關鍵詞：權責清單  公共衛生  治理現代化

【中圖分類號】D630              【文獻標識碼】A

影響公共衛生治理效能的主要因素分析

當前正在進行的新型冠狀病毒肺炎疫情防控，是對我國公共衛生治理體系和治理能力的一次大考。自“非典”之后，我國持續完善了突發公共衛生事件應急管理體系與傳染病防控體系，先后出臺或修訂了《突發公共衛生事件應急條例》《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》等法律法規，并相繼建成了基于互聯網的傳染病網絡直報、重點傳染病專病監測、傳染病早期自動預警、突發公共衛生事件應急管理等系統，公共衛生治理能力得到了大幅度提升。但不可否認的是，在這次新冠肺炎疫情發生的初期，疫情發生地的政府及其相關工作部門在應急管理方面存在著信息發布遲緩、決策欠周、處置不力等問題，造成了新冠肺炎疫情難以得到及時控制、四處擴散的嚴重后果。

值得我們深刻反思的問題是：為什么在黨和政府對整個經濟社會發展與安全風險防范與治理能力不斷提升的今天，仍會出現新冠肺炎疫情難以得到及時遏制的情況呢？歷史不能假設，但我們可以回溯推演一下：如果疫情發生地的政府及其相關工作部門在發現第一例新型傳染病開始，就立即啟動突發公共衛生事件應對機制，成立應急指揮部，并嚴格按照《國家突發公共衛生事件應急預案》所規定的對疫情進行預警公布、危機決策、應急處置等，其結果必然與今大為不同。我們要追問的是：是什么因素導致疫情發生地的政府及其相關工作部門沒有嚴格按照法律、應急預案辦事呢？從公共管理學與公共治理理論方面分析，我國突發公共衛生事件應急管理體系中存在的權責不清問題，主要體現在以下三方面：

一是突發公共衛生事件信息發布方面的權責不清現象。及時、準確、公開的信息發布是疫情防控的關鍵機制。但在誰能發布信息、發布什么信息方面，在各級政府衛生部門之間卻存在權責不清的現象。2011年修訂的《突發公共衛生事件應急條例》第二十五條規定：“國家建立突發事件的信息發布制度。國務院衛生行政主管部門負責向社會發布突發事件的信息。必要時，可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會發布本行政區域內突發事件的信息”，這一條款將信息發布主體確定為國務院衛生行政主管部門及其授權的省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門。2013年修訂的《傳染病防治法》第十九條規定：“國家建立傳染病預警制度。國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布”；同時該法第三十八條規定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息”，這就將信息發布主體確定為了國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門。《中華人民共和國突發事件應對法》第四十四條規定，發布三級、四級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當根據即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，及時向社會發布與公眾有關的突發事件預測信息和分析評估結果，并對相關信息的報道工作進行管理。這又將突發公共衛生事件應對中的信息發布主體確定為“縣級以上地方各級人民政府”即“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府”。  

二是突發公共衛生事件應對決策方面的權責不清現象。突發公共衛生事件應對主要包括決策信息收集、決策咨詢、決斷等環節；這些環節分別由各級人民政府及其衛生行政主管部門、疾病控制機構、決策咨詢委員會行使相應權責。這一方面的權責不清主要體現在“何種級別的應急決策由哪級政府決斷”“通過什么程序決策”等方面。《突發公共衛生事件應急條例》第二十六條規定：“突發事件發生后，衛生行政主管部門應當組織專家對突發事件進行綜合評估，初步判斷突發事件的類型，提出是否啟動突發事件應急預案的建議”，提出決策方案的權限是“衛生行政主管部門”。《國家突發公共衛生事件應急預案》規定：“全國突發公共衛生事件應急指揮部負責對特別重大突發公共衛生事件的統一領導、統一指揮，作出處理突發公共衛生事件的重大決策”；“省級突發公共衛生事件應急指揮部由省級人民政府有關部門組成，實行屬地管理的原則，負責對本行政區域內突發公共衛生事件應急處理的協調和指揮，作出處理本行政區域內突發公共衛生事件的決策，決定要采取的措施”，同時規定“國務院衛生行政部門和省級衛生行政部門負責組建突發公共衛生事件專家咨詢委員會”，這就將決策權賦予了全國突發公共衛生事件應急指揮部和省級突發公共衛生事件應急指揮部。《中華人民共和國傳染病防治法》第十八條規定：“國家、省級疾病預防控制機構負責對傳染病發生、流行以及分布進行監測，對重大傳染病流行趨勢進行預測，提出預防控制對策，參與并指導對爆發的疫情進行調查處理，開展傳染病病原學鑒定，建立檢測質量控制體系，開展應用性研究和衛生評價”，這就將重大傳染病預防控制對策的提議權賦予了國家、省級疾病預防控制機構，但其中并沒有對國家疾病預防控制機構和省級疾病預防控制機構的決策提議權做出具體劃分，實踐中也往往容易導致權責不清與沖突。

三是突發公共衛生事件應急處置方面的權責不清現象。這一方面主要體現在各級人民政府、衛生行政部門、醫療機構、疾病預防控制機構等機構權責不清晰上。我國的突發事件應對體系主要由自然災害、公共安全與社會突發事件、突發公共衛生事件組成，其中自然災害、公共安全與社會突發事件應急處置由應急管理部負責，突發公共衛生事件應急處置由衛生部門負責。但是，在實際運作過程中，突發公共衛生事件應急處置不僅是衛生部門一個部門或系統的事情，往往需要應急管理部門的強力配合。《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》規定，我國的醫療衛生服務體系由基層醫療衛生機構、醫院、專業公共衛生機構等組成；其中,“醫院主要提供疾病診治，特別是急危重癥和疑難病癥的診療，突發事件醫療處置和救援以及健康教育等醫療衛生服務”；“專業公共衛生機構主要提供傳染病、慢性非傳染性疾病、職業病、地方病等疾病預防控制和健康教育、婦幼保健、精神衛生、院前急救、采供血、食品安全風險監測評估、出生缺陷防治等公共衛生服務”。但在實際運行過程中，醫院承擔的公共衛生職能定位不明確，醫療系統和公共衛生系統之間的協調和配合機制不完善、臨床醫學與公共衛生相割裂、存在“防治”分離現象；同時，各級各類醫療衛生機構協同性不強，疾病預防控制職責不清，特別是在應急隊伍、醫藥儲備與裝備儲備、監測預警、應急處置、善后評估等方面的權責劃分不清晰。

完善權責清單制度是提升公共衛生治理效能的重要途徑

突發公共衛生事件信息發布、應對決策、應急處置等方面存在的權責不清現象，是制約公共衛生治理效能的重要因素。要解決權責不清的問題，必須完善權責清單制度。第一，權責清單制度是國家治理體系與治理能力現代化的重要內容和保障。黨的十九屆三中全會指出：“全面推行政府部門權責清單制度，規范和約束履職行為”。第二，權責清單制度通過梳理相應的法律法規，明確權力的行使主體，同時編制權力運行流程圖，明確責任事項、責任主體和追責情形，可以減少甚至消除行政過程中的相互推諉扯皮、責任不清、難以問責等問題，從而落實相應的法律與制度，真正地將治理優勢轉化為治理效能。第三，權責清單制度可以將權力、責任與部門、崗位直接聯系起來，權責人、權責崗相配，可以最大限度減少僥幸心理，激發廣大干部應對突發事件、維護人民健康安全的激情。

完善公共衛生治理權責清單制度，可以從以下三方面著手：一是對公共衛生治理方面的法律法規、預案體系進行全面梳理，對法律條文之間存在明顯差異與沖突的提出修法建議，加快完善公共衛生治理法律體系。二是全流程梳理突發公共衛生事件應急管理涉及的決策權、執行權與監督權，對相應的權力主體進行準確的劃分，理順不同層級政府之間、不同政府部門之間的權責關系。具體而言，在信息發布方面，明確屬地管理責任，縣級以上政府及其衛生行政部門要第一時間公開發布客觀信息，并隨著應急處置的進展隨時公開相關信息；在應急決策方面，明確疾病預防控制機構提出預防控制對策、衛生行政部門提出決策預案、應急指揮部進行決斷的應急決策機制；在應急處置方面，要健全應急管理部門與衛生部門緊密配合的機制，健全專業公共衛生機構、綜合醫院和專科醫院、基層醫療衛生機構“三位一體”的疾病預防控制機制，推進防治結合。三是詳細繪制公共衛生治理權力流程圖，明確權力運行的崗位與具體負責人、啟動要件、程序、時限等要求，并將權力運行流程納入電子監察系統與大數據系統，列出權力清單并全部向社會公開，隨時接受社會與公眾監督。

本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）教授、公共行政教研室主任

責編：賀勝蘭 / 董 楠