摘 要：制度“空轉”是“不作為”的一種新樣態，亦是形式主義的“新變種”。制度“空轉”是本位主義強化、責任意識弱化、職責切割不清、政策執行監控不力等多維因素交互作用的結果。在厘清制度“空轉”深層原因的基礎上，要把握制度供給現實之基，打造執行管理新型模式，創新制度落實評價機制，從而實現制度設計的精準化、執行管理的科學化與績效考核的數據化，構建集預防、監管與問責于一體的現代化治理體系。

關鍵詞：制度空轉 執行力 正向合力

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

制度“空轉”是指制度政策游離于社會現實之外，沒有發生實際效力的現象。這種“空轉”主要表現在“轉”和“空”兩個字上。其中，“轉”指制度政策并未被束之高閣，仍正常存在，偶爾能正常執行并滿足一定的社會需要。而“空”是指制度政策長期得不到執行，其初衷也長期得不到實現，處于一種“原地踏步”的狀態。

溯制度“空轉”之深層根源

本位主義強化，責任意識弱化。首先，一些地方、部門和單位在制度的執行過程中，由于利益關系牽扯、責任意識欠缺、斗爭精神不強，使完善的制度政策形同虛設，處于“空轉”狀態。他們以形式“完美”代替公共責任，以此來凸顯制度政策的“形式與過程”。其次，采用“虛假勤政”的“精致”模式，以更加隱蔽的形式將“擼起袖子加油干”變為“一門心思玩空轉”，雖然一改過去“懶政”“怠政”的“粗糙”形式，但其危害性卻遠甚于“懶政”“怠政”。此外，權力尋租也會通過政策執行主體的異化進而改變公共政策的本意，致使制度政策的執行變味走樣，處于“空轉”的狀態。

政策界定不準，職責切割不清。政策本身的“先天性”缺陷是造成“空轉”的制度原因。那些缺乏科學性、嚴密性、精確性、全局性的制度只是華而不實的“空炮”和“啞炮”。一方面，政策界定不準，導致工作上的“文來文去”和“擊鼓傳花”，這種制度政策上的零效力甚至負效力必然在客觀上導致“空轉打滑”。另一方面，職責切割不清、責權分工不明不僅使職能交叉重疊，在政策執行中無法成功對接，還會出現互相推諉責任、趨利避害、政策執行“碎片化”的狀況，這也會陷入“空轉”的怪圈。面對部分“一刀切”、空有形式而無實質的制度政策，一些“是非難辨”“嚴打板子”的“施壓”，一方面，只會讓基層干部成為無辜的“背鍋俠”，無助于“空轉”病癥的根治；另一方面，還會削弱上下級間的“正向合力”，引發“反向合力”，挫傷基層干部的積極性與主動性，最終使其失去對政策制定機構的信任。

政績考核不嚴，政策執行監控不力。絕對權力導致絕對腐敗，沒有監督的權力最容易成為政策執行的腐蝕劑。政績考核體系的偏差、制度政策的監控不力是引發“空轉”的體制原因。其一，部分政績考核體系中指標設計缺乏相應科學依據與配套措施，以經濟指標為根本遵循，其考核內容隨上級領導的意圖變化而調整，以形式導向的“痕跡管理”日益取代結果導向的績效管理，自然容易陷入“空轉打滑”的泥潭；其二，制度政策執行監控機構“先天不足，后天畸形”。其權威性、獨立性“先天不足”，機構設計的缺陷使監控效率遞減。而“問診”卻又流于形式、浮于表面，呈現出“后天畸形”的態勢。故而，政績考核不嚴，政策執行監控不力自然無法為制度政策的有序運轉提供強有力的后援保障。

精心設計：把握制度供給現實之基，實現頂層設計與基層需求相互平衡

“制度之治”是國家治理的重要“密鑰”，關系到國家的整體穩定與繁榮發展。好的制度應當是可執行、可操作的制度，要根治制度“空轉”，減少“行政損耗”，必須把好“第一道關口”，以優化制度設計為切入點，實現頂層設計與基層實踐的精準對接。

第一，制定科學化制度目標。制度目標是如何解決某一現實問題的方向指引，要保證制度實效就必須全面把握制度供需關系，定點到位、協同發力。一是目標要有引領性。制度目標必須體現出對現實問題的積極應對，能夠為基層問題的解決提供實踐指南。二是目標要有務實性。既要全力以赴，又要量力而行。制度設計必須充分考慮政策執行環境與執行者的執行力，“空中樓閣”式的目標只會讓基層執行者喪失信心和動力。三是目標要有時效性。制度的制定必須要有明確的時間節點及時效要求，要“掛圖作戰、壓茬推進”，推動制度設計的“提速增智”與“提質增效”。

第二，開展全面性社會調研。制度是對現實問題的積極回應，要提升制度設計的合理性和精準性，避免華而不實、虛而無用，必須在把握“大方向”的基礎上，尋找現實的立足點，實現理論邏輯與現實邏輯的高度統一。實踐出真知，沒有調查就沒有發言權，制度設計者在制定政策之前必須深入基層、扎根群眾，從社會現象中厘清問題命脈，避免政策制定脫離實踐，最終使得制度執行流于形式、浮于表面。

精細管理：打造執行管理新型模式，實現制度強度與制度溫度相互支撐

制度的生命力在于執行，政策的貫徹落實是制度的“命門”所在。一旦制度落實不到位，抑或被束之高閣，成為“虛假擺設”，不但難以發揮出積極效益，反而會釋放出消極信號，形成破窗效應，嚴重損害制度的公信力和約束力。因此，要做到以下幾點。

第一，領導要率先垂范、躬身踐行，以上率下、做好表率。“善禁者，先禁其身，而后人；不善禁者，先禁人，而后身。”領導干部必須樹立“例外即破壞”的制度意識，堅決反對“人治”和“特權思維”；要加強機構內部的制度培訓，帶頭學習制度精神，嚴格恪守制度要求，以高標準要求自己，切實發揮模范帶頭作用；要敢抓敢管、真抓真管、善抓善管、嚴抓嚴管，恪盡職守、勇于硬碰，用切實的行動維護國家制度的權威性，防止“紅頭文件”變成“空頭文件”。

第二，制度落實要有溫度、有廣度、有深度、有態度。制度的執行不僅需要嚴格的規章制度予以保障，還要用情感和溫度加以“調和”，用正氣、底氣、勇氣形成的混合動力助推制度落實。要將下鄉實踐常態化，提升行政機構對基層生活的認知和感知，把握制度的現實意義，激發制度執行的內在動力；要實現與基層的“無縫對接”，確立信息反饋制度，通過對各個行為主體反饋出的執行信息進行精準數據分析，全面把握民心之所想、民心之所向；要實行制度執行垂直管理，配備專門的制度推進監督組，對執行系統中各個環節貫徹的深度和效度進行詳實記錄，對“紙上談兵”“虛假勤政”予以警示。

精準考核：創新制度落實評價機制，實現評價過程與評價結果全面互嵌

評價的本質是價值判斷，評價與考核機制是推進制度落實的外部推力，也是防止制度“空轉”的重要手段。反觀當下部門和機構中，制度看似運轉順暢，但實際效益卻差強人意。究其根源，除了制度本身與機構內部管理模式存在缺陷等原因，評價機制存在漏洞也是重要因素。為杜絕制度“空轉”，當務之急便是借助大數據技術，創新制度推進的評價機制。

第一，變革單一評價維度，建構全局性、動態性的評價過程。大數據具有異構、多模、多源的特征，可以有效地進行數據挖掘、匯集、清洗、篩選、追蹤和反饋。相較于傳統行政部門的人工考核方式，以大數據為依托的“多維立體式”評價機制，克服了人工評價缺少全程性細致量化的弊端。從制度發布、制度宣講、制度落實到制度反饋，大數據評價方式可以實現對制度運行全過程的精準分析，找到制度“空轉”的源頭所在，用客觀的數據信息讓“不作為、假作為、說空話”的執行者“原形畢露”，為監督部門的問責提供客觀的數據支撐。

第二，建立制度運行平臺，打造開放式、可重構的評價環境。監管部門要對制度的運行情況進行實時統計，并記錄成電子檔案，形成完整的制度執行情況信息庫，用規范科學的垂直化管理，改善制度運行當中政策界定不清、各級權責分割不清的現象；要在制度平臺中設置信息公開欄目，對制度的運行成效進行公開展示，確保整個制度運行過程在“陽光下”進行；要實現即時制度反饋，開放群眾溝通渠道，鼓勵群眾建言獻策，在“網聚民智”的基礎上不斷探索新的制度落實方式；要在平臺中設置舉報專欄，鼓勵群眾主動舉報行動懈怠、態度敷衍的制度執行者，建構嚴密的群眾監督體系。

概而論之，制度“空轉”是全面深化改革的阻力，也是彰顯中國特色社會主義制度優勢的重要障礙。因此，我們要發揚斗爭精神，增強斗爭本領，調動一切積極因素，凝聚制度落實的社會合力，形成強大的制度執行力和公信力，為國家治理體系和治理能力的現代化助力，更為中國特色社會主義事業的繁榮發展保駕護航。

【本文作者為電子科技大學馬克思主義學院教授；電子科技大學馬克思主義學院碩士研究生閆興昌對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]閔豐錦：《化解認罪認罰從寬制度適用“空轉”瓶頸》，《檢察日報》，2019年11月3日。

責編：董 楠 / 臧雪文