關鍵詞：非對稱關系 新冠肺炎疫情 應對機制 國家治理
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
對稱性公共關系是美國學者斯科特·卡特里普和阿倫·森特于1952年提出的，它強調的是“雙向溝通、雙向平衡、公眾參與”，是現代國家治理中的一個重要概念。但在集權與分權張力下的央地關系普遍表現為非對稱關系，中央統合需要集權，地方自主需要分權，中央政府通常選擇不同的組合方式來尋求國家能力的最大化。這種非對稱性在中國也有所體現。中央政府具有強大的集中動員能力，在引導經濟社會發展、進行大規模基礎設施建設等方面具有極大的制度優勢。但在治理實踐中，這種“強中央—弱地方”的國家結構存在一定的信息不對稱、資源不對稱、權責不對稱等問題，以致增加中央與地方之間產生權能不符的風險。在應對常態化治理時，治理的實效性較長，央地政府往往能夠實現合理的充分的協調溝通，該風險并不明顯；但是，一旦遭遇到緊急性公共危機事件，例如新型冠狀病毒肺炎疫情，留給中央與地方進行協調的時間非常短暫，而地方政府在非對稱關系下由于權能不符很難及時做出積極有為的應對行動，最終使得疫情擴散。
信息不對稱、資源不對稱、權責不對稱是導致重大突發公共衛生事件的現實原因
從此次疫情爆發到進一步擴散蔓延，從湖北地方政府的遲緩應對到舉國上下共同對抗疫情的整個過程來看，暴露出我國當前的治理體系中存在非對稱問題。具體而言，主要包括以下四點：
信息不對稱。在新冠肺炎疫情防控過程中，信息不對稱突出表現在三個方面：一是中央和地方之間信息不對稱；二是上下級領導干部之間信息不對稱；三是干群之間信息不對稱。疫情發生初期，率先掌握相關信息的武漢市政府與上級政府和中央政府之間，以及政府與人民群眾之間存在一定程度的信息不對稱，可以說信息不對稱是造成民眾恐慌和誤解的重要原因。但這次信息的不對稱并不僅僅是指各方掌握的信息量存在差異，還包含信息傳遞與溝通的延遲。延遲披露的信息失去了實效性，致使疫情狀況不能被大眾及時了解，削弱了政府在人民群眾中的公信力。
資源不對稱。疫情防控中資源的不對稱突出表現為：一是醫療資源區域分布不對稱；二是抗疫物資地域分布不對稱；三是醫療資源城鄉分布不對稱。醫療資源的相對短缺和分布不對稱在很大程度上增加了疫情防控的難度。疫情爆發后，各地醫療資源都出現了一定程度的匱乏，特別是作為疫情重災區的湖北省更是面臨著嚴峻的資源緊缺狀況。在中央政府接手處理疫情后，通過資源的整合與調配才緩解了湖北疫情區的物資壓力。由此可見，在緊急性的公共危機事件中這種資源不對等的非對稱關系體現得更為明顯。
權力不對稱。地方政府在處理信息、向民眾公開信息以及實行較大規模的封鎖措施時往往缺少即時權限，只有在上報上級政府獲得準許或者經過相關決策過程后才能實施。在面臨重大突發公共衛生事件時，地方政府權力有限，盡管其已經優先掌握了疫情信息，但由于權力有限以致其不能做出積極有效的應對行為，只能錯過“黃金防控期”。
責任不對稱。一般而言，權力與責任應當相互匹配，擁有多大的權力就要擔負多大的責任。但在我國體制的非對稱關系中，由于上下級政府間的權力不對稱，導致責任劃分也出現了現實困境。疫情突發時，地方政府沒有足夠權限進行積極應對，而一旦造成危害性后果地方政府卻往往要承擔責任，加之危機事件的緊迫性使得地方政府與中央政府的權責矛盾更趨尖銳。在此狀況下，對于地方政府來說，即使有能力積極作為也很容易被權限所累，同時責任負擔又可能使其千方百計尋求逃避責任。
構建疫情應對機制，提高國家治理現代化水平
加強組織動員，形成人人參與、人人監督的疫情防控體系
加強組織動員工作應從政府與社會兩個方面進行。首先在政府體系內部進一步打通中央與地方、地方與地方之間的壁壘，構建信息傳遞、協商、決策的協同共治機制，確保政府各級各部門在危機事件發生時能夠迅速有效地實現決策、組織動員。其次，加強對整個社會的組織動員。在我國非對稱性的體制中，政府內部實際上已經擁有比較強的組織動員能力，要進一步提升國家總體的組織動員力度，社會組織動員是更為可取的途徑。同時，要利用各種有效宣傳手段，充分發動人民群眾，形成人人參與、人人監督的疫情防控體系。在此次疫情防控以及應對過程中，可以發現社會組織、私人團體、村莊社區等基層組織或團體組織具有強大的社會凝聚與動員能力，在將來的國家治理中應該重視發揮民間團體的潛在治理效能。
及時披露信息，完善信息反饋及管理機制
新冠肺炎具有較強的傳染性、擴散性和危害性，直接危及人民群眾的生命安全。如果地方政府對新冠肺炎疫情信息披露不及時、不得當，就會引發社會的普遍恐慌。此次疫情擴散、防控難度加大的主要原因之一就是地方政府在信息披露中不規范，存在隱瞞信息、延遲上報，致使最佳的預警防控期被錯過。在公共危機事件中及時有效的信息披露對于準確高效應對危機具有至關重要的作用。因此，在疫情信息披露方面要充分利用“互聯網+”，及時跟進公布疫情防控的最新進展，特別要強化自下而上的信息反饋、經驗分享和共識建構機制，加大監督監管力度，建立健全相關的制度機制和法律規范，確保信息披露不及時、避重就輕等亂象得到規治，堅定廣大人民群眾戰“疫”必勝的信心。
主動賦權賦能，發揮地方的能動性
在權力非對稱狀況下，中央政府在公共危機事件中應該主動賦權給地方政府，保證地方政府在緊急性危機發生時能夠憑借在地的優勢及時應對。當地方政府的權力權能不足時，其積極性、優勢和能力都會受到抑制，特別是在危機應對中積極有為的政府角色很難出現。由于受不對稱體制的影響，在疫情防控一線的基層干部的權力相對有限，如果只是按照上級部門和領導的指示機械執行，不利于疫情的有效防控。在此特殊時期，應賦予在疫情防控一線的干部一定的決策權，在堅定執行中央和上級部署的前提下，充分發揮基層干部的能動性，針對疫情發展的特點，采取果斷、有效的防控措施。另外，在主動給地方政府賦權的同時，還應主動賦能給社會，促進社會動能的涌現和協同，激發社會活力和各種社會力量的快速反應能力。主動賦權賦能要堅持有利于維護人民群眾生命健康、權責利相統一的原則，只有在完善有效的監督問責體制下權能增長才能獲得積極作為的效果。
勇于共擔責任，形成高效有序的治理網絡
構建人人守責、人人盡責的疫情防控體系，是打贏疫情防控阻擊戰的關鍵。疫情防控不只是醫療衛生問題，而是全方位的工作。因此，在主動賦權賦能的同時，一要構建應對危機的責任共擔機制，形成統一決策，分工負責，運行有序的治理網絡；二要依據權責一致的基本原則來劃分責任，地方黨委負責組織領導，各級政府負責協調配合，各類社會組織充分發揮自身聯系群眾的優勢，公司企業和公眾人物積極承擔社會責任，普通群眾也應成為積極的參與者和貢獻者。另外，還應指出，各治理主體應當根據自身的權力大小承擔相應的責任，而不是趨向于僅由某一層級政府或部門承擔后果，責任共擔的主要目的并不在于事后追責，而是要避免在“權小責大”的非對稱關系下消極避責的現象。
規范容錯糾錯機制，激發干部干事創業積極性
此次疫情來勢兇猛，對國家應急管理體系和社會治理體系帶來前所未有的挑戰。在目前各種不對稱關系背景下，黨政干部因維護群眾生命健康安全、積極主動作為、勇于擔當負責而出現過錯時，黨政系統要有容受和糾正這類過錯的制度機制，以鼓勵黨政干部在疫情防控過程中更有干勁、更有作為。在規范容錯糾錯機制上，一方面要鼓勵黨政干部積極擔當、勇于作為，達到正向激勵的目的；另一方面也要警惕不擔當、不作為甚至亂作為的干部鉆制度的空子，要保證容錯糾錯機制起到切實的作用。
總之，此次疫情既是對國家治理體系的檢驗，也是對國家治理能力的考驗，要針對疫情防控以及應對過程中暴露出來的短板和不足，從源頭上防范重大公共衛生風險，構建非對稱關系下的疫情應對機制，不斷提高國家治理能力和治理水平。
參考文獻
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本文作者為山東大學人文社科青島研究院教授、國家治理研究院研究員
責編：賀勝蘭 / 王茂磊