【摘要】區塊鏈“氣態化”趨勢挑戰了政府的監管能力，這種顛覆式創新沖擊了既有規則和市場秩序，加劇了國際競爭與挑戰。對此，應摒棄政策高度波動與運動式執法，考慮引入監管沙盒機制，有助于監管者在創新監管中發揮建設性作用；注重科學立法在區塊鏈監管與治理中的引領和推動作用；注重頂層設計與行業自律；嚴格執行法治精神，使監管與風險處置法治化。
【關鍵詞】區塊鏈 Libra（天秤幣） 法治 監管沙盒機制 優化營商環境
【中圖分類號】D925.1 【文獻標識碼】A
2019年10月24日下午，中共中央政治局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢進行第十八次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，“區塊鏈技術的集成應用在新的技術革新和產業變革中起著重要作用，要把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口……”。這次集體學習為我國區塊鏈行業發展指明了重要發展方向。區塊鏈技術對我國有著重要戰略意義，同時也存在一些風險，需要大力規范發展，為中國區塊鏈技術競爭力的提升打造扎實的基礎。
區塊鏈是近年互聯網與信息技術領域出現的偉大創新，具有很大的應用價值
區塊鏈是將一定時間內所有交易信息組合一起形成一個信息塊，這個信息塊被稱為區塊。同時每個區塊加上時間戳，把區塊按照時間先后順序鏈接起來形成鏈條、彼此可驗證，就形成了區塊鏈。區塊鏈的信息可以回溯，篡改成本極高，因此有很高的可信度。其在信用高度缺失的領域，比如數字資產的創造和轉移、數據確權、票據、證券、存證或者一些名優產品的防偽溯源等方面，具有很大的應用價值。
具體而言，基于區塊鏈技術的應用目前大致包括：一是數字資產（以電子數據形式存在、具有市場價格的非貨幣性資產，如比特幣）的創生、轉移、跨境支付和交易。其中，比特幣是區塊鏈的首個成熟、大規模的應用。二是鏈下資產的存證和確權，如將房地產信息記錄在區塊鏈上，再比如版權的確權。當前有的國家已經嘗試將土地產權登記至區塊鏈上。三是基于區塊鏈平臺（比如以太坊）的智能合約控制數據訪問，達成某些交易，在不需要第三方介入的前提下自動執行合約。比如買家A從網上購買商品，想在賣家B發貨后付款，則A可以創建一個智能合約，通過程序設定該合約自動查詢B在順豐的物流數據，確認購買的商品發往A的地址后，合約自動將預先凍結的貨款轉移給B。此時，諸如支付寶這樣的第三方擔保交易機構就被智能合約替代了。此外，隨著區塊鏈技術的飛速發展和社會應用需求的不斷升級，還將存在多類型融合的場景。區塊鏈目前主要分為公鏈和聯盟鏈。前者是任何機構或個人都可以自由加入或退出該區塊鏈網絡節點（如比特幣區塊鏈），區塊信息全網公開；后者是經過授權許可的機構或個人才可以加入，區塊信息僅對內部開放。
區塊鏈作為互聯網與信息技術領域出現的偉大創新，近年來得到諸多國家、機構和個人的重視。除了美、日等經濟體量巨大的發達國家外，新加坡和直布羅陀等國家或地區，也紛紛在國家層面強調區塊鏈技術的重要性。但是，該技術在推動信息互聯網向價值互聯網轉型時，可能在諸多產業領域影響甚至挑戰現行監管模式和制度，特別是區塊鏈在金融相關領域風險集中，引起了各國金融監管機構重視。
區塊鏈對監管的挑戰體現在：監管能力、傳統監管者固有的監管思維和方法，以及既有規則和市場秩序等方面
首先，區塊鏈的業態特征挑戰了監管能力。借鑒學者的形象分類，傳統金融機構具有“固態形式”，比如，通過看得見、摸得著的銀行大樓，以此向客戶展示雄厚實力和信用。創新型科技支撐下的金融業則多具有“液態化”特征，比如支付移動化，貨幣數字化和電子化，其中的數據或信息如“液態”一般，在各類金融賬戶中流動。基于區塊鏈技術的金融產品或數字資產經由任意無限生成的公鑰地址，可以打破國界限制，點對點發送，其沒有金融賬戶那種可控的邊界，突破固有監管阻隔。這種資產彌散于世界，就像空氣一般四處流動。因此，以區塊鏈為底層技術的資產，容易具有“氣態化”特征，這給傳統的金融監管方式帶來挑戰。
傳統的金融業務，在中心化機制下的賬戶均有明確國界。監管機構基于銀行賬戶模式筑起“堤壩”，在可控制范圍內監管金融業。區塊鏈技術支撐下的數字資產可以點對點直接支付或發送，同步完成清算與結算。這種資產的流通與轉移不再需要傳統賬戶，突破了國家疆界和固有金融監管方式。
其次，“氣態化”金融業態對傳統監管者固有的監管思維和方法提出巨大挑戰。比如，某個境外區塊鏈項目發起人以ICO（中文意思為初始代幣發行，形式上類似于IPO，即首次公開募股）方式向中國公民融資，或者在境外虛擬貨幣平臺向中國公民提供交易服務而未提供任何用戶識別（KYC）及反洗錢措施，中國政府對此類境外業務的監管與規范就存在障礙。境外執法涉及外交上的協調和司法上的引渡等問題，成本巨大。“氣態化”的區塊鏈產業存在金融風險跨境傳導趨勢，如何克服這些困境，目前全球尚無統一的答案。
再次，這種顛覆式創新沖擊了既有規則和市場秩序。一些新興區塊鏈企業通過創新，打破了某些領域龍頭企業的優勢地位和已有競爭格局。近四五年來在區塊鏈領域迅速崛起了一批技術新貴與匯集雄厚資本的新勢力，正在改變人們對貨幣、資產形態或投融資方式等的固有認識。在行業發展過程中，舊秩序正在被突破，但新規則尚未建立。因此，行業內部競爭往往非常混亂，沒有規則，甚至出現沒有底線的競爭。
如在虛擬貨幣交易的江湖，暗流涌動，各種涉嫌違法違規的行為層出不窮，甚至出現假借區塊鏈名義的傳銷。在中國正式開設交易所，需要監管機構嚴格審批。但在虛擬貨幣交易領域，只要相關機構和個人有雄厚實力，基本上可以在許多國家或地區便利開設交易所，面向包括中國在內的全球大部分國家的民眾提供交易服務。對證券市場的犯罪行為，法律通常有明確界定，比如內幕交易或市場操縱等相關的證券犯罪行為，在過去數十年，現行法治與監管手段基本應付自如。但在虛擬貨幣交易市場，基本沒有規則，亦無正式法律，一些機構或個人在混亂秩序中乘機追逐監管套利。
當前，區塊鏈技術的進一步成熟應用，加劇了該領域的國際競爭與挑戰。2019年6月，美國互聯網巨頭Facebook的關聯公司Calibra發布Libra（天秤幣）項目白皮書，正式公布基于區塊鏈技術的穩定幣Libra計劃。Libra計劃以“為全球17 億未接觸到金融系統、無法享受傳統銀行金融服務的人建立一套簡單的、無國界的貨幣和為數十億人服務的金融基礎設施”為切入口，計劃于2020年推出以一攬子貨幣存款和短期政府債券等資產做抵押的低波動性加密貨幣和智能合約平臺。作為未來的超主權貨幣，Libra可能直接替代一些國家的法定貨幣，未來甚至影響大國貨幣政策和金融穩定，因此，引起包括中國央行在內諸多國家金融監管機構警覺。
最后，區塊鏈行業的快速分化組合，與法規特殊性之間存在著永恒矛盾。區塊鏈行業發展變化非常快，法規因自身的固化，其經常滯后于時代發展。比如，隨著區塊鏈技術發展及時代需要，中國人民銀行近年計劃發行數字貨幣，這種數字貨幣屬于人民幣的新型載體。然而，根據《中華人民共和國人民幣管理條例》第二條，人民幣“是指中國人民銀行依法發行的貨幣，包括紙幣和硬幣”?，F行法規尚不包括數字貨幣形式的人民幣，這就需要立法機構及時修訂法律或發布司法解釋，以應對時代之變。
立法機構要制訂一部法律或法規，往往從提議，到草案成型，再到最后正式通過和生效，需要漫長時間。如果立法機構現在對區塊鏈某一領域制定立法計劃，等到通過相應法律法規后，很可能預定規范的對象已經不存在。總之，區塊鏈變動不居與法規固化的矛盾將長期存在。因此，立法者與監管者如何在區塊鏈時代應付自如，著實需要大智慧。
應對區塊鏈領域存在的風險及其對監管的挑戰，應摒棄政策高度波動與運動式執法，注重科學立法
針對區塊鏈領域存在的風險及其對監管的挑戰，應從法治角度給予規范和治理，讓法治成為提升區塊鏈技術競爭力的基礎。正如黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。法治是國家治理體系和治理能力現代化的重要依托。將區塊鏈創新發展納入依法治理的軌道，通過法治提升區塊鏈產業的創新與競爭力，是黨領導人民實現治理能力現代化的具體體現之一。
為此，應摒棄政策高度波動與運動式執法。監管者通過法治路徑，為區塊鏈行業發展打造良好的營商環境。2019年2月25日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議上，強調法治是最好的營商環境。在2019年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調要處理好政府與市場的關系，要大力推進改革開放，加快建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，放寬市場準入，加強公正監管，打造法治化、國際化、便利化的營商環境。以習近平總書記在中央政治局第十八次集體學習上的講話為指導，監管機構和執法部門應注重從法治維度對區塊鏈產業給予規范和治理。
因此，應推行監管立法的法治化。這里所說的“法”，即包括法律法規，也涉及行政規范性文件等廣意上的“法”。近年某些立法過程或政策出臺易受一些極端風險事件的沖擊或影響。具體而言，金融市場發生的一些極端風險事件，對金融監管機構和規則制定者造成沖擊和壓力，直接加大了一些行政性規范性文件、國家政策以及部門規章內容的波動性，使部分規章或政策的內容缺乏前后一致性甚至前后矛盾，導致部分從業者、消費者或投資者無所適從，增加經營成本，影響技術競爭力的提升。
推動區塊鏈行業的正常發展，應依靠好的立法機制。為此，監管機構需要對區塊鏈行業及未來發展進行預判，以此為基礎，搭建基本的監管框架和行業發展指南，以免于一旦出現極端風險事件，即出臺清理整頓政策，直接關?；蛳拗颇骋恍袠I經營的粗暴做法。
作為新興行業，區塊鏈的一些細分領域多無規則可循，監管者應嚴格在法律事先規定的范圍內設定負面清單，保持法規的一致性，從而讓市場參與主體對行業有確定預期。區塊鏈技術創新是面向未來的探索，往往沒有太多的先例可供遵循。在這個全球競爭激烈的技術領域，監管機構不應超越固有法律規則，設立模糊的負面清單，給市場參與者帶來不必要的政策與法規風險，讓市場主體如玻璃瓶一般，觸手便碎，動輒得咎。超越法律設定負面清單，將影響中國區塊鏈企業的技術競爭力。面對全球區塊鏈創新的挑戰，缺乏競爭力的市場主體，將使國家背負巨大風險。以維護金融市場安全的名義，簡單粗暴地對待市場主體，容易形成“剪不斷理還亂”的風險結局，這是需要監管者與市場主體謹慎對待的重大問題。
對任何新興行業而言，要避免出現“一管就死，一放就亂”的傳統困局，就需要創新監管思維和監管機制。英國首創的監管沙盒機制與中國固有的“試點”機制有異曲同工之處。建議中國監管機構針對區塊鏈領域，考慮引入監管沙盒機制。監管沙盒機制是指提供一個安全環境，允許進入其中的金融科技公司測試其創新產品、服務以及商業模式，讓新產品或新模式在接近真實的市場環境中去偽存真；讓消費者接觸新產品或新模式而不被風險所傷（事前約定消費者權益損害補償機制）。監管沙盒機制旨在促進金融科技的有效競爭，鼓勵企業創新、激發市場活力、保障消費者權益。這是一項新的市場與監管實驗，是金融科技領域的重要監管創新。通過建立監管沙盒機制，可為一些具有創新但同時可能具有破壞性的金融科技企業提供接近真實市場的測試環境。
應注重科學立法。要讓法治成為提升區塊鏈競爭力的基礎，必須注重科學立法在區塊鏈監管與治理中的引領和推動作用。已制定的法律法規應體現市場主體的合理訴求和行業穩健發展的趨勢，這是實現善治的前提?？茖W立法，完善立法程序，保證廣大區塊鏈領域市場主體充分有序參與，使立法準確反映市場各方利益需求，順乎民意，方能合乎區塊鏈的未來趨勢。2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》第六十二條規定，“制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、行政規范性文件，應當按照國務院的規定，充分聽取市場主體、行業協會商會的意見”。據此，立法機構制定涉及區塊鏈行業的法規政策，應聽取市場主體意見，健全法定程序，將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查及集體討論決定作為重大行政決策的法定程序，為市場主體設置政策適應調整期，維護好市場主體的利益。
涉及區塊鏈監管與治理的法規或行政規范性文件，其制定過程及其內容應同法治理念相吻合。尤其針對新興事物，在上位法具體規定未出臺之前，部門規章甚至某些行政規范性文件可能會先“落地”，起到先行引領作用。此時，監管者更應確保立法的法治化，尤其應保障行政規范性文件的制定及監管審查的合法性。正如中國共產黨十八屆四中全會《決定》所提出的，“把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”，這對行政規范性文件的合法性審查提出了更高的要求。
應對區塊鏈領域存在的風險及其對監管的挑戰，應注重頂層設計與行業自律，嚴格執行法治精神，使監管與風險處置法治化
應注重頂層設計與行業自律。監管機構應力推柔性執法，并充分鼓勵行業組織自律，減少監管者過多剛性介入，方有益于區塊鏈創新驅動經濟發展。目前，行政力量以及監管機構人為創設的規則在區塊鏈行業監管中占據著主導地位。創新事關一國核心競爭力的提升，正如習近平總書記在2015年“兩會”期間指出，“創新是引領發展的第一動力。抓創新就是抓發展，謀創新就是謀未來”。對區塊鏈產業進行必要監管的邏輯應以提升中國區塊鏈技術的競爭力和保障消費者權益為基礎，且監管的幅度應當被限定在適當范圍，否則將降低區塊鏈的創新能力。
區塊鏈行業需要監管者基于對未來技術發展的長遠判定，進行謹慎頂層設計和將民意參與立法相結合。在監管者制定出臺各類規范性文件和政策前，可以先行指導和推動行業自律組織自行制定內部治理規則，經由市場反復檢驗和試錯，使新興行業規則發展成熟起來。監管者在推動規范性文件、部門規章或政策出臺時，充分吸收市場主體參與正式規則制定，克服長官意志成為法規與政策的唯一主導，以削減未來的執法障礙。
應嚴格執行法治精神，使監管與風險處置法治化。監管者或執法者嚴格推行法治精神，做到監管法治化，增強從業主體的行業發展確定性和市場可預期性。這種確定性和可預期性的實質，即是以法治精神，嚴格保障每一個與區塊鏈相關的企業和從業者的財產安全、交易安全、人身安全及與此相關的各種權利。市場主體只有在“可確定、可預期的狀態下”，才能穩步地長期規劃投資、推進研發、安排生產和拓展市場。監管法治化意味著已制訂的法律法規要得到普遍地、穩定地和嚴格地執行，減少從業者的投機心態與僥幸心理。監管者應樹立法治化思維，充分認識到良好的法規及其健康運行是一國的核心競爭力。
要推動風險處置的法治化。一旦區塊鏈行業發生風險，應嚴格依據法治的普遍性和一致性要求進行處置。當前區塊鏈某些細分領域的風險已經陸續出現，比如，打著區塊鏈旗號的傳銷“資金盤”崩盤，一些境外虛擬貨幣交易所的合約“爆倉”，波及國內成千上萬的投資者，負面影響很大。對此，在行業的風險處置方面，應該嚴格參照法律規定的程序處理，避免走極端化路線。
在現實中，出現上述風險后，存在此類情況：個別執法機構要么不回應投資人的合理維權訴求，要么將尚在正常運營但存在某些負面傳聞的少數區塊鏈從業主體負責人施以強制措施，使得該市場主體無法運營，滋生更大的風險。有的風險事件出現個別執法機構選擇性處置或選擇性執法。這種狀況容易使個別市場主體產生投機和僥幸心態，甚至權力尋租，致使正當權益受侵害的投資人維權求告無門，進而尋求一些更極端的維權手段，影響社會穩定。
黨的十八屆四中全會《決定》指出，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。法律未得到執行，必將削弱法律的權威，進而影響區塊鏈行業正常發展。習近平總書記指出：“如果有了法律而不實施、束之高閣，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。”在區塊鏈領域推進監管法治化，根治執法不嚴、違法不究等問題。黨的十八屆四中全會《決定》指出，“全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制……”。以現有法規為監管機構和執法機構設定責任的界線，推進相關機構的職能與責任法定化。具體而言，首先，應及時推動制定風險處置的法治程序；其次，在風險處置的整個過程中，處置機構應及時向社會和公眾尤其是投資人公開各種關鍵信息，使處置程序透明化，穩定投資人情緒；最后，對違背風險處置普遍性和一致性要求的個別機構或公務人員，及時追究其法律責任。在法治的框架下處理區塊鏈領域的風險和糾紛，維護良好的營商環境，建立健全與區塊鏈競爭力提升相匹配的法律治理體系，提升中國區塊鏈技術的全球競爭力，進而才能提升整個國家的經濟活力與競爭力。
（作者為中央財經大學法學院教授、博導）
【參考文獻】
①鄧建鵬、李雪寧：《監管沙盒的國際實踐及其啟示》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第5期。
②鄧建鵬、鄧集彥：《穩定幣Libra的風險與規制路徑》，《重慶大學學報（社會科學版）》，2020年第2期。
③黃震、蔣松成：《數據控制者的權利與限制》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第6期。
責編/謝帥 美編/陳琳（見習）
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