在貫徹落實黨的十九大精神、加快實施鄉村振興戰略的大背景下，農業、農村改革發展面臨的環境日趨復雜，一方面要確保糧食等重要農產品的安全供給，另一方面要考量接近極限的資源環境承載能力。總體而言，由于缺乏相對靈活的機制，中國農業適應氣候變化的能力有待提高。基于梳理適應氣候變化的財政支農政策邏輯，針對適應氣候變化的中國財政支農政策缺乏頂層設計等問題，《適應氣候變化的中國財政支農政策研究》課題組在比較分析氣候智慧型農業國內外實踐的基礎上，提出了適應氣候變化的中國財政支農政策建議。

適應氣候變化的財政支農政策邏輯

第一，全球氣候變化帶來的挑戰不容忽視。全球氣候變化是目前人類社會面臨的最大挑戰之一。應對氣候變化挑戰的基本手段包括減少溫室氣體排放和適應氣候變化。短期內，由于人類難以擺脫對傳統化石能源的依賴，因此氣候變化的趨勢很難得到有效遏制，適應氣候變化的公共政策將扮演越來越重要的角色。

2019年9月22日，世界氣象組織發布了《2015-2019年全球氣候報告》，指出過去5年間，全球氣候變化明顯加劇：海平面上升、南極及格陵蘭島冰川融化以及極端天氣等氣候變化的重要指標在2015-2019年均出現增長；這5年或將成為有記錄以來最熱的5年，5年間全球溫室氣體排放量增長了20%，導致全球平均氣溫比前工業時期提高了1.1攝氏度；過去5年，大范圍熱浪、破紀錄大火、熱帶風暴、洪水和干旱等自然災害導致了巨大的人員和糧食產量損失。

研究表明，氣候變化不僅沖擊糧食安全，還會導致食源性疾病的傳播，威脅公共衛生安全。在世界最貧困的群體中，有許多是農民、漁民和牧民，他們在遭遇氣溫升高和頻繁的氣候災害時受到的沖擊最大。氣候變化導致自然環境的不確定性明顯增大，對糧食生產的規劃布局、極端天氣氣候事件的應對、水資源的利用、病蟲害和動物疫病的防治、有針對性的科技研發等會產生諸多影響。

第二，氣候變化對農業部門的影響最大。對于中國這樣的最大發展中國家而言，氣候變化對農業的影響更加嚴重，因為發展中國家的農業無論是產值還是就業，比重均很大。統計顯示，2007年，中國第一產業增加值占GDP的份額為11.25%，農業勞動力的比重高達40.8%，農業人口占全國人口的比重高達55.6%；2017年，中國第一產業增加值占GDP的份額為7.9%，農業勞動力的比重降低到28%，農業人口占全國人口的比重高達41.48%。

氣候變化通常通過溫度、降水和極端天氣等因素影響農業。中國是世界上受氣象災害影響最嚴重的國家之一，災害種類多、強度大、頻率高。每年氣象災害導致的糧食減產超過500億千克，其中旱災損失最大，約占總損失量的60%。從中國近年發生的旱災可以看出，氣候變化因素是政府制定財政支農政策需要考量的重要因素。總體而言，如果擁有良好的基礎設施，農業就可以盡可能地擺脫“靠天吃飯”的局面，氣候變化對中國農業的影響就可以降到最低。

《第二次氣候變化國家評估報告》中引用的基于作物模擬模型的研究結論認為，“到2030年，中國種植業生產能力在總體上因氣候變暖可能會下降5%-10%左右”。課題組的研究結論審慎樂觀，“2030年的糧食總產量將由于氣候變化下降0.31%-2.69%”。由此可知，如果中國今后能夠進一步提高適應能力，氣候變化對農業的不利影響會得到有效緩解。

第三，氣候變化影響國家糧食安全。糧食供給的脆弱性一般以自然災害對農作物造成的損失和市場價格的波動狀況來衡量。作為糧食減產的主要因素之一，自然災害不僅導致當年的糧食產量降低，也會給若干年后的糧食生產帶來負面影響，進而導致糧食供給的數量減少。換言之，自然災害越嚴重，糧食供給就越脆弱。

氣候變化對不同作物、不同地區的不同影響，最終會反映到地區農產品貿易上，進而會潛在地影響國家糧食安全。課題組對氣候變化對中國農產品產出變動以及各地區農產品貿易流的影響進行了模擬，認為應對糧食安全問題，中國不僅應關注糧食的生產問題，也應關注糧食的流通問題，及早做好因應準備。其中，糧食的流通、調運系統應滿足和適應氣候變化的要求。

第四，氣候變化對中國農業產量的總體影響增強。研究表明，氣候變化對中國農業產量帶來的影響正逐年增強，但對不同作物和不同地區的影響則有較大不同。例如，氣候變化對稻谷產量有明顯的消極影響；對華北及華中地區的糧食產量會產生積極影響，但對華東、西南及東北地區的糧食產量則會產生消極影響。

適應氣候變化的中國財政支農政策存在的問題

一是適應氣候變化的中國財政支農政策缺乏頂層設計。研究表明，財政支農資金管理中存在著“條塊分割”現象，涉及部門利益較多。近年來，中國財政支農資金在財政支出中的占比維持在9.6%左右，但是適應氣候變化的財政支農政策缺乏頂層設計，氣候變化因子在財政支農預算編制中幾乎被忽略不計，現實中通常采取“救災”等應急處理措施。

在目前城鄉差距仍然較大的背景下，農業自身缺乏通過增加投入來提高適應氣候變化的能力。通過政府財政支農政策的有效實施增加農業公共投資，以提高農業適應氣候變化的能力，是中國保障糧食安全的一項緊迫而重大的課題，這就需要對適應氣候變化的中國財政支農的額外投資需求進行估算。

二是適應氣候變化的中國財政支農政策缺乏制訂依據。目前，針對氣候變化如何影響農業的研究還存在不足之處，未能充分揭示氣候變化對農業的影響，這導致中國財政支農政策的制訂缺乏足夠的依據。因此，中國財政支農政策的制定應充分考量如下因素：氣候變化對農業的影響，中國政府對農業的投資規模、結構以及投入方式等。

適應氣候變化的財政支農政策的國際經驗

聯合國糧食及農業組織對氣候變化對全球農業的影響進行了長期研究，提出：預計到2050年，全球糧食產量需要增加約60%，才能滿足全球近90億人口的糧食需求。面對不斷變化的氣候，在不損害自然資源的前提下，要完成這個目標，需要發展氣候智慧型農業，以可持續的方式確保農業的生產力和適應力，確保國家糧食安全，同時實現溫室氣體減排目標。

2010年10月28日，“氣候智慧型農業”被首次提出。聯合國糧食及農業組織對氣候智慧型農業的定義是：能夠可持續地提高工作效率、增強適應性、減少溫室氣體排放，并可以更高目標地實現保障國家糧食生產和安全的農業生產和發展模式。作為應對全球氣候變化的新型農業發展模式，氣候智慧型農業堅持走高產、高效、低排放的農業之路。

國際實踐表明，幫助實現農業溫室氣體減排目標的主要方法包括種植覆蓋作物、保護性耕作、精準肥料管理、利用秸稈生產C2H2O和生物碳等。以越南為例，其北部地區原先普遍種植玉米，氣候變化致使當地的土壤侵蝕不斷加劇，后來其通過氣候智慧型農業項目引進咖啡和茶葉等多年生作物，以此保持水土。加拿大、美國、澳大利亞及部分歐洲國家，在農業的減排、固碳方面已經很有經驗。這些國家采用輪作、休耕的方式增強土壤的固碳能力，在農田的周圍保留農業濕地。此外，間隔耕種也是一種減碳、防蟲的好方法。

氣候智慧型農業強調適應性、減排性和高效率。首先可以運用智能技術使農業適應和應對全球氣候變化；其次可以運用智能技術減少CO2、CH4和N2O等溫室氣體的排放，減少農業對氣候的影響，達到農業減排目的。一些新工具的推出，如無人機、價格低廉的聯網傳感器和強大的分析軟件（能按小時監控農業生產的現場變化，實現快速響應），已經幫助農民更好地應對氣候變化。

適應氣候變化的中國財政支農政策實踐

2013年2月，原農業部與世界銀行（WB）共同實施、由全球環境基金（GEF）資助的“氣候智慧型主要糧食作物生產項目”獲得批準。兩個產糧大縣——河南省葉縣和安徽省懷遠縣成為該項目在中國的兩個示范區。該項目利用GEF提供的510萬美元，項目縣按1：5配套，總投資3143萬美元，從2015年初正式實施，為期5年。該項目的移民安置政策框架、環境保護實施規程以及病蟲害管理計劃文件已經公布。

通過技術示范與應用、政策創新等一系列活動，項目區探索建立了稻麥輪作條件下的氣候智慧型作物生產體系。經過近4年的實施，項目區固碳減排成效明顯，實現了主要農業投入品減量增效，增強了作物生產對氣候變化的適應能力。

2016-2018年，“氣候智慧型主要糧食作物生產項目技術培訓班”分別在安徽省蚌埠市懷遠縣和合肥市、新疆維吾爾自治區烏魯木齊市、江西省新余市、江蘇省蘇州市舉辦，主題是持續提高農業生產力和農民收入、農業生產適應氣候變化和減少溫室氣體排放、推動農業轉型發展和生態環境保護，培訓內容包括氣候智慧型農業政策制度建設、國家應對氣候變化戰略、技術應用示范及中國生態農業發展面臨的問題與出路等方面。

2018年5月底，農業農村部主持召開項目中期評估總結會，國際土壤專家介紹了國際先進免耕技術，WB通報了氣候智慧型作物項目中期評估情況，并進行交流討論。會議對安徽省項目區中期實施成效進行了充分肯定，對項目調整優化、后期實施等有關問題進行深入探討，并達成初步共識。

適應氣候變化的中國財政支農政策試點選擇草案

聚焦糧食主要生產區。黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、河南、山東、湖南、湖北、四川、安徽、江蘇、江西13省（區）構成了中國糧食主產區。作為中國最重要的商品糧食生產基地，糧食主產區在確保國家糧食安全的過程中發揮了不可替代的作用。統計表明，中國糧食主產區憑借全國39%的土地、64%的耕地和58%的人口，生產了占全國糧食總產量約75%的糧食。其中，小麥、稻谷、豆類、玉米產量分別占全國總產量的85%、72%、77%、77%。

聚焦受氣候變化影響較大的地區。在中國，糧食生產與貿易受氣候變化影響較大的地區有華東地區（上海、山東、江蘇、安徽、江西、浙江、福建）、西南地區（重慶、四川、貴州、云南、西藏）以及東北地區（黑龍江、吉林、遼寧）。

聚焦稻谷主產區。在農產品種類方面，氣候變化對水稻生產的影響尤為明顯。如果不能針對水稻生產進行有力的財政支持，則會使水稻種植面積明顯減小，進而對稻谷產量產生負面沖擊。黑龍江、江蘇、安徽、江西、湖北和四川等6省屬于中國傳統的稻谷主產區。

因此，適應氣候變化的財政支農試點地區擬選擇滿足上述三個條件的黑龍江、安徽、江西、江蘇、四川等五個地區。

適應氣候變化的中國財政支農政策建議

一要聚焦氣候智慧型農業。財政支持氣候智慧型農業發展是中國農業適應氣候變化的重要舉措，但是當前尚處于探索階段，在頂層設計、政策支持、科技支撐、示范試驗等方面仍需要深入研究。通過秸稈還田、固碳減排、休耕輪作等土地利用方式的改變，植樹造林、退牧還草、生產方式的調整，釋放減少農業溫室氣體排放的巨大潛力。通過地區減排合作機制和以市場為中心的碳交易機制，將減排效果轉化成經濟效益，從而增強農民增收能力與農業發展潛力。

二要強化適應氣候變化的財政支農頂層設計。強化適應氣候變化的財政支農頂層設計、增加財政支農投資，是提高適應氣候變化能力的重要途徑。目前，適應氣候變化的中國財政支農投資需求在可承受的范圍之內。如果以日本等農業發達國家適應氣候變化的財政支農經驗為參照，則2011-2030年中國累計適應氣候變化所需的額外投資為3000億-4000億元左右，平均每年增加150億-200億元左右。由于適應氣候變化的成本對于農民而言是一種額外負擔，所以主要應由政府來承擔。對于中國目前的財力而言，是可以承擔的。

三要盡快研究適應氣候變化的財政支農試點方案。為了維持農業持續、高產、穩產，提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全，課題組在對東北等八個地區氣候變化對農產品生產與貿易影響模擬分析的基礎上，一方面重點關注受氣候變化影響較大的華東地區、西南地區及東北地區；另一方面重點關注稻谷生產。擬將黑龍江、江蘇、江西、安徽、四川五省作為適應氣候變化的財政支農試點地區。

四要建立完善的農業保險和巨災保險體系。著力增強農民抵御氣候變化導致的自然災害的能力，中央財政和地方財政應給予稅收和補貼方面的支持。加強對與農業相關的極端氣候事件的監測預警能力建設，健全相應的氣象及其衍生和次生災害應急處置機制。加強臺風和區域性暴雨洪澇等極端天氣事件的防御，完善天氣與氣候變化綜合觀測系統。

五要增強適應氣候變化的農業科技能力。應適當向適應氣候變化的農業生產研發項目予以資金傾斜，重點扶持能夠實現農業可持續發展新突破的關鍵項目，尤其是氣候智慧型農業的最新技術。此外，還要強化對農業科研人員的培養，提高農民的技術水平，改善農業科技人員的待遇，增撥農業科研經費。加大對農民適應氣候變化能力的培訓，以適應氣候變化帶來的大范圍種植模式和種植習慣的改變。

六要支持構建農業多品種市場政策模擬系統。中央財政應支持構建包括農業部門、非農業部門和國際市場在內的政策模擬系統。目前，農業農村部實施的產業技術體系對單個產品市場的研究，已經遠遠不能適應不同農產品之間市場聯系日益緊密的現實狀況。課題組對中國多個地區的農產品貿易流進行了研究，建立了模型，如果上述地區被細分為更多的子地區，那么研究氣候變化對中國農產品貿易流的變動將會更有參考價值。

（作者為中國財政科學研究院研究員）