摘  要:公共衛生突發事件的應對既是一個常規的政策過程，又是一個特殊的應急管理過程。在政府決策過程中，技術依賴、行政惰性、認知偏差會導致決策誤區的出現，從而無法有效應對突發問題，大大影響政府治理效能。因此，應進一步完善城市應急管理體制改革，完善大城市“戰時體制”建設，夯實基層動員和防控體系，為大力提高公共衛生突發事件的應對能力、不斷提升政府治理效能奠定堅實基礎。

關鍵詞:政府決策  應急管理  治理能力 防控體系

【中圖分類號】D63               【文獻標識碼】A

2019年12月，武漢市爆發了新型冠狀病毒肺炎疫情。2020年1月以來，疫情逐步從武漢擴散至湖北全省和全國各地，多個國家和地區亦出現了疫情。當地時間2020年1月30日晚，世界衛生組織宣布，將新型冠狀病毒肺炎疫情列為“國際關注的突發公共衛生事件”（PHEIC）。

公共衛生突發事件的應對既是一個常規的政策過程，涉及到事件定性的決策，防控措施的有效落實，以及應對成效的監督、評估和反饋。同時，它又是一個特殊的應急管理過程，對決策和資源統籌都有較高要求。窺一斑而知全豹，武漢市是一個千萬人口級別的大城市，其在新型冠狀病毒肺炎疫情防控中的經驗教訓對其他城市應對公共衛生突發事件有何啟示？本文將結合武漢的疫情防控，檢討大城市應對公共衛生突發事件的應急治理問題。

技術依賴導致決策誤區

公共衛生突發事件的定性既是一個技術判斷，也是一個政府決策。通常而言，政府決策依據技術判斷作出；但技術判斷本身也會受政治和社會影響。我國的公共衛生突發事件的定性，是一個復雜的決策系統。大致而言，它是“科學判斷—政府決策—社會認知”三個系統交互作用的結果。

當前，大城市公共衛生突發事件的定性過程存在不足。政府決策過度依賴于科學判斷，加上科學判斷有模糊性和滯后性，這就對政府決策造成了挑戰。同時，政府為了防止社會恐慌，很可能作出保守決策。具體而言，其決策的薄弱環節主要表現在三個方面：

在科學判斷環節，專家系統受到諸多約束，其判斷未必符合公共衛生突發事件的防控需求。其一，分科知識的差異，會影響科學共識的形成，從而影響決策效率。公共衛生突發事件的科學判斷，往往需要多個學科知識。此次新冠肺炎疫情，主要由感染、呼吸、公共衛生等幾個專業構成，各個學科的判斷依據和標準不盡一致，專家共識的形成需要一個過程。其二，判斷思維的差異，加大了誤判的可能性。專家對公共衛生突發事件的性質判斷，需要遵循科學規律，按科研的思維展開，在有充分證據的情況下作出謹慎判斷。但是，公共衛生安全卻意味著必須采取疾控和預防醫學的思維，需要有前瞻性。這就意味著，其科學判斷很可能要面臨公共輿論的拷問。其三，法律程序和決策者影響，亦會影響科學判斷。科學家信息的獲得、發布，都需要遵循法律程序，其中也涉及到和各級政府和衛生行政部門的協調性問題。凡此種種，也可能影響科學家的決斷。此次新冠肺炎疫情的性質判斷，從“未發現明顯人傳人現象” 到 “不能排除有限人傳人的可能”，中國疾病預防控制中心的判斷是“保守的”“謹慎的”。而鐘南山院士1月20日明確“人傳人”，這一決斷很可能是專家組的共識，但也在很大程度上和鐘南山院士本人有較高威望和地位，使其可以作出決斷有關。

在政府決策環節，“因循”的行政風格影響了決策效率，限制了地方主官的政治決斷。首先，“因循”思維產生了行政惰性，影響決策效率。當前，市政體系是建立在科層制、部門分工基礎之上的，政府決策遵循專業化、程序化的原則。長此以往，市政體系具有鮮明的“因循”特征，地方主官具有鮮明的行政官僚特征。其次，多種政策目標干擾決策執行。大城市在應對突發公共衛生事件中，需要兼顧經濟發展、社會穩定等多重政策目標。從突發事件應對的角度看，每一種技術措施都有可能引起次生問題。在應對突發公共衛生事件中，任何決策都存在“顧此失彼”的風險，考驗著地方主官的政治擔當。最后，權責不一致影響決策。在公共衛生突發事件的應對過程中，地方往往要承擔責任，但技術和政治權威卻在中央和上級，決策結構上存在“權責不一致”特征。比如，在這次疫情中，武漢市明明已經發現問題之嚴重，但仍要遲至國務院常務會議定性“乙類傳染病，甲類管理”之后才展開切實有效措施，甚至于，湖北省的一級響應還遲于其他省份。

在社會認知環節，認知偏差構成了對政府決策的強約束。第一，社會認知多元化約束政府決策。從社會認知的角度上說，無論是科學判斷傳遞的理性認知，還是政府決策傳遞的權威判斷，在社會認知上都會引起多元反應。通常而言，社會認知夾雜著理性和感性、邏輯和經驗、微觀和宏觀等多元的，甚至是相互對立的認知模式。這就意味著，任何一種政府決策，都需要考慮它對社會認知的多元塑造。如何有效應對多元化的社會認知，讓公眾理解政府決策，本身就是決策需要考量的重要一環。第二，社會情緒對政府決策具有雙刃劍作用。在應對公共衛生突發事件的過程中，容易形成社會情緒。正向的社會情緒會激發人們共克時艱，但負面的社會情緒則容易引起社會恐慌。社會情緒往往會轉化為一致行動，向政府施壓。因此，任何一項政府決策可能都需要付出額外的執行成本。第三，社會恐慌歷來是公共衛生突發事件的“次生災害”。在信息渠道多元，社會更加開放的今天，政府已無可能真正做到“閉門”決策。但基于決策程序、有效信息的辨別等因素，亦不可能真正做到“開門”決策。而由于政府和公眾之間往往存在信息鴻溝，對公共衛生突發事件的不確定感而引起的社會恐慌就在所難免。也正是在這個意義上，避免社會恐慌是應對公共衛生突發事件的題中之義，也是決策的重要考量。

在公共衛生事件突發事件性質的判斷上，現有的決策體系傾向于專業化、技術化和程序化。在常規意義上，“循證”的科學思維對提高決策的科學性和精準性，避免市政主官的權力“傲慢”有著重要意義。但一旦碰到應急事件，決策會面臨較大的時間壓力，且情報不完整，“循證”的決策環境并不存在。因此，循證決策在解決一些常規的、小型的突發事件上，往往是有效的。但是卻無法有效地應對更為復雜的重大突發事件。或者說，常規的規章制度在日常運轉中越是有效，越是適應環境，市政體系就越是容易因循守舊，繼而在重大公共衛生突發事件的應對過程越是容易陷入決策誤區。在這個意義上，應急決策不僅需要科學決策，還對市政主官的經驗和政治擔當提出了更高要求。

在疫情爆發初期，武漢市的決策幾乎完全按照“未發現有人傳人現象”“可防可控”的專家意見決策，喪失了啟動有效防控措施的窗口期。而在此之后，乃至于中央有了明確指示之后，這一決策風格也并未發生明顯改變。而按照“外防輸出、內防擴散”的防控目標，指揮部雖然陸續發布了阻斷交通、排查“四類人員”、全員“測體溫”等一系列措施，但并未考慮到措施的連鎖反應和可執行性，導致這些帶有循證思維、漸進式特征的決策，不時因執行困難而陷入僵局。

常規體制停滯、“戰時體制”失靈

中國的災害治理歷來以“運動”應對之。新中國成立以來，更是形成了“全國一盤棋”、集中力量辦大事的有效機制。然而，“運動”之有效，有兩個前提：一是常規治理體系必須時刻做好準備，包括災害物資的儲備和行政體系的應急狀態；二是有效的運動式治理機制，在大規模的災害治理中，還需要啟動“戰時體制”。

以戰時狀態應對公共衛生突發事件意味著，市政體系必須從常規治理狀態進入戰時狀態。武漢市和多個城市在應對此次新冠肺炎疫情中，都采用了“戰時體制”，疫情防控成為最重要的任務，防疫指揮部統一指揮和調度物資，并采取措施管控社會。“戰時體制”在應對公共衛生突發事件過程中具有無可比擬的優越性，但卻對運轉要求比較高，市政體系容易陷入常規體制停滯、“戰時體制”失靈的雙重困境。

從宏觀背景看，疫情遲遲得不到有效防控的主要原因是醫療資源和需求之間的結構性矛盾。這是一個客觀原因，無可指摘。但這并不意味著政府決策不需要承擔責任。即，武漢市決策層在早期可能過于依賴火神山和雷神山醫院的收治能力，沒有考慮到數量龐大的輕癥、疑似和密切接觸者也需要占用相應的醫療資源，摸排統計和資源準備等基礎工作不扎實。而武漢紅十字會等事件更是暴露出，疫情防控指揮系統也存在一定問題。疫情大規模爆發且遲遲得不到有效防控并不是簡單的領導者作風問題，也不是簡單的治理能力問題，而是城市治理體系的問題。換言之，是制度問題，而不是人的問題。以常規體系來應對戰時任務，難免會出現顧此失彼、疲于應付，甚至于陷入混亂的境地。

市政體系存在薄弱環節，部門分割和層級分離現象仍然明顯

這一現象在疫情防控中的最明顯的表現是，疫情防控職能沒有得到有效整合，公共衛生突發事件的應急工作主要還是在衛生行政部門。然而，事實上，除了疫情監測和救治等專業工作外，衛生行政部門并無能力綜合統籌和協調疫情防控工作。也就是說，疫情防控的準備工作其實是嚴重不足的。

一方面，衛生行政部門對于應對突發公共衛生事件所需的人力資源、物資儲備、思想意識和組織動員等各個方面都存在較為嚴重的準備不足問題。比如，由于沒有健全的醫療物資儲備制度，導致疫情防控過程中醫用物資一直未能得到有效解決；由于基層衛生院和疾控中心人員薄弱，導致農村疫情防控力不從心。再如，由于各公立醫院未能回歸到公益性，而大多數民營醫院更是訴求于經濟利益，導致醫院的公共衛生事件應急響應能力普遍不足。

另一方面，衛生行政部門和其他政府部門缺乏有效聯動。公共衛生突發事件的應急響應需要多個部門的聯動，尤其是要發揮紅十字會、應急管理部（局）等密切相關部門的配合。但從武漢的疫情防控看，改革后的應急管理部門在疫情防控過程中的角色是缺位的，指揮部應急指揮不靈在一定程度上與此相關。哪怕是紅十字會，其專業性也并未發揮出來，甚至于紅會事件成為疫情防控中的一大瑕疵。

最大的缺陷是，衛生行政部門無法有效動員社會，導致疫情防控的基層基礎工作不扎實。武漢市的“四類人員”排查和應收盡收工作滯后多時，非常重要的原因是，這些繁重的工作嚴重依賴于社區。而社區既無上級行政資源的支持，亦無廣泛而有效的社會組織支持，大量矛盾積壓在基層。社區的壓力和疫情防控基層基礎工作不扎實的問題，直到2月9日全市1.6萬多名黨員干部、職工等下沉街道社區后，才得到有效緩解。

“戰時體制”不完善，并未真正發揮效用

湖北和武漢疫情防控的各個方面，包括指揮系統、物資配給、人員調配、社會動員、輿情應對等，幾乎都階段性地存在過混亂情況。很多問題至今未能有效解決。究其原因是，“戰時體制”的優勢未能真正發揮。

湖北尤其是武漢的疫情防控，實際上從2020年1月底就開始從地區性的問題轉化為全國性問題。這意味著，僅僅依靠湖北省和武漢市的應對能力，是遠遠不夠的。比如，1月23日封城決定作出后，大規模的患者涌入醫院，出現了醫療資源擠兌現象。而此時，中央層面的各種協調措施并未準備就緒，無法及時有效支援武漢，導致了一段時間內的社會恐慌。到了疫情防控中期，雖然全國各地的疫情防控資源源源不斷地輸入到湖北省和武漢市，但接收和分配權力是分割的，且有關部門的處置能力有限，出現了醫療資源無法有效到達前線的“最后一公里”困境。

即便是中央指導組到達武漢開展工作后，由于其工作重心主要在協調全國支援上，省內和市內的“戰時體制”并未高效運轉。其突出表現是，防控指揮部所下達的通告和命令，幾乎都受到不同程度的反彈，無法有效貫徹落實。各有關部門在防控過程中表現出了“各自為戰”特點，缺乏一個強有力的領導核心和協調統籌機制，反而增加了一線防控的壓力。比如，社區普遍反映，需要面對不同的上級部門填報內容大體相同的報表；各個部門都樂于派出督導組到基層督導，使得基層對迎檢工作疲于應付。很顯然，防控工作受“孤島效應”不良影響，“戰時體制”的優勢并未體現出來。

另外，“戰時體制”失靈的最大表現是，市政體系和社會各界都未能得到有效動員，武漢市在疫情防控過程中，事實上是用常規體系應對戰時狀態的。早在大年初一（2020年1月25日），中央就對疫情防控進行了再動員和再部署，全國絕大多數地區都迅速作出了反應。但遲至2月9日，武漢市才動員1.6萬多名機關動員干部、職工等下沉街道社區。

社區防疫壓力較大，基層應急管理能力有待提升

社區是大城市應對公共衛生突發事件的第一線，而處在疫情防控一線的社區工作者權力小、責任大、任務重，面臨工作和精神的雙重壓力。社區工作者在疫情防控中的工作困境，是大城市應對公共衛生突發事件的薄弱環節。以這次武漢市的疫情防控為例，街道、社區沒有專門的應急事件預案，相關工作人員，包括社區醫護工作人員缺少防疫知識的培訓，存在畏戰畏難情緒。因物資保障不足、經濟待遇不到位，社區工作者有后顧之憂和消極情緒。

“戰時體制”一旦運轉，一些游離在社區職能之外的事務陡然增加。社區普遍反映，轉運發熱病人的交通工具配備不足，病患看病出行難；防護物資有限，社區工作者感染風險大；疫情認識欠缺，心理準備不足；潛在病患分散，追蹤防控不易；社區人手不足，工作超負荷；遺體處理經驗不足，機構間銜接不暢。客觀上說，如果早期就夯實社區防控力量，那么社會恐慌、社區壓力大、分級分類診治困難、居民服務不到位等問題，可能會大為緩解。

加強公共衛生突發事件應急處置能力

公共衛生突發事件處置是大城市治理體系的有機構成部分。從歷史規律看，災害治理往往都是以“戰時狀態”加以應對的。但“戰時體制”的有效運行，是以市政體系長期處于準備狀態為前提的。

加強公共衛生突發事件的應對能力，需要圍繞應急管理體制重構市政體系。在最新一輪的黨和國家機構改革中強化了應急管理體制建設，整合了應急隊伍。然而，從大城市的市政體系建設上看，新的應急管理體制并未切實發揮作用。具體到公共衛生突發事件的應對上，仍然主要依靠衛生行政部門的應急機制以及臨時組建的“戰時體制”。導致的結果是，“戰時體制”因為缺乏足夠的準備，一旦運轉起來便“千瘡百孔”。因此，可以從以下三方面加強城市應對公共衛生突發事件的能力：

進一步完善城市應急管理體制改革

建議在完成應急隊伍整合，組建應急管理部門后，重新組建城市應急管理委員會，由市政主官擔任負責人。市政主官可以在法律框架范圍內對公共衛生突發事件進行定性、處置。應急管理委員會則需日常統籌儲備的應急物資、配置應急隊伍、建立聯防聯控機制，并定期不定期進行應急演練。應急思維和底線意識應該滲入到日常管理全過程，賦予市政主官足夠的應急決策權。應急決策需要簡化程序，可以用事后解釋替代事前上報。在應急決策中，要尊重科學，充分聽取專家意見，但要注意技術建議不能代替政治決策。一旦出現公共衛生突發事件，市政主官經過民主集中制可以作出必要的應急響應。

完善大城市“戰時體制”建設

“戰時體制”是應對特別重大公共衛生突發事件的必要措施。當前，在部分領域實現了“戰時體制”，如通過軍隊統一接管醫院承擔防疫任務的“小湯山模式”。在現代城市建立完善“戰時體制”，是一項亟需完成的任務。“戰時體制”作為一項特殊的市政體系，前提是保證城市正常運轉，因此，要對常規市政體系重組，實現市政權力的集中化、治理目標的單一化、治理資源的計劃化、社會生活的管控化，具體建設任務包括領導機構、物資調配機制、協同作戰機制、宣傳發動機制、監督反饋機制等。

夯實基層動員和防控體系

建立統一的基層應急動員教育體系，整合國防動員、消防演練、愛國衛生運動等工作；建立完備統一的戰略物資儲備體系，在糧食儲備制度基礎上，加強醫藥衛生、應急救援等物資儲備制度建設；加強村和社區組織建設，進一步完善群防群治和群防群控體系。另外，需要重視培育上下同心的戰斗作風。應急狀態和戰時狀態是一個特殊體制，既需要鐵的紀律，更需要上下同心的戰斗作風。一方面，建議減少工作層級，上級機關和主要領導要主動下沉到一線工作。尤其關鍵的是，謹慎運用督查問責力量，建議將督查組就地改變成工作組，在共同工作中發揮監督作用。另一方面，借鑒重大活動的相關經驗，建立負責新聞發布的中心機構，抽調相關人員，就公共衛生突發事件中的關鍵問題（比如物資、交通、床位調配等），以及群眾關心的重大問題（藥品、每個醫院的病床數和分配標準、小區確診地址、患者確診前流動接觸軌跡、年齡分布、具體病情走向等），每日進行披露和說明，以保證信息披露的及時權威，徹底緩解社會公眾的知情焦慮，維護社會穩定，進而凝心聚力，營造全社會聯防聯控氛圍。

【本文作者為武漢大學社會學院研究員】

責編：賀勝蘭 / 羅 婷