基層公務員異地調動機制；另一方面，要建立健全對異地任職的基層公務員的激勵機制。

【關鍵詞】公務員 異地調動 流動機制 【中圖分類號】K828.2 【文獻標識碼】A

從正式制度安排來看，基層公務員想實現異地調動主要有兩種方式，即參加遴選考試和辦理調動手續。但是，作為公務員隊伍內部競爭性轉任和選拔方式的遴選考試競爭異常激烈，而比較煩瑣的調動辦理流程使不少基層公務員“望而卻步”。于是，基層公務員群體中普遍存在著異地調動難問題。

解決基層公務員異地調動難需處理好基層公務員隊伍的穩定與流動的辯證關系。基于保持基層公務員隊伍的穩定和基層公共管理的有效開展需求，必須限制基層公務員隨意調動、頻繁調動。比如，新招錄、剛剛轉正的公務員要調動離開，不僅會抬高原單位用人成本，也不利于工作的承接和延續。此外，經濟發展相對落后、工作艱苦的基層在人才爭奪戰中可能遭遇“馬太效應”。如果調動失序，必然會加劇當地公務員隊伍失血問題。但是，從流動角度看，結束異地分居生活，實現事業與家庭、工作與生活的平衡，始終是異地就職基層公務員的心中向往。一方面，因為夫妻長期分居兩地，子女撫養、老人贍養、缺少家庭陪伴等問題，使得異地任職的基層公務員有著一般人無法理解的苦衷和無奈；另一方面，基層公務員異地任職面臨著“身處異地的孤獨感”而難以融入，既缺乏歸屬感又面臨著“上升空間有限且難度大”的擠壓。這些都增加了一些基層公務員的心理負擔，使異地公務員的工作熱情邊際遞減。

基層公務員異地調動難在何處

一方面，參加公務員遴選考試實現異地調動不容易。作為公務員隊伍中“二次擇優”的制度創新，公務員遴選考試是地(市)級以上國家機關從下級國家機關公開擇優選拔和調任公務員的主要方式，通過建立縱向跨機關層級、橫向跨部門（系統）的交錯式選人用人渠道，暢通了基層公務員的上行通道，部分解決了黨政領導干部隊伍來源比較單一、經歷比較簡單、素質結構不盡合理等突出問題，有助于優化公務員隊伍結構。對于那些發現崗位工作與預期差距較大而造成心理落差，以及想夫妻團聚或回到父母身邊的基層公務員而言，公務員遴選考試可謂一條可行且比較公平公正的異地調動通道。但是，作為大部分基層公務員晉升的一種主要途徑，公務員遴選考試門檻高、條件要求高、名額有限，基本上會有年齡、最低工作年限、地域等限制。同時，由于一些用人機關面臨著“編制緊張”，對于那些想從各個縣區和鄉鎮調入市區的基層公務員，必然面臨著異常激烈的競爭。此外，一些基層黨政機關領導基于“愛惜人才”“穩定隊伍”等考慮，往往并不支持單位里的基層公務員參加遴選考試。

另一方面，辦理異地調動手續更難。為了培養、鍛煉國家公務員，推進廉政建設發展，增長國家公務員才干，提高政府工作效能，《中華人民共和國公務員法》規定：公務員可以通過調任、轉任和掛職的方式實現內部交流。公務員交流制度有助于通過適當調整在職公務員工作和職位，使其聰明才智、潛能得到最大程度發揮，達到人與事的最佳結合，從而提高工作質量和工作效率；同時，這一制度規范能夠幫助那些背井離鄉的基層公務員解決遠離家庭、父母等面臨的“忠孝難兩全”之困境，從而使他們能夠全身心地投入到工作中去。但是在實踐運行中，基層公務員要實現異地調動，必須滿足三個基本條件：第一，原用人單位批準調動；第二，擬調入單位有空缺崗位；第三，辦理正式調動手續需要加蓋各個單位印章。事實上，異地調動需要的手續極其復雜，人事關系轉移涉及不同地區的多個不同部門，任何一個環節出現問題都會導致調任擱淺。特別是基層普遍面臨著“事務繁雜而人手緊缺”，基層公務員想要真正實現異地調動比較困難。具體而言，首先，基層公務員面臨著在異地找到合適崗位且愿意接收的“信息搜尋”“溝通”等居高不下的成本壓力；其次，基層公務員異地調動不僅需要編辦、黨委組織部過會研究，而且需要當地分管人事的黨政領導同意，冗雜的操作環節不僅會使運作過程充滿著“不確定性”“復雜性”“隨機性”，也使辦理者望而卻步。

基層公務員異地調動難的原因探析

首先，由于城鄉、區域、部門、行業、身份、相關管理制度等的束縛，導致公務員難流動。近年來，一些制約公務員橫向流動的不利因素正在隨著全面深化改革而逐步減少，但是戶籍、身份、學歷、人事關系等仍在客觀上限制著公務員橫向流動。在縱向層面上，在職公務員崗位領導職數少，導致縱向晉升流動也非常困難。至于基層公務員向體制外流動，附加在公務員身份上的職務職級、工資福利、職稱、編制等往往成為無法釋懷的“后顧之憂”。

其次，基層公務員交流機制不完善。目前，根據《中華人民共和國公務員法》，基層公務員可以調任、轉任和掛職鍛煉方式在公務員隊伍內部交流，也可以在與國有企事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。但從具體運作實踐來看，大多集中在地市級以上的國企和黨政機關之間，基層公務員通過交流實現異地調動的可謂鳳毛麟角。一方面，相關法律法規還不夠完善，不能有效保障基層公務員交流機制的正常運行。在實踐中，基層公務員異地交流仍然以傳統的領導簽字調動為主，未形成制度。另一方面，不同層級之間公務員雙向交流的壁壘還沒有打破，有的基層領導對公務員交流工作的認識還存在局限性等。甚至一些地方，掌握了交流提名權的領導基于“避免人才損失”乃至“一己之私”而限制基層公務員交流。

最后，基層公務員異地調動機制不健全。一方面，公務員交流有基本的法律規范，但始終缺乏完備的基層公務員異地調動機制。具體體現在：一是不同地區在公務員管理的政策方面可能存在差異，導致地區間調動機制不對接。雖然有一些地區出臺了基層公務員異地調動政策，但缺乏政策整合依然使地區間與部門間存在差異，最終某地區或某部門的政策只能輻射本地本部門而無法對接外地。二是“蜂窩狀”結構下的組織間橫向聯系弱化導致基層公務員實現異地調動的溝通成本相對較高，基層公務員異地調動中很難找到人崗適配的接收單位。三是基層公務員辦理調動手續涉及的層級、部門多，程序煩瑣，溝通協調成本居高不下。四是單向流動多而雙向交流少。由于區域之間經濟發展不平衡，縱向層級之間環境條件與發展空間差異明顯，交流勢必導致那些經濟發展較好、環境條件較好的單位滿員，而經濟發展較差、環境條件較差的單位嚴重空崗。另一方面，基層一些地方條件艱苦、待遇不高，客觀存在著“人心不穩”“人心思走”的情況。一些地區擔心一旦開了調動的“口子”，會加劇基層公務員流失、不利于基層公務員隊伍的穩定，因此便出現了當地人事部門或領導強行“卡人”現象，一些偏遠地區甚至凍結人事調動。于是，有的基層公務員與妻兒相隔幾千里、家鄉父母生病需要照顧，也只能“執手相看淚眼”。

破解基層公務員異地調動難的對策

破解基層公務員異地調動難，關鍵在于把握其中的平衡點。一方面，建立健全基層公務員異地調動機制。首先，要暢通公務員流動機制。公務員合理有序流動，是公務員隊伍實現新陳代謝、增強生機和活力的重要途徑。為此，應該完善相關機制：一是完善有序流動機制。必須以黨管干部為前提，以法規制度作保障，做到基層公務員“流”有正確方向、“動”有法律規章。二是架設有序流動橋梁。完善公務員職位分類管理，建立黨政機關、企事業單位、和社會各類人才相貫通的職位評價體系和職業間崗位參照體系，搭建人才資源有序流動的立交橋。三是緩解流動之憂。要全面深化改革戶籍制度、身份制度、檔案管理制度、薪酬福利制度，完善社會保障制度等，減少人才有序有效流動的阻礙。

其次，暢通基層公務員流動渠道，完善基層公務員異地調動的相關制度性安排。通過定期遴選、簡化調動流程等方式，把解決基層公務員兩地分居問題作為關心關愛基層公務員的重要措施，按照既體現人文關懷又促進實際工作的原則，做好基層公務員動態管理。一是堅持合理流動原則，積極提倡、鼓勵和支持異地就職公務員向艱苦貧困地區和基層調動，避免形成偏遠落后地區基層公務員失血問題。為此，要完善相關制度設計，在工資待遇、職務晉升、職稱評定、成長平臺等方面向基層一線進行傾斜，同時加大住房保障、醫療保健、子女入學等基礎設施建設方面的投入，積極改善基層環境，鼓勵和引導公務員向基層一線流動。二是把異地調動與人才引進工作有機結合。如各地相繼出臺了“高層次人才引進計劃”“在外就職公務員回鄉計劃”，讓很多異地任職的基層公務員，特別是夫妻雙方分隔兩地、獨生子女和父母分隔兩地的調動多了一種可能。三是要完善基層公務員流動長效機制。要暢通基層公務員流動渠道和流動機制，給基層異地公務員調動提供更多機會。應建立全國性基層公務員調動意向信息平臺，推動符合條件者相互對調；結合實際情況完善相應制度措施，如欠發達地區與發達地區之間雙向流動的“硬杠杠”、基層與機關之間掛職交流的各項制度、企事業單位與黨政部門之間跨領域任職規定等，并出臺相應的配套措施以規范流動單位之間的銜接以及流動時公務員的管理、考核、提拔使用等。

另一方面，要建立健全對異地任職的基層公務員的激勵機制。基層黨政機關通過人盡其才、關心激勵等方式，為異地任職公務員提供干事創業舞臺、為其家人提供就業入學等便利，激發基層公務員扎根異地建設的積極性、主動性。首先，從物質和精神兩個層面關愛異地任職的基層公務員，讓他們在異地干得安心、順心，匯聚更多幸福感與獲得感。物質層面，要為身處異地的基層公務員工作生活提供力所能及的便利。比如，從提高基層公務員福利待遇、適當給予異地公務員來往交通費用報銷等方面入手，有效提升其“獲得感”“幸福感”。精神層面，對深處異地他鄉的基層公務員在日常工作中多關懷、在細節處多留意、在生活中多關照，營造安全感、信任感、歸屬感。例如，逢年過節給予異地公務員體貼關懷、經過調休方式增加異地公務員回家團聚時間等。其次，拓寬異地任職的基層公務員“上升”通道，打破“論資排輩”潛規則，建立“重能力、重實績、重公認”的“五湖四海”選拔機制，讓他們在異地同樣能實現職業規劃和職業抱負。通過“職務與職級并行、職級與待遇掛鉤”的“雙梯制”晉升體制改革，以報償那些真正埋頭干實事的基層公務員。在提拔任用公務員時，把基層工作經歷作為重要依據并對基層工作經歷年限作出明確規定，對缺少基層工作經歷或經歷年限不足者一律不予提拔使用。最后，公開遴選基層公務員向異地任職者傾斜。中央、省、市各級黨政機關應加大推行公開遴選異地任職的基層公務員傾斜力度，既有助于解決異地任職的基層公務員面臨的“工作與生活、事業與家庭失衡”之苦，又有助于讓更多在異地工作出色的基層優秀公務員能夠到更高層次平臺上發揮積極作用。

（作者為中山大學政治與公共事務管理學院、中山大學新華學院教授）

【參考文獻】

① 張海源：《公務員流動分析》，《人力資源管理》，2018年第3期。

②貢世康、杜曉輝：《淺析我國基層公務員交流制度》，《法制與社會》，2017年第25期。

③上官酒瑞：《基層公務員需要怎樣的上升通道》，《新聞晨報》，2015年1月23日。

責編/李一丹 美編/王夢雅

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