摘 要：制度的生命力在于執行。整治一些地方、部門及干部在制度執行中出現“做選擇、搞變通、打折扣”等制度“空轉”現象，需要認清本質，找到根源，增強政治敏銳性和大局意識，標本兼治，建立健全頂層貫通、分層對接、相互銜接、底層發力的制度執行機制，實施系統性、法治性、綜合性、源頭性治理，加強執行力管理，加大政府信息公開力度，以維護制度權威，更好地把中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能和執行效能。

關鍵詞：制度執行力 行政管理機制 執行效能

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

認清制度“空轉”的本質和根源

制度“空轉”，是制度“虛置”的一種特殊形態，就是在制度與制度執行之間出現了脫節的現象。這種“空轉”有多種表現形式：有的以“抽象執行、具體不執行”的方式，搞假大空，忽悠領導和群眾；有的采取“部分執行”“選擇性執行”“象征性執行”等手段，對制度進行軟抵觸；有的將改革的“規定動作”用“慢動作”偷換替代，以碎片化、擠牙膏的方式推進；有的在制度執行中玩弄“改小保大”“割發代首”等伎倆，避重就輕；還有的在政府部門之間建立“利益互保”，“你幫我在你的管轄范圍內打開綠燈，我幫你在我的執法履行中裝聾作啞”。這些“空轉”現象雖然千奇百怪，但核心都是對制度的漠視，都是在搞“制度與執行的脫節”，不僅在制度執行層面削弱了制度的威力和能量，而且也導致黨和政府公信力的流失。

產生這種“空轉”現象具有多方面的思想根源，既有陳腐的教條主義、主觀主義、庸人懶政思想作祟，又是新形勢下形式主義、不作為、不擔當、怕擔事的變種，將公權力“私有化”“部門化”，當作個人或小集體可以“自由裁量”的私權力。杜絕制度“空轉”，化解制度執行的“中梗阻”，必須從貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，建立長效機制和應急機制，科學預防和有效防控，有針對性地解決問題，增強黨和國家制度、政策、改革舉措的執行力。

建立機制，防控制度“空轉”

制度局部“空轉”現象雖然早已有之，但在當前形勢下又呈現出了一些新特點。防止和治理制度“空轉”，除了需要完善已有的保障制度執行的體制機制和監督措施外，還需要按照國家治理現代化的新要求，建立頂層貫通、分層對接、相互銜接、底層發力的制度執行機制，對“空轉”現象進行系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，增強制度執行力，提升治理效能。

一是推動執行力的系統性創新，營造制度執行的良好環境。傳統管理演化為現代治理，是社會發展、技術進步、管理革命的產物，主要是由客觀環境變化、社會發展出現了高速度、高精度、高復雜性等現象決定的?，F代國家治理與傳統治理的重要區別就是有一套針對新出現的現象而設計的具有高度系統化的治理體系。這套體系是對傳統制度執行方式的系統性升級，其關鍵性解決方案是做到堅持中國特色社會主義根本制度、基本制度、重要制度相互銜接，以制度的系統性推動治理體系和治理能力全面提升，確保每一項制度都能在現代化的國家治理體系總框架內有效運行，切實提高制度執行能力。

二是強化執行力的法治化創新，打造制度執行的動力。法律、制度、政策都是國家治理的基本工具和方式，都具有規范經濟社會生活的功能，但是法治具有更強的剛性約束力。運用法治手段推動制度的執行是從深層次來增強制度執行的動力。法治化執行機制應該在整合部門法的基礎上，將頂層設計和分層對接統一起來，分層設計和分段對應結合起來，將分散在中央層面的法律法規、中央政府部門的規章制度進行跨部門梳理，對地方政府的規章及地方政府部門的規范性規定進行跨層級清理，綜合構建集成型、共治型法治體系，探索以制度價值為導向，引領制度執行為驅動的國家治理法治體系，把制度能力轉化為制度能量。

三是推動執行力的綜合性創新，提高制度執行的機理。管理的效能來源于控制，而治理的效能依賴于協同，把控制轉化為協同首先需要綜合，實現管控與服務的統一。建立綜合性治理機制，統籌制度改革和制度運行，將治理體系與治理能力在功能上實現有效整合，推動協同創新，發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，加速把國家制度能力轉化為制度能量，把制度優勢轉化為治理效能。

四是開辟執行力的源頭性創新，建立制度執行的保障體系。源頭治理在管理學上與前置化管理、溯源管理、預管理有關，是一種關口前移、預防為主、未雨綢繆、抓主動權的工作方法。作為一種思維方式和管理模態，源頭治理是跳出過去傳統的常態管理的思維，以“大管理”的視野來看待管理，將風險管理引入常態管理，重在預防、化解和減少風險，實現問題導向和目標導向的統一，治標和治本統一。源頭治理又是生態環境管理的擴散應用。在生態系統中，每種生物的生存需要有其各自合理的位置，這樣才能錯落有致，各得其所。各級政府在公共管理環境中都應該明確自身的位置，各個部門都需要各司其職、各盡其能，這樣才能全面履行政府職能。因此，不斷推進政府職能轉變，就成為一種源頭治理。此外，源頭治理還必須把握歷史規律，面向未來發展，在保持改革定力的同時煥發創新活力。

多措并舉，糾治制度“空轉”

制度“空轉”是制度執行中的“頑癥”，糾治制度“空轉”必須要迎難而上、直面關鍵，在建立長效機制的同時，立足現實，施以具體的、應急性的整治對策和措施。

一是增強政治敏銳性和大局意識。黨的路線、方針、政策絕大多數是以制度的載體表現出來的，只有不折不扣地執行這些制度，才能保證黨中央國務院大政方針貫徹落實，才能實現政令暢通。執行制度是制定制度的初衷，制度的生命力在于執行。提高制度執行的自覺性，需要正確處理制度與立足實際創造性開展工作之間的關系，積極主動將黨的領導主張和重大決策部署轉化為領導決策、工作機制和管理方式方法，發揮制度的功能和價值，推動經濟社會發展。在簡政放權、放管結合、優化服務的改革過程中，有的地方出現的制度“空轉”現象，表面上看好像是因為制度和政策執行力弱所致，實際上是政治站位不高的表現，是對改革認識不到位的表現。因此，整治新出現的制度“空轉”，要加強對行政行為的實時動態監督，把提高認識與嚴肅執紀結合起來，從政治上筑起制度執行的“引流明渠”，因勢利導，促進干事擔當，肩負時代賦予的使命，把握歷史賜給的機遇，跟上人民前進的步伐。

二是優化執行資源配置。執行力是現代行政管理的重要資源，但是創造執行力的過程是有成本的，需要資源投入，而且在特定時間段中的成本往往有一個相對恒定的閾值，無法隨意突破，不可惡意“透支”，不能搞“治理赤字”。這就需要科學配置行政資源，善于優化資源結構，合理使用執行資源，對制度執行量大的基層和重點部門要適當傾斜，提供充足的資源保障。要少搞一些實質內容不多的花拳繡腿，騰出精力把各項制度和政策落到實處。不斷完善抓執行的配套舉措，深化權責清單制度改革，化解部門分歧，消除條塊栓塞，自上而下地解決制度執行中的“難點”“堵點”“痛點”問題，降低行政一線的協調成本，激發“最后一公里”的執行能動性，提高制度總體運行的效率。

三是加強執行效能管理。公共機構績效考核和督查督辦，是提高工作效率、管理效益、服務效果、以及能力建設的有力手段，是增強履職盡責主動性和創造性的“輕型武器”。要針對績效考核指標體系所存在的重速率、輕質量，重排名、輕整改，重顯績、輕潛績等問題，以有效執行為導向，改善績效考核系統，找到導致執行低效能的“病根”，針對制度執行中的突出問題，設置考評指標，將督查與考核有機結合起來，真正“考”出激勵，“督”出作為，不斷提升執行效能管理的科學化水平。

四要擴大執行信息公開。確保制度執行和政務運行信息公開透明，有助于強化對制度執行的監督。要運用現代科學技術手段，打破“信息孤島”，統一各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進政務信息聯通共用，探索執行方式的信息化、科學化、標準化，形成高效的組織體系和優化協同的實施體系，切斷部門之間“利益互保”的通道，用程序正當規范辦事流程，使制度執行不走樣、不跑偏。在民眾對公共事務參與熱情大幅提升的情況下，有效回應公眾訴求的“范式”也在發生變化。要拓展網絡問政、民眾問效的功能，對群眾通過網民留言、市長電話等渠道反映的問題，在督促解決、為民解憂的同時，開拓轉化應用新渠道，將其作為制度執行的大數據信息，向主管部門反饋，把現有的政府為民眾辦事的制度延伸為民眾對政府執行力的監督。

“為官避事平生恥，重任千鈞惟擔當。”新時代呼喚改革創新。治理制度“空轉”要有“實干實轉”的措施和勁頭，要努力實現制度執行體系的升級，才能真正糾正“群眾跑來跑去、領導批來批去、部門轉來轉去，最后問題還是從哪里來到哪里去”的現象，切實把制度優勢轉化為治理效能。

【本文作者為中國行政管理學會研究員；本文系國家社科基金重大項目“國家治理現代化與行政管理制度體系創新研究”（項目編號：17ZDA105）階段性成果】

參考文獻

[1]陳振明：《公共管理學研究的時代使命》，《人民日報》，2019年11月25日。

責編：司文君 / 蔡圣楠