摘  要:本文通過“賦權—競合”分析模型，初步分析了公益組織參與新型冠狀病毒肺炎疫情防控等應急救援工作的行動邏輯。一方面，不同類型的公益組織在競合行動中的行為選擇受到競合規則和賦權結構的雙重影響；另一方面，社會公眾作為評估者對疫情防控發展發揮了促進作用，也產生了干擾影響。為更好地提升應急管理工作效能和國家治理效能，不同公益組織應發揮賦權結構優勢，引進專業技術和知識，做到信息公開透明，提高應急行動能力。

關鍵詞:賦權結構  競合行為  應急行動能力  疫情防控

【中圖分類號】D669               【文獻標識碼】A

2019年12月在武漢市爆發的新型冠狀病毒肺炎迅速演變成全國性公共衛生事件，對我國國家治理現代化提出了新的挑戰。在黨和政府的堅強領導下，全國和湖北省一道進入了疫情防控的應急行動狀態。其中，作為國家治理體系中不可或缺的重要組成部分，公益組織在新冠肺炎疫情防控以及應對中的表現引人關注，但公眾對其的評價卻褒貶不一。因此，深入研究我國各類公益組織行動邏輯，充分發揮各類公益組織在國家治理中的積極作用，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的理論和現實意義。

理解應急救援中的公益組織：“賦權—競合”分析模型

在人類歷史上，公益組織歷來都是各種災難和危情的現場行動者。面對洶涌而至的新型冠狀病毒肺炎疫情，我國不同類別的公益組織依據不同路徑第一時間到場，同代表國家主導力量的政府、代表專業診療護理生產者的醫院、代表社會力量的捐贈者以及其他參與者一道，形成了疫情防控治理體系的主體。

2020年1月23日，武漢市全面進入戰時狀態，防止疫情擴散。與此同時，疫情帶動愛心，一時全國捐贈款物援助武漢。1月26日，民政部發布公告指定“慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物，由湖北省紅十字會、湖北省慈善總會、湖北省青少年發展基金會、武漢市慈善總會、武漢市紅十字會接收”，并提出了款物使用的一般要求“除定向捐贈外，原則上服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統一調配”。

但是，疫情防控初期的捐贈管理工作并不順利，一方面是醫院急需物資連連告罄，另一方面是捐贈款物堆積在倉庫和賬戶遲遲未發放，引發全國公眾民心激憤，湖北省紅十字會被推到了風口浪尖，成為輿論指責的焦點。2月4日，湖北省紅十字會3名主要領導因接收和分配捐贈款物工作中存在不擔當不作為等行為受到黨紀和行政問責。人們不禁要問，為什么“百年老店”紅十字會出師未捷身先死？本文通過賦權—競合模型對應急狀態下的公益組織的行動邏輯和治理加以分析，以便大家更好了解公益組織在國家治理中如何發揮作用。

競合關系（co-opetition relation）是描述和闡釋多元化、多層級復雜環境中多主體互動所保持的即競爭又合作的組合關系。[1]在評估性應急行動治理體系中，參與各方不是簡單的合作關系，因為評估機制的存在，治理體系還存在競賽（競爭）關系，所以是一種競合關系。公益組織置身其中的競合模型在形式上是一種參與各方構成的菱形價值網絡（value net），其主要包括患者（受助者）、施救者（競賽人）、捐贈者（供應人）和社會公眾（評估者）。其中，政府、醫護者、公益組織是疫情防控現場的直接行動者，也是競賽者。根據競合行動模型的基本特性，直接行動者之間需要彼此無縫合作，也需要克服相互之間存在的競賽張力。每個參與者都必須盡最大努力，否則就會成為合作體系中的短板，以致實現集合目標受阻。

不同賦權模式下的公益組織競合行為邏輯及其后果

公益組織被賦權的三種形式

自1863年紅十字國際委員會成立以來，民族國家內公益組織的身份建構擴展為三個不同層次的賦權，其一是社會賦權，也就是捐贈者賦權；其二是國家賦權，也就是國家立法委托，其三是超國家賦權，也就是國際組織賦權。[2]

不同的公益組織擁有不同組合的賦權結構，賦權結構意味著組織的使命結構、資源結構和責任結構。其中，一般性公益組織，如由公眾人物個人發起的慈善基金會，它的資源主要來源于個人捐贈，賦權結構僅為社會賦權。而中國紅十字會同時存在三個層次的賦權。首先，國家通過立法，將國家加入日內瓦公約的相關人道事務委托給紅十字會具體執行，同時賦予紅十字會參公管理等相關組織身份、辦會資源和相關責任，具體由《中國紅十字會法》明文規定；其次，作為國際紅十字運動組成部分之一的中國紅十字會是國際聯合會的重要成員，也擔負著國際聯合會的相關權利和責任；再次，中國紅十字會依法擁有公募資格，是日常人道服務和應急行動中捐贈款物的主要接受者之一，接受捐贈者的賦權并履行相關責任。

公益組織的基本行動邏輯是響應賦權者并對其負責

公益組織作為一個行動者，其基本行動邏輯是響應賦權者并對其負責。也就是說，在應急狀態下，不同的賦權結構決定了不同具體公益組織的行動邏輯組合和選擇。

以個人發起的基金會和湖北省紅十字會為例，作為單一捐贈者賦權的公益組織，個人基金會原則上只需向捐贈人負責，而且承擔的是一種民事委托的有限責任。所以，該基金會負責人既可以根據基金會參與疫情防控的偏好選擇性接受捐贈，也可以根據基金會的執行能力隨時停止接受捐贈，并組織力量自行落實捐贈契約責任，從而確保獲得捐贈者的認可和評估者的好評。

湖北省紅十字會作為中國紅十字會大家庭中的一員，是湖北省疫情防控指揮部的組成成員，在應急狀態下沒有權利根據自己的偏好選擇接受捐贈，更不能根據自己的執行能力停止接收捐贈，導致政府賦權和捐贈者賦權產生競合沖突。根據民政部的通知，政府賦權遵循有限行政分工原則，武漢市紅十字會具體負責接收、登記、存儲捐贈物資和款項，至于調配發放原則上應由指揮部統一安排；而紅十字會對捐贈者賦權承擔無限履約責任，即公益機構既然接受了捐贈，就應當完成捐贈者的所托，將款物及時送達受助者。很顯然，因為紅十字會和指揮部一時執行不力，捐贈履約責任無法有效實現，導致競合行動的目標受阻。

也許湖北省紅十字會覺得“委屈”，自己并不能完全決定捐贈款物的分配和發放。但是，根據一般捐贈原則，紅十字會作為捐贈接受者對及時有效使用捐贈負有契約責任。因此，在應急競合行動中，當地紅十字會必須首要牢記捐贈者的委托，學習最前線醫護人員的無畏精神，主動擔當，創造一切條件及時有效、正確地將捐贈款項送達受助者。

應急疫情防控競合行為模型中的公眾評估及其他行動者

毋庸置疑，包括媒體在內的社會公眾自始至終對應急疫情防控給予監督和評估，尤其高度贊揚了醫護者的仁者之心和向死求生精神，對疫情防控發揮了積極作用。主流媒體更是夜以繼日地將湖北和全國各地在黨和政府領導下的疫情防控進展展現在公眾面前，為進一步行動提供了各方面信息。競合行動中各方的效率和失誤都逃脫不了評估者的眼睛。評估者既對競合模型中部分政府官員的不當行為進行了批評，也針對不同公益組織的不同表現給出了自己的評判。

公益組織的社會公信力來自媒體和社會公眾的贊許和評價。在這次應急疫情防控狀態下，每個社會成員都身處系統風險之中，疫情的發展與每個社會成員的生命安全息息相關。因此，社會公眾已不是無關的旁觀者，而是結構化的評估者。他們的評估不僅起到了監督的作用，也創造了社會精神和文化。對公益組織而言，公眾評估創造了公益組織行動的附加價值，比如聲譽和公信力。

但是，不容否認的是，無論是在正常狀態還是應急狀態，并不是每個圍觀者都是合格的評估者。在這次疫情防控中，公眾評估需要改進的方面包括以下幾個方面：

對應急物資短缺的不當解讀

從2月4日武漢市紀委監委“關于武漢市防疫應急物資儲備倉庫違規發放口罩問題處理情況的通報”可以看到，被問責的是4名政府官員，說明此次疫情防控的主要物資調配者是政府，市應急物資儲備倉庫才是主要的應急物資中轉來源地。而當地紅十字會接受捐贈物資的臨時倉庫不是唯一、更不是主要的應急物資中轉地。應急物資短缺根本是因為武漢市應對疫情突發毫無準備且后續生產跟不上造成的。

其實，就歷史經驗而言，無論國內還是國外，在疫情防控應急事件管理中，社會捐贈物資從來就不能作為主要應急資源，特別是來自應急方案體系需求之外的公眾自發捐贈，具有低結構性、低針對性、低適用價值等特點，多半不能滿足急需之用。所以，一般公眾看到的一邊是醫院物資耗盡、公開求助，一邊是公益組織接受捐贈的一般物資在倉庫“囤積”是正常現象，并不能完全代表事實真相，更不能代表公益組織沒有付出努力。

對公益組織缺乏正向激勵

在這次疫情防控過程中，一些網友既缺乏疫情防控的基本知識，也缺乏相應情境的實務經驗；既對不同公益組織的使命和應然任務不甚了解，也對公益捐贈和志愿服務的相關規則聞所未聞，只是基于個人片面的理解任性發言，甚至制謠、傳謠。個別旁觀者甚至出于不自覺的自保意識，意圖將風險拒之千里之外，有意無意中將一線工作者的責任無限擴大，任何工作差錯都不予容忍，全然無視一線工作者冒著被感染的危險整日奔忙。捐贈者對當地紅十字會行動遲緩的抱怨理應在評估者的正向激勵和紅十字會的糾正行動中得到消解，但卻被部分公眾不正確解讀，轉化為負面的社會情緒，并通過謠言廣泛傳播，引發了對一線紅十字會行動者的網絡“圍毆”。

缺乏整體思維，將疫情防控中出現的問題歸因于統籌策略

應急疫情防控行動中，將公益組織及其接受的社會捐贈納入統一應急方案是我國多次處理重大公共危機事件的成功經驗。紅十字會作為政府人道工作助手，在疫情防控行動中服從統一行動既符合自身使命要求，也是紅十字會法的精神使然。所以，民政部指定紅十字會等公益領域的主要機構接收捐贈款物并排除了定向捐贈的統籌，是應急狀態下多方競合行動的理想策略，也沒有違背慈善總會和其他慈善基金會捐贈者的意愿。不難想象，如果沒有代為接受捐贈并甄別分類的機構，大部分公眾捐贈者無法有效識別前方真正的需求者，大部分醫院將會更加難以得到急需的捐贈物資。實際上，民政部的通告并不是排斥性指定，武漢市也并沒有拒絕個人基金會將款物送到現場，更沒有禁止各大醫院自行向社會發布需求信息并接收捐贈。

應急疫情防控狀態下公益組織行為模式的治理

本文如此解釋復雜背景下應急疫情防控體系中的公益組織行為及其評價可能略顯簡單，相對而言較為缺乏治理體系和能力的制度性分析。盡管如此，結合疫情防控的進展，公益組織在競合行動中的行為邏輯可見端倪。正是因為公益人在關鍵時刻承擔起了自己的組織使命，才能和其他行動者一起在一線以命相搏，換取大多數公眾在后方自我隔離狀態中發揮了評估者的角色。為進一步促進應急行動的參與效率，充分發揮公益組織在國家治理中的積極作用，應當謀求從以下四個方面改善治理：

強化應急競合行動中領導者的擔當和作為

根據競合行動關系相關的錦標賽理論，競合者有動力為獲得高評價而努力工作；同時，更可能根據責任等級付出相應努力。所以，管理者的能力和努力程度（積極性）共同決定了應急行動的效率，前者決定了他們“能夠”選擇的行為，后者決定了他們“愿意”選擇的行為。此外，如果員工的能力是異質的，那么低質量的員工就會污染高質量的作業。[3]對照分析可以發現，正是因為湖北省紅十字會主要領導缺乏足夠的努力程度，才導致捐贈物資分發出現梗阻；正是因為招募的志愿者不夠成熟才導致了捐贈信息錯誤。

當然，各個層次的領導力和決策結構是完善疫情防控治理體系需要深入反思的一個重點問題。武漢市的應急物資供應不暢在某種程度上也有領導力方面的原因，從武漢市對4名負責物資調配官員的問責不難看出這一點。如果連指揮員都藐視應急競合規則，又怎能保證系統的運作效率。2月1日以后，中國紅十字會總會主要領導、民政部主管副部長分別帶隊去湖北省市兩級公益組織現場指導、協調各方面工作。中國紅十字會總會緊急籌措的一批批國際支援的急需醫用物資也陸續運抵武漢；湖北省一位副省長事后親自擔任指揮部慈善捐贈組組長，為領導者責任和擔當“補過”。

具有國家賦權的公益組織，要進一步去官僚化，全面塑造實務工作體系

眾所周知，武漢新型冠狀病毒的防疫沒有打成一次“包圍戰”，而變成了一場“遭遇戰”。隨著500萬人出城，病毒隨即擴散到全國各地，遭遇戰之外又增加了“追逐戰”。在武漢封城之后兩周時間，全國主要人口流入城市相繼進入小區封閉防控狀態。能不能完成最后階段的“包圍戰”，已是到了匹夫有責的緊要關口，但官僚主義作風依然是各地疫情防控的大敵。

中國紅十字會是具有國家賦權的人道服務類公益組織，也是我國中央層面22家群團組織之一。湖北省紅十字會在疫情防控初期的失誤反映出，中國紅十字會的去機關化、去行政化等方面的改革依然需要繼續深入推進。改革不能停留在規劃文字和會議口號里。如果固步自封于行政化的工作方式，不知道基層實際狀況和需求，那應該“禮失而求諸野”，要向人民群眾學習，向現代服務知識體系學習。比如，項目管理存在基本的“時間、成本、質量”三重約束，在應急疫情防控工作中，如果貽誤時機，將給疫情防控的成本和質量帶來不可估量的損失。只有借助現代科學技術和知識，全面塑造起遍布全國的實務工作體系和能力，才能有準備、有能力應對突發的各種疫情災情。

培育專業評估機構，建立公益組織行業規訓和實務引導制度，為公益組織參與應急治理體系提供技術支撐

社會公眾是最終的評估人，但因為信息不對稱和專業知識缺乏，一般公眾只有結合專業評估和獨立審計，才能成為合格的評估者。特別是面對疫情防控這樣專業性很強的公共事件，公眾對自己缺乏信息和相關知識的事項應該謹慎發言，以免眾口鑠金，影響公益組織的作用發揮和整體應急行動的效率。

公益組織由使命而生，不拘規模。其中不少公益組織在應急狀態下往往熱情有余而專業力量不足，有的甚至會給整體應急行動徒增風險和成本。所以，我國各類公益組織應當成立行業性組織，一方面普及作業標準和規范，另一方面形成行業性協作網絡。如我國主要的慈善基金會已經聚集在基金會網，形成了初步的行業規訓和互律機制。另外，中國紅十字會總會具有全國地方紅十字會聯合會性質，應當依法加強對地方紅十字會在應急行動中的業務指導和監督，并發揮國際賦權的身份優勢，集合專家、技術、資源力量，第一時間深入應急防疫現場，給地方紅十字會提供支援。

公益組織務必時刻保證溝通效率，對內做到信息暢通，對外做到公開透明

競合行動成功的三大要素是目標、貢獻和溝通。向著同一目標做出各自努力的道理無人不知，但很多合作性治理體系常常因為缺乏有效溝通而走向失敗。對參與各方而言，既要通過合作機制謀求共存，又要通過競爭機制獲得優化。也就是說競合行動反映了復雜關系背景下治理體系的基本二元性，即創造價值是一個合作過程，而獲取價值是一個競爭過程。在疫情防控體系中，行動各方不僅為合作過程付諸努力，也在意公眾評估和價值獲取的競爭，包括對前期試錯責任的規避。所以，必須建立良好的信息溝通機制，以消除不必要的誤解和誤判。

溝通不僅包括與所有行動者的溝通，也包括與社會評估者的信息互動與預警傳遞。公益組織在競合結構中處于相對弱勢地位，更應發揮溝通的工具作用，全面做到公開透明，爭取公眾的理解和認同。湖北省紅十字會被問責之后，多個省市紅十字會進一步確認并強化了自己在疫情防控體系中的責任分擔，并向社會公告。信息透明不失為保護公益行動的一個策略。

基于良好的溝通和公開透明的信息共享，疫情防控競合行動中的每一方都要擔當盡職，方能做到“八音克諧、無相奪倫、神人以和”，并盡快實現戰勝疫情的行動目標，為2020年全面建成小康社會偉大目標貢獻價值和力量。

【本文作者為中國社會科學院社會發展戰略研究院研究員；本文系2018年國家社科基金重大項目“中國社會景氣與社會信心研究: 理論與方法”（項目編號：18ZDA164）的階段性成果】

注釋

[1]Adam M. Brandenburger and Barry J. Nalebuff, Co-opetition, Currency Doubleday, 1997.

[2]參考葛道順：《被代理的社會：脫嵌與發展》，北京：中國社會科學出版社，2013年6月。

[3] Lazear, E. and Rosen, S. (1981) Rank-Order Tournaments as Optimum Labor Contracts, Journal of Political Economy, 89, 841-864.

責編：賀勝蘭 / 王茂磊