關鍵詞:國家治理  長江治理  長江經濟帶發展

【中圖分類號】D63           【文獻標識碼】A

“治理”的原始大意是“依理治水”，即依從水的機理去治水，使水域安全太平，并為水域附近居民不斷增添水利。延伸至國家治理層面，可從“水能載舟，亦能覆舟”來理解。水為民眾，舟為政權，國家治理的本意應該是以中央政權為主體并協同各級地方政權，統領民眾、治理國土，其核心是為人民服務，為民眾謀利益。

國家治理聚焦到江河治理，可以看作是中央依法對國土上的江河水域進行管治，對江河水域帶上的國民進行統理，依據法則規則使江河長治久安，經濟協調發展，民眾安居樂業。長江治理是這樣，黃河治理也是這樣。這里先從長江治理及長江經濟帶的發展來看國家治理所涉及的主要方面。

長江治理和長江經濟帶發展是典型的國家治理問題

根據國土國民管治的域界，治理層次可分為國家治理、省市治理、縣市治理、鄉鎮治理、村社治理等，國家治理是一國治理的最高層次。之所以說長江治理是典型的國家治理問題，主要是因為長江治理是跨越多個省域的治理，包括四川、重慶、貴州、云南、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江蘇和上海等11個省市，而其中任何一個省市都不能管治其他省域。因此，跨省域的工作必須由中央出面協調、統籌。凡中央出面進行的跨域管治與跨域統理，大都屬于國家治理的范疇。

在中央統籌之下，各分水段的工作由各省市來實施、落實。如果長江治理得好，中央有頭功；長江治理不好，中央負首責。所以，長江治理不是省市治理問題，而是國家治理問題。新中國成立七十多年來，黨中央、國務院通過專門機構對長江水域進行管治、統理和協調，使得長江水域的功能和質量以及長江經濟帶的面貌都發生了明顯的變化；近幾年，習近平總書記為進一步推動長江經濟帶發展，親自調研，把脈定向，這些舉措都與國家治理合轍。因此長江治理歷來都首先是國家治理問題。

為推動長江治理和長江經濟帶發展，習近平總書記2018年4月在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會，這是繼2016年1月在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會后，習近平總書記再次專門就長江經濟帶發展召開座談會。在黨中央、國務院的領導下，經過多省市的共同努力，長江水質和流域生態環境正在逐漸改善。2018年底，長江干流國控斷面水質優良（Ⅰ-Ⅲ類水質）比例為79.3%，比2015 年底提高了12.3個百分點。2018年底，劣類（Ⅴ類水質）水質比例為1.9%，比2015 年底下降4.5個百分點。長江經濟帶上人均GDP從2015年低于全國平均水平1.2%到2018年高于全國平均水平2.9%。[1]經過中央政府協調和各方共同努力，長江治理取得了顯著的成果。

盡管如此，長江水域帶還存在生態、經濟、民生、環境等諸多問題，其中生態問題還比較突出。習近平總書記將其概括為“長江病”，需要在“共抓大保護、不搞大開發”“生態優先、綠色發展”的基本理念指導下，對長江進行“體檢”，對癥下藥，同時加強改革創新和規劃引導，這體現了中央政府對長江進行治理的方向和決心。與此同理，黃河治理、珠江治理等水域治理都是由中央牽頭的跨省域治理。跨省域的江河治理及其經濟帶的發展體現了國家治理的功能和成效。

長江治理要以法則規則為依據進行治理，促進發展

長江治理需要依據法則規則，即常說的依法治國。無論中央、省市，還是縣市、鄉鎮等，凡進行治理都要依據法則規則，沒有法則規則就無法治理。當然，還經常會出現尚無規則可遵循的新事情新行為，雖然可以先通過一定程序來推動實施，但事后還是要制定新規則，來保證今后的實施有規則可依。

中央對長江進行治理，多年來出臺了不少政策文件。尤其在近些年，中央有關部門、沿江省市為治理長江、發展長江經濟帶頒布了不少綱要規劃。例如，2016年5月31日，黨中央、國務院印發的《長江經濟帶發展規劃綱要》。還有政府部門制定的各種專項規劃，如涉及到的長江經濟帶生態環境保護、沿江取水口排污口和應急水源布局、岸線保護和開發利用、森林和濕地生態系統保護與修復、綜合立體交通走廊建設、創新驅動產業轉型升級，以及長三角、長江中游、成渝三大城市群發展規劃等，都反映了不同部門對長江治理的設想和對策。除規劃以外，相關部委及各省市還制定了不同類型的實施方案，例如，沿江省市《規劃綱要》實施方案，城鎮污水垃圾處理、化工污染治理、船舶污染治理、尾礦庫污染治理等實施方案。這些方案比規劃更具體，政策性比較明顯。[2]為了推動實施，不同層級還召開各種會議、舉辦論壇，匯集多方力量研討長江治理相關問題，各級傳達會議精神。毫無疑問，這些文件、講話和會議精神，對長江治理和長江發展具有重要的認識上的指導作用和工作上的推動作用。

通常情況下，認識提供了方向和動力，政策明確了行為的指導性范圍，規劃明確了重點和時間分布。然而國家治理只停留在這個層面還不夠，還要提供行動的具體規則，明確什么可做、什么不可做以及如何做是正確的。很多情況下，上級開了會，下了紅頭文件，明確了會議精神，甚至有了政策、做了方案，但如果沒有具體的規定，下級還是不知道該如何做比較好，還要再開會再討論，等到心中有數、責任清楚了，才去貫徹執行。這樣的機制，會使辦事的效率效果大打折扣。

比如，2020年1月，交通運輸部、國家發展改革委、生態環境部、住房城鄉建設部四部門聯合印發了《長江經濟帶船舶和港口污染突出問題整治方案》（以下簡稱《方案》），這是一個集中解決長江經濟帶船舶污染和港口污染問題的、很及時的指導性文件。

這個集中整治方案為期一年，重點解決船舶污水收集處置裝置配備不到位和不正常運行；港口、碼頭、裝卸點接收設施能力不足、與城市公共轉運處置設施銜接不暢；港口自身環保設施不完善；岸電利用率不高；液化天然氣（LNG）加注站審批難建設難運營難等突出問題。為此，要嚴格落實地方政府責任、落實企業主體責任，嚴格履行部門監管責任。在《方案》包括的共計5個方面、16條具體整治措施中，其中有些措施是規則式的規定。例如：“接收、轉運、處置單位按照規定填寫、傳遞船舶水污染物轉移單證，按職責確保全過程不發生二次污染。”這是比較明確的規則。但其中多數措施不是規則，而是指示性的工作布置，用來明確時間、明確重點、明確責任。對于行政部門而言，這樣推動工作本無可厚非。

問題在于，這個方案的任務是在2020年底完成。完成之后呢？是否將來再出現問題再出臺一個整治方案？實際上，適宜的辦法是從一開始就著手研究和擬制《長江經濟帶船舶和港口污染防治規則》，將《方案》中的許多內容轉化成規則。為執行這個規則，行政部門可再出臺一個工作推動的通知，規則和工作推動分開，通知為執行規則服務，而不是將規則和工作推動混在一起。部委有責任推動工作，但更重要的是擬制規則，規則要一目了然、一貫到底，不需要基層再去琢磨怎么辦，而是各層各方都按規則推動工作。

《方案》好在專有一部分叫“建立健全長效機制”，特別提出“以法規標準制修訂為重點，完善污染防治制度”。但何時能制定出這樣的規則制度卻很難說。這說明在國家治理上還存在重方案輕制度的問題。

將理念轉化成規則，這是管理者的基本職責，也是檢驗管理者真做事、能做事、做真事的標準之一。現在討論國家治理，說一些重要意義、列一些歷史數字、比較一些國內外做法等，這比較容易。但要把想到的、說到的變成規則體系，變成法律、法規、條例等，卻比較難；照規則長期做下去，更難。而如果沒有規則，再多的文件和會議，大都將處于空轉之中。

用數字技術對長江進行自動連續的檢測，根據結果精準治理

在信息時代，互聯網、大數據、云計算、物聯網、人工智能等數字技術已經滲透于社會生產、生活、治理的方方面面。國家治理及各層次的治理也要順應大勢，采用數字技術解決治理問題。一些省市建設的智慧政府、智慧城市、智慧交通，通過網上辦公讓民眾辦事“最多跑一次”的辦法等，就是用數字技術改進治理的有效經驗。依規則治理主要解決的是人治過度干預的問題，而采用數字技術要解決的是將規則融入數字技術系統，由數據、算法去體現規則，替代人力進行過程管理的問題。

長江治理可以更多采用數字技術進行治理。例如，長江治理首先是治理水質。長江“體檢”，以往主要靠人工進行水質檢測、污染勘察和整治。曾經進行過的飲用水水源地的安全檢查、入河排污口問題及整改提升、固體廢物排查、非法碼頭和非法采砂問題、沿江化工污染問題及整治等一系列勘察和整治行動，取得了一定的成效。但主要靠的是人工處理，總體上費事費時，手段不科學、結果不準確，容易出現糾紛，治理效果不顯著。

現在則可以用數字技術的方式通盤考慮、通盤布局。例如，從長江頭到長江尾布局傳感系統，用大數據、云計算、人工智能等數字技術，建立長江水質檢測系統，普遍深入地收集數據，適時檢測水質指標。哪一段水質超標，就在那一段找原因，對癥下藥。問題出在哪一段，就由那一段政府負責處理。長江每一水段的政府機構，都可以在檢測系統上看到本段的水質情況，發現問題就主動調整，沒有問題就做好預防。這樣，就可以在長江“大體檢”中對癥下藥，精準治理。同時還可以根據數據結果進行預防，達到“治未病”的狀態。

長江檢測系統的建立，至少涉及六個因素：一是指標體系，究竟檢測什么；二是檢測方位，究竟在哪兒檢測；三是檢測手段，拿什么檢測；四是檢測方法，怎么檢測；五是檢測成本，費用由哪里支出；六是統管機構，此事誰來負責等等。這是個系統工程，需要多方多領域合作，啟動后需要長時間進行完善。

建立這個系統比較復雜，例如在哪兒檢測的問題。長江除了干流以外，還有成百上千的支流。如果支流被污染，干流便跟著被污染。長江僅較大的支流就有雅礱江、岷江、沱江、嘉陵江、烏江、清江、漢江、湘江、資水、沅江、澧水、贛江、撫河、信江、饒河、修河等16條。干流支流如此之多，在每一條支流上都設傳感系統，還是僅在支流與干流的交匯處設傳感系統等，都是要統籌考慮的事情。當然，建立和維持這個系統比較復雜，投入較多。但這是用數字技術治理長江的大事情，無論多難多復雜需要多長時間，都要堅持做起來，堅持做下去。

有了以數字技術為基礎的檢測系統，就能及時地從水污染情況判斷水質健康狀態，據此再去考慮水污染治理、水生態修復、水資源保護等一系列的問題。而水污染治理、水生態修復、水資源保護同樣可以采用數字技術來提高效率，增加精準性，減少不確定性。類似于長江治理這樣的國家治理，管理者不但要將意圖變成規則，還要將規則變成數字技術進行高效管理，這對國家治理來說是個很大的挑戰。

長江治理要以縣市為基礎，持續保護長江和發展長江經濟帶

中央牽頭、依據法則、采用數字技術，這些都是國家治理的重要方面，但要解決問題，還要著眼于人民大眾的需求，以基層政府為基礎去解決問題。在檢測長江、保護長江和發展長江經濟帶時，不能只浮在中央和省市的文件及會議上，而要下沉到縣市鄉的基礎層面。長江治理涉及11個省市，這些省市在中央的領導下，努力不懈、不斷進步。而除了中央和省市的重視和支持以外，沿江縣市鄉的黨政領導、企業和民眾也做了大量的基礎性工作。如果沒有這些基礎性的具體工作，保護長江和發展長江經濟帶便無法做到。

就長江治理而言，從長江頭的沱沱河到長江尾的崇明區，順江而下，約有134個縣市。縣級機構是國家治理中最具動能的基層治理機構。從長江治理來看，這134個縣市是長江治理和長江發展的真正基礎。為什么？因為長江治理所涉及的水、路、港、岸、產、城，上下游、左右岸、干支流等等，都具體分布在這些縣市之中；這些縣市在第一線，對情況、問題最了解，對治理辦法最有發言權；進行長江治理和長江經濟帶發展，所有的意圖、理念、規則、規劃、計劃等都要通過這些縣市去落實。所以，要把長江治理和長江經濟帶發展的實施重心始終放在縣市區鄉這些層級上。

保護長江和推動長江經濟帶發展的動力源頭在人民大眾，其力量又具體分布于企業和政府。雖然中央的作用很大，但主動力還是在地方政府和企業。如果地方政府和企業缺乏積極性和主動性，長江經濟帶就難有活力。所以，激發地方政府和企業的積極性和主動性是個基礎性的工作。怎么激發？首先是傾聽，尤其要躬身傾聽134個縣市的領導和民眾的感受、意見和建議，從中體會中央政策和規則的出發點及合理性。其次，各層上級要虛心請教下級并制定規則。中央要為11個省市服務，省市要為134個縣市服務，縣市要為各自的鄉鎮服務，鄉鎮要為村社及民眾服務，在服務中協調、促進、制定規則。第三，依規則進行治理。規則要切合實際，大家都按規則辦事，工作透明，群眾心中有底，行動有方向，避免猜測與疑惑，主動性積極性便會增強。

在長江治理和長江經濟帶發展的過程中，各級政府及官員要特別注意戒除官僚主義和形式主義，避免各種形式的空轉。在跨級進行指導時，切記“沒有調查就沒有發言權”，尤其要避免在隔級情況下出現的想當然和自以為是。在這里要特別強調，國家治理以基層為基礎解決問題，主要是為了持續地保護長江和發展長江經濟帶，待到長江通過治理變成穩定的“綠水”之后，就可以用生態產品、綠色產業去替代原來的非生態產品及產業，從根本上實現“騰籠換鳥”。依靠民眾和基層的努力，久而久之，長江就能在新動能、新關系的基礎上，形成綠色高效的經濟帶。

【2019年12月9日，張國有在人民論壇等主辦的“推進國家治理體系和治理能力現代化、創新推動長江經濟帶高質量發展——第六屆國家治理高峰論壇宜賓峰會”上發言，本文在原稿基礎上進行了部分調整及補充】

注釋

[1][2]羅國三：《全面貫徹落實習近平總書記重要講話精神推動長江經濟帶高質量發展》，《中國經濟導報》，2019年8月7日第02版。

本文作者為北京大學光華管理學院教授，中國管理科學學會會長，北京大學原副校長

責編：司文君 /  臧雪文