摘 要:近年來(lái)，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法、執(zhí)法、管理及相關(guān)工作取得了相當(dāng)成績(jī)與進(jìn)展，但潛在問(wèn)題仍不容忽視。而縱觀全球，許多國(guó)家已經(jīng)在此方面構(gòu)建了較為完備的法律體系?；谶@樣的背景，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜地借鑒相關(guān)國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)立法、管理和執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)等，無(wú)論是對(duì)于進(jìn)一步改進(jìn)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作，還是對(duì)于健全完善我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)制度，均具有一定現(xiàn)實(shí)意義。
關(guān)鍵詞:野生動(dòng)物保護(hù) 動(dòng)物福利 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)
【中圖分類(lèi)號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
野生動(dòng)物保護(hù)工作涵蓋拯救瀕危野生物種、野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖和利用管理、維護(hù)野生動(dòng)物棲息地生態(tài)環(huán)境、打擊野生動(dòng)物非法貿(mào)易走私行為、進(jìn)行野生動(dòng)物保護(hù)的科普教育宣傳等一系列內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法、執(zhí)法、管理及相關(guān)工作均取得了相當(dāng)成績(jī)與進(jìn)展，但潛在問(wèn)題也不可忽視，主要體現(xiàn)為：動(dòng)物保護(hù)理念和價(jià)值取向呈現(xiàn)“人類(lèi)本位”“經(jīng)濟(jì)本位”的特點(diǎn)，對(duì)動(dòng)物福利以及野生動(dòng)物生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值的關(guān)注不足；關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的法律體系尚不完備，法律位階低、保護(hù)范圍窄、可操作性差；對(duì)野生動(dòng)物棲息地保護(hù)的重視程度不夠，野生動(dòng)物棲息地規(guī)模縮減，呈現(xiàn)“碎片化”“破碎化”演變趨勢(shì)；自然保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)物致?lián)p的生態(tài)補(bǔ)償方式、范圍、標(biāo)準(zhǔn)模糊，影響公眾保護(hù)野生動(dòng)物積極性，造成生態(tài)保護(hù)公益與公眾私利的矛盾沖突；政府主導(dǎo)野生動(dòng)物保護(hù)，資金來(lái)源相對(duì)單一、工作開(kāi)展力量薄弱、公眾參與度不高，企業(yè)、社會(huì)組織和志愿者積極作用有待進(jìn)一步發(fā)揮；科學(xué)調(diào)查、動(dòng)態(tài)評(píng)估野生動(dòng)物資源所依托的研究基地與網(wǎng)絡(luò)體系還不完備，仍需科研投入支持。
美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本和歐盟國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)制度設(shè)立較早、歷史經(jīng)驗(yàn)豐富。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，當(dāng)前這些國(guó)家已經(jīng)形成了較為先進(jìn)的動(dòng)物福利理念，在野生動(dòng)物瀕危物種保護(hù)、野生動(dòng)物生存環(huán)境監(jiān)測(cè)、對(duì)政府行為的監(jiān)管、野生動(dòng)物保護(hù)基金設(shè)立使用方面形成了較為完備的法律體系，建立了促進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，形成了針對(duì)志愿者和社會(huì)組織的注冊(cè)、培訓(xùn)和管理制度，健全了野生動(dòng)物重要棲息地和自然保護(hù)區(qū)識(shí)別利用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展了針對(duì)野生動(dòng)物實(shí)地調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)估等科學(xué)研究工作。因此，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜地借鑒相關(guān)國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)立法、管理和執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)等，對(duì)于改進(jìn)我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)工作，完善我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)制度具有一定現(xiàn)實(shí)意義。
注重保障野生動(dòng)物和其他動(dòng)物普遍的“動(dòng)物福利”，積極擴(kuò)展動(dòng)物保護(hù)的主體范圍
美國(guó)、日本、歐盟及其成員國(guó)家普遍注重對(duì)動(dòng)物福利的保護(hù)，通過(guò)完善動(dòng)物福利立法體系、成立動(dòng)物關(guān)懷機(jī)構(gòu)、確立審查制度等方式保障其威懾力和操作性，降低虐待動(dòng)物事件發(fā)生的概率。動(dòng)物福利強(qiáng)調(diào)合理、人道地利用動(dòng)物資源，“使動(dòng)物在無(wú)任何痛苦、無(wú)任何疾病、無(wú)行為異常、無(wú)心理緊張壓抑的安適、康樂(lè)狀態(tài)下生活和生長(zhǎng)發(fā)育，保證動(dòng)物享有免受饑渴，免受環(huán)境不適，免受痛苦、傷害，免受驚嚇和恐懼，能夠表現(xiàn)絕大多數(shù)正常行為的自由”。國(guó)際上已有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了比較完善的動(dòng)物福利法規(guī)，世界動(dòng)物衛(wèi)生組織、世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際組織也重視對(duì)動(dòng)物福利的保護(hù)。經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展，歐盟組織及英、德等成員國(guó)家形成了動(dòng)物福利保護(hù)的強(qiáng)制性法律法規(guī)，對(duì)動(dòng)物福利保護(hù)態(tài)度和要求更加明確。日本關(guān)注動(dòng)物的生命健康和基本福利，建立完善了包括野生動(dòng)物、實(shí)驗(yàn)動(dòng)物、展示動(dòng)物、家庭動(dòng)物在內(nèi)的動(dòng)物福利法案，并擴(kuò)展了動(dòng)物保護(hù)的物種范圍。
完善野生動(dòng)物瀕危物種、生存環(huán)境、資金支持、政府監(jiān)管、處罰措施等方面的法律規(guī)范，逐漸形成完備的法律體系
美國(guó)自20世紀(jì)初開(kāi)始進(jìn)行規(guī)范野生動(dòng)物保護(hù)的立法工作，經(jīng)過(guò)近百年發(fā)展，美國(guó)針對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的法律體系已經(jīng)較為完備，形成了針對(duì)候鳥(niǎo)、魚(yú)類(lèi)、野生動(dòng)植物和外來(lái)物種等的具體物種保護(hù)的法律，促進(jìn)野生動(dòng)物棲息地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律，以及規(guī)范野生動(dòng)物保護(hù)基金的設(shè)立和使用的法律。美國(guó)《瀕危物種法案》根據(jù)物種瀕危程度進(jìn)行分類(lèi)，制定相應(yīng)恢復(fù)計(jì)劃，在瀕危野生動(dòng)物保護(hù)工作中體現(xiàn)了“瀕危物種高于一切經(jīng)濟(jì)利益”的理念；《信息自由法》規(guī)定，聯(lián)邦政府與州政府應(yīng)當(dāng)將野生動(dòng)物保護(hù)涉及的政府財(cái)政投入資金分配使用狀況和野生動(dòng)物的恢復(fù)情況對(duì)外進(jìn)行及時(shí)、完整、真實(shí)的公布；《保護(hù)區(qū)娛樂(lè)法》和《保護(hù)區(qū)收入分享法》對(duì)相應(yīng)區(qū)域娛樂(lè)活動(dòng)和資金管理做出了明確規(guī)定。日本野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)法律體系也較為完善，大致可以分為調(diào)整野生動(dòng)物生存環(huán)境的立法、保護(hù)與利用鳥(niǎo)獸和水生野生動(dòng)物的立法，以及規(guī)范政府管理野生動(dòng)物行為的立法。
明確利益相關(guān)者的角色與責(zé)任，調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體、志愿者和公眾參與野生動(dòng)物保護(hù)的積極性、自主性
美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)家都重視公眾、志愿者和社會(huì)組織參與自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)與管理工作。美國(guó)政府設(shè)立野生動(dòng)物保護(hù)志愿者招募計(jì)劃項(xiàng)目，建立了比較規(guī)范完善的志愿者登記、參與、管理制度，公眾普遍具有保護(hù)野生動(dòng)物的志愿服務(wù)意愿。美國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃設(shè)計(jì)，必須在廣泛征求當(dāng)?shù)鼐用褚庖?jiàn)后才能上報(bào)參議院討論；涉及資源開(kāi)發(fā)和恢復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民代表會(huì)被組織起來(lái)參加聽(tīng)證會(huì)，體現(xiàn)了政府對(duì)公眾參與的重視。日本國(guó)立自然公園的管理注重借助社會(huì)力量，在環(huán)境整治、驅(qū)除外來(lái)物種、動(dòng)物調(diào)查、鳥(niǎo)類(lèi)環(huán)志等工作中吸納社會(huì)團(tuán)體和志愿者參與，以降低運(yùn)營(yíng)工作難度、人力資源成本，提高機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率，促進(jìn)志愿者組織和社會(huì)組織發(fā)揮教育功能。2002年日本《自然再生推進(jìn)法》則規(guī)定，當(dāng)?shù)孛癖?、?zhuān)家學(xué)者和非政府組織等利益相關(guān)者需要參與地區(qū)自然修復(fù)工程，即以法律形式保障了利益相關(guān)群體參與生態(tài)環(huán)保工作。澳大利亞政府重視針對(duì)公眾和青少年群體的科學(xué)教育宣傳工作，規(guī)定中小學(xué)生每年都應(yīng)到國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)教育中心參與活動(dòng)，提升了國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)科普教育功能。
健全野生動(dòng)物重要棲息地和自然保護(hù)區(qū)的識(shí)別利用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善野生動(dòng)物危害致?lián)p補(bǔ)償機(jī)制
野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)工作的開(kāi)展，可能造成相應(yīng)地區(qū)和公眾生產(chǎn)、生活活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)損失。在精準(zhǔn)識(shí)別野生動(dòng)物棲息地范圍的基礎(chǔ)上，可以通過(guò)合理的補(bǔ)償機(jī)制，化解、緩和生態(tài)保護(hù)公益和公眾機(jī)構(gòu)私利之間的矛盾。補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)考慮資金來(lái)源、形式、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、對(duì)象和主體責(zé)任確認(rèn)等多方面問(wèn)題。美國(guó)注重對(duì)野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)，通過(guò)建立國(guó)家公園，劃分國(guó)家森林、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家紀(jì)念地和野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)等方式，為野生動(dòng)物創(chuàng)造良好的生存環(huán)境。同時(shí)，明確識(shí)別瀕危物種重要棲息地范圍，限制或禁止野生動(dòng)物棲息保護(hù)區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過(guò)協(xié)商補(bǔ)償?shù)刃问焦膭?lì)社會(huì)組織及個(gè)人參與野生動(dòng)物棲息地保護(hù)，為符合協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人和非政府組織提供相應(yīng)資金補(bǔ)償，充分調(diào)動(dòng)其保護(hù)野生動(dòng)物的積極主動(dòng)性。日本在受保護(hù)區(qū)域?qū)嵤┧接型恋卣髻?gòu)、稅制優(yōu)惠、損失補(bǔ)助制度，以此降低給利益相關(guān)者造成的不便和損失。從美國(guó)、德國(guó)與日本的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看，政府是承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的主體，但實(shí)行單一政府責(zé)任制，不利于拓展生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作。
完善野生動(dòng)物保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，確保野生動(dòng)物保護(hù)資金來(lái)源廣泛，保障野生動(dòng)物保護(hù)工作的可持續(xù)
投資周期長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施成本高、科研投入多、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題制約野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家通過(guò)制定合適的激勵(lì)機(jī)制吸引地方政府、企業(yè)和個(gè)人參與其中，確保風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)發(fā)展。美國(guó)《瀕危物種保護(hù)法》規(guī)定，聯(lián)邦政府應(yīng)以財(cái)政支持和激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)州政府和利益相關(guān)者參與野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)工程項(xiàng)目；與此同時(shí)，美國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)項(xiàng)目除接受政府財(cái)政投入，還接受包括個(gè)人捐贈(zèng)在內(nèi)的公益基金的支持。澳大利亞將國(guó)家公園劃分為完全保護(hù)區(qū)和參觀游覽區(qū)，在保證不破壞自然資源的前提下，向游人開(kāi)放的部分可以通過(guò)開(kāi)發(fā)旅游資源，為其提供休閑、娛樂(lè)、療養(yǎng)服務(wù)。日本依據(jù)不同的保護(hù)程度，將國(guó)家公園劃分為普通區(qū)和特別區(qū)，其中普通區(qū)允許從事生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，部分特別區(qū)允許從事農(nóng)林漁業(yè)和旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，同時(shí)滿(mǎn)足了生態(tài)保護(hù)與開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要，提升了民眾對(duì)相關(guān)制度的接受度。加拿大自然保護(hù)區(qū)采取伙伴協(xié)作機(jī)制，企業(yè)、學(xué)術(shù)界、非政府組織和私人管理者都發(fā)揮重要作用；加拿大國(guó)家公園的“公司+政府”運(yùn)作模式，在確保資源得到保護(hù)的前提下通過(guò)發(fā)展旅游業(yè)擴(kuò)展經(jīng)費(fèi)來(lái)源。新西蘭自然保護(hù)區(qū)也采用保護(hù)與開(kāi)發(fā)相結(jié)合的“新西蘭模式”，并對(duì)保護(hù)區(qū)旅游進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。
及時(shí)開(kāi)展針對(duì)野生動(dòng)物物種分布、數(shù)量變化、種群結(jié)構(gòu)等方面的實(shí)地調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)估等科學(xué)研究工作，確保相關(guān)立法和管理工作的科學(xué)性
澳大利亞成立相關(guān)研究與保護(hù)機(jī)構(gòu)，設(shè)置專(zhuān)門(mén)從事研究與管理工作的崗位，為國(guó)家公園和野生動(dòng)物保護(hù)工作提供人員保證與技術(shù)支持。美國(guó)相關(guān)法律對(duì)野生動(dòng)物棲息地環(huán)境影響評(píng)估做出了嚴(yán)格規(guī)定，要求進(jìn)行全面的信息披露，保證政府部門(mén)和社會(huì)公眾進(jìn)行有效監(jiān)督。歐盟積極開(kāi)展科學(xué)研究，解決動(dòng)物福利與動(dòng)物健康的技術(shù)爭(zhēng)議，根據(jù)研究結(jié)果發(fā)布報(bào)告與意見(jiàn)，在科學(xué)的基礎(chǔ)上考慮動(dòng)物福利政策的制定與實(shí)施。日本1992年《瀕危物種保護(hù)法》設(shè)置了包括鳥(niǎo)獸保護(hù)區(qū)、自然公園、天然保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物棲息地在內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)制度，保護(hù)區(qū)具體范圍由環(huán)境大臣根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)情況和野生動(dòng)物分布進(jìn)行劃分；此外，日本環(huán)境大臣還定期對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)查提出評(píng)估意見(jiàn)，并根據(jù)中央環(huán)境審議會(huì)的意見(jiàn)實(shí)行動(dòng)物增殖計(jì)劃。
【執(zhí)筆：人民智庫(kù)研究員 劉 明 張青青 馮一帆】
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責(zé)編：蔡圣楠 / 董 楠