摘 要:新冠肺炎疫情的蔓延，對我國國家治理現代化提出了新挑戰和新任務。從國家治理體系到治理機制，再到治理能力，是一個制度體系—體制機制—行為動機的連續治理鏈條，要通過不斷深化制度性改革，建構完善可行的體制機制，用制度性激勵保證各級組織講真話、負責任、干實事，用體制機制保證公共輿論監督和社會多元參與，同時建構起以民主法治為基礎的多元協同治理體制。
關鍵詞:重大疫情 國家治理現代化 制度性改革
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
17年前的“非典”已經給國人以沉痛教訓，其后“壓力型體制”的施壓和追責機制日甚一日，為什么此次新冠肺炎疫情還是重現了眾多與“非典”疫情相似的演變邏輯：信息的不公開、疫情防控的延誤、抗疫的遲緩、疫情急劇蔓延擴散、舉國動員式抗疫，等等。人們有理由陷入更深的深思：是否存在“后人哀之而不鑒之”？在國家治理現代化的進程中，是否存在一個“壓力型體制悖論”？也就是說：“壓力型體制”的日益強化，目的在于壓實各級公共治理的責任，但層層加碼施壓、層層追查責任，反而使各級政府因“懼怕出事”而“不敢擔責”？這也許是此次重大疫情對國家治理現代化提出的新挑戰和新任務。
其實，從國家治理體系到治理機制，再到治理能力，是一個制度體系—體制機制—行為動機的連續治理鏈條，聯結治理體系與行為動機的關鍵，在于構成具體行動者行為激勵的體制機制。本文將從這一視角，對未來推進國家治理現代化的新課題和新任務加以分析。
健全各級組織最為基礎的“講真話機制”
“說實話”“講真話”，是做人的基本底線和良知，也是公共治理的根本基礎。然而，在現實社會的公共治理中，不乏“實事求是”“講真話”難以實現的情況。在此，并非簡單的“干部作風”所能解釋，也并非民眾呼吁的“信息公開”所能解決。那么，一些干部不敢“講真話”的制度性約束是什么？是什么樣的“行為激勵機制”導致一些干部不敢“講真話”？
筆者認為，依據前述的治理邏輯鏈條，其主要原因有以下四個方面：一是，“講真話者”沒有“好報”，如果涉及到同事和領導的職責問題，甚至可能遭到同事排擠和領導報復。二是，“講真話者”要承擔“責任”——反映自身工作和本級工作的實情和問題，可能同時映射出自身工作沒有做好，故而被領導和上級追責。三是，某些領導不喜歡“講真話者”。講真話、反映本級工作實際和問題，可能被領導認為是給“本級政府添麻煩”，甚至被扣上“影響政府形象和社會穩定”的大帽子。四是，在一些地方，政治生態扭曲，“不講真話形成政治風氣”，“講真話者”反而成為另類，甚至遭到同事鄙視和領導討厭，長此以往，“講真話”愈來愈少。
沒有基層干部和群眾反映的“真情實況”，各級政府的公共決策就必然失去“真實基礎”，難免出現各式各樣的“決策失誤”。如何構建堪稱基礎性工程的“講真話”機制，是未來國家治理、特別是基層治理中最為重要的課題之一。筆者以為，這主要包括三個方面：一是構建“講真話無錯制度”，在各級組織中制定制度性規定，明確“講真話無錯”的原則，除了惡意陷害以外（堅決制止和打擊），“講真話者”不承擔任何政治和行政責任。二是真正落實“容錯糾錯機制”，“講真話者”只要是出于公心和為了工作需要，哪怕反映的情況中有部分不實和不準確的地方，也需要“容錯糾錯”。三是加強各級組織的民主監督，落實民主評議領導的制度機制，在領導干部的選拔和任用中強化民主選舉的基礎機制，以便為一些單位“講真話”提供制度保障。總之，沒有基層的“講真話”（制度機制），就難以有真正的基層治理現代化；沒有基層治理現代化，國家治理現代化也將失去最為堅實的根基。
健全各級組織最為關鍵的“擔責機制”
一定的公共權力必須承擔相應的公共責任，這是治理現代化的基本通則。“誰來負責”“誰來擔責”是公共治理中最為關鍵的問題，但近年來，盡管中央一再強調“層層壓實責任”，黨紀監察部門也一再地檢查監督，在公共治理上還是出現“無人擔責”的問題。此次新冠肺炎疫情出現防疫延誤等問題，到底應該由誰來承擔責任？我們這里無意對此進行追查，只是為了說明“壓力型體制悖論”的基本邏輯：層層追責機制，反而造成了“無人負責”的困局。其原因究竟何在？
一是層層壓實責任，造成了層層不敢承擔責任。因為誰也保證不了“萬無一失”（紛繁多樣的各種工程和任務），而一旦有任何失誤，就可能導致“一失萬無”（一旦被追責則政治前途全部斷送）。所以，各級組織為了保證自己不被追責或少擔責任，會通過組織權力鏈條，盡量把各種責任下卸和“甩鍋”到下級組織。二是各級組織通過召開會議布置工作—簽訂各種責任書—檢查監督考核，把各種政治和行政責任下卸到基層，而基層的鄉鎮街道政府并沒有多少相應的權力和資源來完成各種任務。各種行政責任看似層層得到“落實”，但實際上被“落實”到了最無力、也最難以承擔“責任”的層級（如鄉鎮政府和基層醫院）。三是層層壓實責任，反而造成“責任虛置”，而一旦其引致基層無法承擔的大事故或大疫情，所謂的“責任”則又沿著權力鏈條“向上回溯”，直至最后由最頂層來承擔。
筆者認為，為健全各級組織各負其責的“擔責機制”，一是要減少責任環節。改革目前中央、省級、市級、縣級、鄉鎮級五級行政體制，變為中央、省級、市縣級三級體制，實行省直管市、直管縣體制，并把鄉鎮政府變為市縣政府的派出機構，賦予其一級政府組織的完全行政權力。二是要明確各級政府組織之間的權力、責任關系，進一步落實權力清單和責任清單制度，同時賦予地方政府更多的自主權和治理權，以適應各地不同的經濟社會發展狀況及其復雜的治理問題。三是要跳出層層下卸責任的制度慣性，切實減輕基層組織的各種壓力和負擔，只有遏制上級組織的官僚主義傾向，才能減少下級組織的形式主義動機。四是要真正落實“容錯糾錯機制”。現實中，各級組織難以落實“容錯糾錯機制”，還是在于害怕承擔“容錯糾錯責任”。使“容錯糾錯機制”得到真正落實，關鍵在于改變層層追責的“壓力型體制”的運作方式，大幅減少檢查考核評比的頻次，改變眾多“事前監督”為一次性的“事后監督”，改變體制內的“自我監督”為體制外的人民群眾監督，加大當地民眾、公共輿論、社會組織民主監督政府的渠道和力度。
落實各級組織最為根本的“實干機制”
中央一再強調“層層壓實責任”，本該各級政府組織勇于擔當、奮發實干，卻為何在基層治理中還是出現了各式各樣的“不實干”現象？并且在基層治理中，“不實干”現象還在花樣翻新，表現為各種顯性和隱性問題：如各種懶政、庸政現象，自己的職責和工作不能及時有效地完成，各種推責卸責現象；又如基層壓力過大，導致各式各樣的“形式主義應付”，包括填報各種材料報表，迎接各種檢查，做各種形象工程和表面文章等；再如各種看似忙亂，實則不干任何實事的“假積極”。有些干部一年能參加200多個會議，但于本組織的實際工作和業務發展，并沒有多少關聯和促進作用。
為什么現實中會出現上級越是加壓，下級越是不落實“實干機制”的現象？這根本上還是一個體制機制問題：一是“干的越多，越容易出事，越要承擔責任”，故而導致各級干部普遍存在“多干不如少干”“干事不如不干”的心理。而這正是由于“干任何事都要被追責”的機制所造成的，甚至一些單位出現“一個人干、三個人看，還有三個人在監督”的尷尬局面。二是“會干的不如會看的”“會看的不如會拍的”，一些單位“實干的人”不如“會拍領導的人”，實干的人往往得不到獎勵和重用，相反，“會拉關系”“會拍領導”的人得以晉升提級。而這與當前一些單位干部任用中的民主選拔機制不暢、“黨內官僚化”現象日趨嚴重有很大關系。三是某些單位領導往往不太喜歡“能干的人”，反而更喜歡“聽話的人”。一方面，與“能干的人”比較，會顯得領導“不能干”，有“功高蓋主”之嫌。另一方面，“能干的人”干的越多，越容易出事，一旦出事，單位領導也要承擔相應的主體責任。
如何真正落實“實干機制”，真正促進基層干部真抓實干？這需要從制度機制上加以法治化保障，而不僅僅是通過改變干部作風、提高干部素質就能實現的。一是真正強化民主選拔干部的制度機制。在一個單位，誰能干事？誰的才能人品突出？其實，基層群眾對此最清楚，但基層群眾在干部選任中根本沒有多少發言權，導致一些單位領導“一言堂”現象日益嚴重。只有真正加強民主評議干部、民主選拔干部的渠道和機制，才能形成激勵和崇尚干事創新的制度環境。二是減少體制內“空轉”的檢查考核，加大當地民眾對地方和基層政府的民主評議力度，發揮真正人民民主和社會監督的力量，推動地方基層政府講真話、干實事。三是進一步落實“容錯糾錯機制”，為真正想干事、能干事的干部創造寬松的制度環境。四是改變“黨內官僚化”現象，用民主評議和民主選拔制度，監督和推動領導干部干事創新，改變目前“領導不干，誰也別想干”的官僚化趨勢。筆者看來，在此次防疫抗疫的戰斗中，一些地方政府部門和紅十字會組織的官僚化與不干事，與這些地方領導干部的選任機制和激勵機制不健全、不完善緊密相關。
拓寬公共輿論監督的“民主機制”
開放、多元、流動的社會結構和社會環境，是當代中國現代化建設的偉大成就，也是日趨加深的普遍社會事實。而開放多元的現代社會，則需要開放多元的輿論監督，其是民主法治社會的內在組成，也是應對重大公共安全事件的必要組成。
為什么現代社會治理中，公共輿論的監督如此重要？這體現在三個機制層面：其一，公共輿論的預警機制。中國地域廣大、發展不平衡，各地各基層矛盾和問題復雜多樣。只有身處基層和一線的干部群眾，對其本地和基層出現的問題與風險有第一時間和第一感受的敏感性，可以隨時隨地地發現問題的苗頭和萌芽。其二，公共輿論的評價機制。由于身處問題和事件的前沿，地方和基層的公眾，對其地方和基層政府的治理績效有著切身的感受，也最有“評價發言權”。其三，公共輿論的監督機制。對于地方政府和各個職能部門的工作與績效，當地和基層干部群眾有最切身的感受和直接的了解，其掌握的各種信息也最為及時和全面，由其對各級政府和各個組織做出評價和監督，也就更為直接和有力。
那么，如何在未來的公共治理中，拓寬公共輿論監督的“民主機制”呢？可以從兩個層次加以制度性強化：一是加強官方媒體的民主監督。官方主流媒體代表黨和國家的主流聲音，應把意識形態功能與公共輿論功能做一適當區分，在做好意識形態工作、弘揚宣傳正能量的同時，加強其公共輿論的社會監督功能，而不是完全服務于地方政府的“維穩職能”和“輿論控制”。二是加強自媒體的民主監督。中國當前已經有8億多網民，幾乎人人手中的智能手機都能隨時隨地拍攝和轉播，構成了無時不有、無地不有的自媒體監督網絡。這是真正的人民民主和人民監督，這些網民身處社會生活的各個領域和各個層級，能夠隨時隨地揭示和反映基層生活中的一切變化和趨向。這也是真正第一時間、第一現場和第一節點的民主監督，是各級政府和官方媒體能力不及、無法完全覆蓋的監督。當前和今后，只有改變封閉、遲緩和落后的傳統輿論監督方式，適應現代社會開放多元流變的時代趨勢，開拓和放寬自媒體社會輿論的公共監督功能，才能在第一時間反映和揭示社會問題的風險點和隱形的社會問題。
構建多元參與的“協同治理體制”
隨著當代中國全面現代化進程的不斷推進，中國社會也日益深刻地進入了多元開放流動的新時代。社會結構多元化、階層結構多樣化、各地經濟社會發展不平衡、城鄉的急劇互動和雙向轉變等，使得前現代因素、現代因素和后現代因素在當代中國同期共處、激變轉型。同時，各個階層和人群的職業結構、收入結構和需求結構多樣而不同，完全依靠政府“單打獨斗”、大包大攬的治理方式難以適應，傳統“壓力型體制”下的運動式治理亟需變革。
傳統的“政府全包”的治理方式，其實根本不可能實現“全能政府”。一是對于各個階層和人群的“細分”需求和“提升”需求，政府并不能夠及時給予回應和滿足：企業主、白領、自由職業者、知識分子、公務員、農民工和鄉村農民等，各個群體具有不同的公共服務訴求，各級政府難以做到及時有效的“針對性回應”，這就亟需發揮市場組織和社會組織的多樣化服務和產品提供功能。二是對于各個地方、基層社會發展與公共安全中的問題和矛盾，地方政府并不能夠做到第一時間感知和匯總，需要通過市場組織和社會組織及時地反映出來，并盡可能地自我解決。這就亟需在給予地方和基層政府更多自主權的同時，盡快加強市場組織和社會組織的建設，開拓基層社會自我組織和自我運行的活力和空間。三是“全包政府”的行動遲緩和高成本運行。地方政府抑制市場和社會組織壯大與活力的同時，首先帶來的是地方政府對社會問題的敏感性缺失和行動遲緩。其次造成各級政府高成本運行，一些地方政府“縱向到底、橫向到邊”的網格化管控模式，帶來了行政成本增高。如一些地方不但有正規的警察和城管組織，還要大量雇傭輔警、交管、協管、聯防員、治安員、網格員等，其行政費用支出甚至遠遠超過正式編制支出。
現代社會的公共治理，一定是民主基礎上的上下互動、社會自組織活躍穩固、社會多方參與的協同治理。首先，各級黨政組織的統合作用不可或缺，但主要是起到組織、領導和協調作用，雖然在一定時期內國家主導的現代化轉型作用巨大，但在現代化成長的同時，社會組織和社會活力必須同時成長壯大。其次，市場組織競爭性運轉的基礎作用值得重視。現代社會的絕大多數經濟和社會活動，可以由市場組織加以運作和實施，其根本的優勢是低成本和高效率，只是在市場失靈的公共領域，政府才能克服“外部性”而發揮重要作用。如此次武漢防疫的緊張時刻，物流企業高效率分配救援物資，就與當地慈善組織的低效率形成強烈對比。再次，社會組織無處不在的公益性功能值得肯定。衡量一個社會的現代化程度，社會組織的活力和作用是根本性的指標。此次全國性的防疫抗疫工作中，各種社會組織和志愿組織的快速啟動和運作，是對各級政府防疫工作的最有力補充和完善。中國未來公共治理中，社會組織的進一步壯大和功能發揮，將是一個極其重要和關鍵的基礎性工程。最后，公共輿論和公民個體的自覺參與和民主監督，也是現代社會治理的根本和基石。公共輿論（官方媒體和自媒體）是現代社會公共安全的預警機制和監督力量，公民個體的素質和公民參與是社會成熟和民主培育的標尺，只有全體公民的自覺和自主，才能真正建構一個既有秩序、又有自由的民主社會。
【本文作者為中國社會科學院政治學研究所首席研究員】
責編：蔡圣楠 / 董 楠