【摘要】清代前期的財政體制是傳統中國財政模式的代表，“不完全財政”是它的典型特征。不完全財政體制主要表現為官吏薪俸低微、地方經費缺乏、軍費開支不足，在這三個因素的作用下，民眾負擔加重、國家稅收失控。在民主法治的中國，清代“不完全財政”的制度條件已不存在，但其缺陷仍然是我們制度建設的一面鏡子。

【關鍵詞】清代  不完全財政體制  財政政策    【中圖分類號】K249    【文獻標識碼】A

從財政史的角度來看，在邁入近代資本主義社會的歷史時期，世界歷史經歷了從領地國家到財政國家（即熊彼特的“稅收國家”）的轉換，國家和社會治理模式發生了根本性變化。然而，中國卻走上了一條十分艱難而又獨特的道路，清代前期的不完全財政體制在嘉慶道光年間引發了全面社會危機。1840年外國侵略勢力打開了中國的大門，國家財政在結構上、中央與地方的實際財力支配上、稅收制度及預算制度的吸納上體現出西方近代財政國家的部分形式特征。但由于商業資產階級力量比較弱小，沒有實現相應的制度變遷，未能走上以“稅收法定”和“稅收民主”為特征的近代財政國家道路，留下難稱理想的制度遺產。

清代不完全財政體制的表現及其危機

清代前期的財政體制是傳統中國財政模式的代表，“不完全財政”是它的典型特征。清政府的財政支出是按照其“經制”來安排的，《會典》《則例》等法典式文獻對國家每年正常的財政收支規定相對固定的額度。無論社會經濟情況發生怎樣的變化，均不得突破經制所規定的支出范圍和額度。這種不能因事設費、在制度上存在支出缺口的財政體制，我們稱之為“不完全財政”。

“不完全財政”主要表現為官吏薪俸低微、地方公費缺乏和軍費開支不足。清代官俸之薄，前所未有。清初幾經調整，康熙八年（1669年）形成定例，按官員品級支給俸祿。正從一品薪銀為180兩，祿米80斛；而七品縣令俸銀僅45兩，祿米45斛。按照當年御史趙景的說法，就知縣而言，其年薪45兩分攤到每個月的薪俸，只夠五六日的花銷，剩下二十幾天的生活費將無著落。

地方公費方面，與明代相比，為取得統一戰爭的勝利，清初采取了集聚財力于中央的嚴厲措施，一方面在賦役合一運動中各種差役折銀納入起運的范圍，另一方面大量裁扣地方存留銀兩直接上解中央以充軍費。偏重中央弱化地方的經費使用安排，并沒有隨著戰爭的結束而變化，反而將它作為經制沿襲下去，地方經費形成制度化缺口。

在軍費方面，清代前期的常額軍費，只有兵餉馬乾在國家財政內支銷。許多經常性的、不可或缺的支銷，諸如兵器制造費、武職養廉費等項目的絕大部分經費，都不在財政支出范圍之內，只能由地方政府籌措，常額軍費存在制度性缺口。就戰時軍費而言，清朝只有按照軍需則例或報銷成案而奏銷的款項列為“正銷”，在財政支出范圍之內。超過例案所規定的限額，又沒有特旨恩準的款項，列入“外銷”，這些款項一般由承辦軍需官員或用兵地方官員分攤，或稱“攤捐”，或稱“攤扣”“分賠”。比如道光十二年鎮壓湘粵瑤民起義之役的外銷款額，竟占實用軍費的1/2。

不完全財政體制引發“國民兩困”的政策效應。不完全財政體制的特點是在財政支出上當支而不支，“事務”與“財力”不對稱，形成財政支出缺口，從而衍生出一系列弊端。首先，俸祿低微，官員們便在施政過程中貪污行賄、額外苛索。雍正皇帝的“沈近思之問”，生動地反映了“不完全財政”導致官員越軌斂財的惡果。無法養家糊口，不能維持起碼的人倫關系，迫使官員伸手勒索，俸祿低微成為貪風不止的制度性根源。其次，地方公費短缺，只能由地方官設法解決。名為“設法”，實則加派。最后，軍費供給不足，由相關軍務官員攤賠，官員的職守是治兵，其應付攤賠的辦法也只有向地方勒索，到最后負擔仍然落在百姓身上。

不完全財政體制給清朝政府行政帶來兩方面的不良后果。一是由于存在制度性支出缺口，地方官勢必會謀求非法的經費籌措途徑。地方官有合理的理由，其私自征取形成倒逼之勢，使清廷在政策執行和管理上被迫放松，法律條規形同具文。二是在民眾產出一定的情形下，地方官加派浮收，相應地影響了地丁正額賦稅的征足和完納。而實際上，地方官將勒派浮收，定額賦稅徒有虛名，百姓不堪其苦，國家財政受到損害。

面對制度缺陷形成的貪污之風和賦稅政策的失效，雍正皇帝試圖通過“耗羨歸公”的財政制度改革，建立“養廉銀”制度來緩解各方面的財政缺口。原來，在清代以白銀繳納賦稅的條件下，將散碎銀子融化成錠客觀上存在耗損，而官員們卻用本來意在填補成本的火耗，肆意增額，作為攫取財富的手段。雍正二年（1724年）七月初六，雍正帝頒諭在全國范圍內實行“耗羨歸公”。關于火耗何以存在，他說，“州縣火耗，原非應有之項，因通省公費及各官養廉，有不得不取給于此者。朕非不愿天下州縣絲毫不取于民，而其勢有所不能”。這個“勢”，就是“不完全財政”在制度上形成的官俸和公費支出缺口。

“耗羨歸公”完補虧空后，便主要用于彌補官俸和公費的不足。“養廉銀”各地各官數額不同，總督在12000—30000兩，知縣在600—2000兩。在雍正眼里，“耗羨歸公”仍是“財政范圍外的項目，而且其開支的地方公用也是地方官的私事。他希望通過“養廉銀”使用的官員“自由度量”，來彌補不完全財政的制度性缺陷。然而，乾隆五年（1740年）戶部直接干預耗羨收支，在管理上把耗羨視為正項。地方失去了靈活自由支配的經費，從而把目光轉向加派，形成耗外之耗。

原來絕對君權以及封建專制主義的官僚制度是不完全財政體制的根源，在財政制度的安排上就是它的保守性和在處理非法征收上的隨意性。官僚等級制和一姓王朝政治制度，強調忠誠和“人治”，官吏的任免升降就必然以皇帝和上司的好惡為標準，而不重視其政績和對民生的改善。因此，“不完全財政”的制度性缺陷便催生出官員的普遍腐敗。晚清時人朱彭壽曾詳細記錄清朝各代皇帝在位期間二品以上大員受處極刑的情況，其中乾隆一朝就達53人。在時勢變遷（今日經濟周期的相同解釋功能）和專制制度（與今日預算的民主化和選舉制的功能形成對照）的相互作用下，不完全財政體制對清代社會機體的破壞日益加重，形成乾嘉時期清朝統治由盛轉衰的格局。

外來壓力下近代財政國家建構的被動實驗及其末路

1840年鴉片戰爭開始，中國逐漸陷入內憂外患、形勢嚴峻的局面。就財政制度而言，財政收支的具體內容和形式出現了一系列變化，但在國家通過財政活動實現的治理模式上，財政活動性質沒有發生根本變化，只是“不完全財政”在新形勢下的變種。

清前期的財政收入包括田賦、鹽課、關稅、雜賦、捐納和報效等。在太平天國起義期間，生產受到破壞、田賦收入急劇下降、厘金和關稅逐漸增長；同治時期，關稅和厘金的收入均超過田賦，成為最重要的財政收入來源；清末，財政收入結構變動幅度進一步加大。近代企業稅成為另一個新型稅種，晚清財政收入的規模，由光緒前期的8000余萬兩，達到宣統三年（1911年）的2.97億兩。

清前期財政支出的主體是兵餉、河工和官員的廉俸。咸豐、同治時期則以勇餉、兵餉、洋務經費和賠款為主要內容。咸豐同治年間，八旗和綠營已經蛻化腐朽，勇營成為新的武裝主力，勇餉也隨之占據支出首位。財政支出由道光時期的4000萬兩，膨脹至同治末年的8000萬兩，1911年的3.38億兩。

從厘金、關稅、企業稅等新設稅種來看，稅收結構從傳統的農業稅向近代工商業稅種轉變。在支出內容上，卻難以看到公共財政的建設。同時，財政收支過程均是在舊有的專制體制下進行的，不是通過法制建設來實現的。厘金的大量征收，勇餉成為主要財政支出內容，反映了地方勢力財力支配能力的增強。這不僅不是財政國家建構應該走的道路，恰恰相反，它是在國家治理能力弱化的條件下，地方自發形成的財政行為。既缺乏法制的約束，又缺乏改進民生的財政目標。

財政運營方式。一是傳統的錢糧奏銷程序遭到破壞，二是原有的“起運”和“存留”格局被打破。清朝奏效制度的實質是沿襲了傳統“量入為出”的理財思想，以定額化賦稅制度為支撐對財政收支活動進行管理。到了近代，面對外部侵略勢力和太平天國運動，由于財政窘迫，“量入為出”難以為繼，清廷不得不放棄原有的財政高度集中管理體制，改變京餉、協餉和奏銷制度，將部分籌餉權下放至各省督撫。清朝中央已經無法有效組織賦稅征收活動，地方自立名目征收賦稅，從根本上動搖了奏效制度的基礎。

清朝沿襲傳統中國的起運和存留財力分配制度，地方沒有稅目設置和自行征收的權力，與近代西方憲法體制下央地分權性質完全不同。咸豐年間厘金的開征，京餉、協餉的欠解，以及對起運錢糧的截留，外銷經費的大量出現；光緒年間特別是甲午戰爭以后，雜稅雜捐的普遍化，都是地方財力支配權增強的表現，顯示出與清代前期的不同。

近代財政運營的上述兩個動向，促使清廷財政政策思想從傳統的“量入為出”向“量出為入”轉變，并推進了光緒年間預算制度的探索和實驗。時人王韜根據對英國財政的考察，指出英國“所征田賦之外，商稅為重。其所抽雖若繁瑣，而每歲量出以為入，一切善堂經費以及橋梁道路，悉皆撥自官庫，借以養民而便民，故取諸民而民不怨，奉諸君而君無私焉”。但是，他們實施的“量出為入”，并不是“借以養民而便民”，而是服務于官僚統治階級的利益。

與此同時，地方開始模仿西方的預算制度進行試驗，在“預先籌計”和“財政公開”兩個層面，力圖使財政活動秩序化。但是，從最早進行實驗、在張之洞主政之下的湖北省預算來看，理財觀念雖開風氣之先，但是沒有重大實質性變化，多為形式上的模仿，絕非西方近代憲法體制下的預算制度。其他各省和清朝中央大抵皆然。

上述這些財政活動的新動向，相比清朝前期出現了形式上的變化，但本質并無不同。地方稅種的自設自支、奏效制度的破壞，是“不完全財政”引發的地方自謀財力行為，本身就是不完全財政體制的內容。至于對西方預算制度的形式模仿，沒有類似西方議會制和憲法體制的保證，仍然由清朝官僚隊伍自發進行，徒有虛名。因此，近代中國沒有成功走上財政國家建構的合理道路，其根源在于沒有擺脫不完全財政體制發揮作用的制度條件。專制主義中央集權制度下無效的國家治理，使得中國長期處于落后局面。

近代財政體制建設對當今財政改革的啟示

財政國家的重要標志之一，是利用稅收為保證發行國債，并以國債為保證建立完備的信用貨幣制度，為經濟建設提供支持。而我們看到的咸豐年間的“戶部官票”和“大清寶鈔”紙幣的發行，卻是僅憑政治強力推出的國家紙幣，最后巨幅貶值，對社會經濟造成巨大傷害。19世紀下半葉西歐國家均轉向以直接稅為主，而中國的稅收主體仍然是間接稅。由于間接稅難以判斷稅收帶來的犧牲與支出帶來的受益是否相稱，不利于稅收與支出同時決策機制的建立。直接稅最能體現或者激發納稅人的愿望，去運用民主機制評價公共支出與稅收負擔之間的對比關系。而在稅收負擔能力上，根據個人的實際財力承擔稅收，貧富不同的階層更加合理，在戰時能夠達成富人納稅出錢，窮人出征打仗的有效組合。

今天我們推進財政制度建設、提高國家治理能力和治理水平，需要借鑒人類文明的有益成果。在民主法治的中國，清代“不完全財政”的制度條件已不存在，但其缺陷仍然是我們制度建設的一面鏡子。合理地吸取清朝財政制度改革的經驗教訓，具有重要意義。公職人員高薪養廉，盡管不是充分條件，卻是合理薪金制度的建立、是與樹立社會主義核心價值觀等措施有效組合形成堅強社會骨干隊伍的必要條件。建立法治基礎上財力分配合理的央地關系，保證事權與財權相統一基礎上充足的地方經費，是國家能力建設和有序發展的保證。

近代中國的財政制度建設僅僅停留在對西方的形式模仿上。由于民主和法治精神以及相關制度的缺失，近代中國向財政國家的轉換未能實現。清朝在立憲紛擾中滅亡，在財政能力建設上，留給我們的是一筆消極的僅可作為教訓的遺產。

（作者為中國人民大學財政金融學院貨幣金融系教授）

【參考文獻】

①[清]王韜：《弢園文錄外編》，鄭州：中州古籍出版社，1988年。

責編/銀冰瑤    美編/楊玲玲

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