【摘要】中國的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧事業(yè)正在逐步如期完成，越是接近終點，越需要我們遵循問題意識，妥善解決精準(zhǔn)扶貧中仍存在的問題，以便補齊短板和夯實基礎(chǔ)。目前亟待辨清和解決的問題包括：不同程度的形式主義做法、扶志與扶智方面的志短與智乏問題、產(chǎn)業(yè)扶貧挑戰(zhàn)中出現(xiàn)扶貧變相和效率低下的難題以及駐村第一書記制度在選強選優(yōu)、工作追責(zé)、權(quán)責(zé)沖突等方面的短板。正視和解決這些問題有助于提升2020年精準(zhǔn)扶貧攻堅決勝的成效。

【關(guān)鍵詞】精準(zhǔn)扶貧  形式主義  產(chǎn)業(yè)扶貧  農(nóng)村基層治理    【中圖分類號】D669.9    【文獻標(biāo)識碼】A

黨的十八大以來，精準(zhǔn)扶貧取得了卓越成就，創(chuàng)造了我國減貧史上的最好成績。然而從脫貧攻堅工作看，形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現(xiàn)象仍然不同程度地存在，影響脫貧攻堅有效推進。盡管當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中存在的問題已經(jīng)為數(shù)不多，但是清醒地辨識這些問題，遵循問題意識進行妥善地解決，對于2020年全體人民一道進入小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)意義重大。

精準(zhǔn)扶貧中存在只追求形式美化和表面達標(biāo)的問題

一是制造扶貧盆景。這種形式主義做法缺乏扶貧的問題意識，只追求扶貧的形式美化和表面達標(biāo)。諸如危房改造降格為給危房刷漆抹白、村莊破爛于是乎修建文化遮羞墻，這些都是常見的造假辦法。沒有解決迫在眉睫的貧困難題，卻將功夫下在花樣翻新制造面子工程上。例如，某靠近知名風(fēng)景區(qū)的貧困山村，道路溝溝坎坎，泥濘不堪，成為制約村民脫貧的瓶頸，但村領(lǐng)導(dǎo)卻把扶貧款用到新建文化廣場、衛(wèi)生室和教學(xué)樓上。結(jié)果因為路不好走和超前建設(shè)，文化廣場無人使用；因為重復(fù)建設(shè)，村民沿用舊的衛(wèi)生室和教學(xué)樓，新建筑空置一旁。在易地搬遷中，有的村莊為了表面達標(biāo)而建房，但新安置點距離村民土地很遠，需要來回步行四、五個小時，大多數(shù)村民還是住在山上老房子里，接到干部通知才下山居住“配合檢查”。

二是急功近利的短期扶貧行為。距離脫貧攻堅決勝的期限還有一年時間，有些干部急躁焦慮，導(dǎo)致盲目的短期行為。一項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某村原計劃的扶貧項目是種植梨樹，并且已經(jīng)開工，但考慮到年底要整村脫貧，于是駐村工作隊和兩委臨時決定，發(fā)展周期短見效快的養(yǎng)殖業(yè)。缺乏對市場因素的考察論證，短平快的項目不僅無法扶貧，反而帶來財政資金的浪費，與扶貧初衷南轅北轍。

三是精準(zhǔn)填表代替精準(zhǔn)扶貧。在辦事留痕、扶貧檔案“三個零差錯”和考核檢查的約束之下，一些基層扶貧干部花費時間最多的工作竟然是“填表”，精準(zhǔn)填表的文牘主義行為并沒有消失。有媒體報道，駐村扶貧干部最繁重的事務(wù)依然是填表。當(dāng)記者詢問幾百口人的村莊何來那么多表格時，該干部抱出兩大摞、半人高的資料，包括入戶調(diào)查表、貧困戶登記表、貧困戶信息采集表、民主評議會議記錄表等等。精準(zhǔn)填表浪費了太多辦公用品和扶貧資金，還消耗了扶貧干部寶貴的工作時間。

四是“我被脫貧”的被動脫貧行為。有的基層干部脫離群眾，既未深入調(diào)查貧困戶需求，也未進行幫扶。從村民被識別為貧困人口到退出貧困人口，幫扶對象所知甚少，“脫貧”全過程都由扶貧干部“作主”。有學(xué)者實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)戶對自己的幫扶責(zé)任人、采用了什么幫扶措施同樣毫不知情，也有的農(nóng)戶在村干部要求簽字確認(rèn)脫貧時才知道自己曾被認(rèn)定為貧困戶。更有甚者，個別農(nóng)村出現(xiàn)不經(jīng)過村民小組民主評議直接上報貧困戶名單的情況。

五是數(shù)字脫貧，脫貧認(rèn)定不統(tǒng)一。數(shù)字脫貧上出現(xiàn)的問題，不光是只看數(shù)字不看實際情況，還包括拘泥于數(shù)字，教條地理解脫貧標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情形。2019年末，有媒體報道出“脫貧認(rèn)定，被一頭豬給難住了”的問題后，“一頭豬有四種算法涉及到不同脫貧結(jié)果”的話題引起熱議。誠然，人們在適用制度時會作出因人而異的判斷，很可能對脫貧認(rèn)定理解得不盡一致。不過，在尊重基層干部認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、各級充分溝通形成相對統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之后，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題或許并不難以解決。問題的關(guān)鍵在于，脫貧認(rèn)定并不應(yīng)拘泥于爭論“一頭豬到底算什么收入”，而是應(yīng)從脫貧質(zhì)量的角度綜合衡量幫扶對象是否擺脫了絕對貧困。

六是第三方評估機構(gòu)的權(quán)威性、評估過程的透明度和結(jié)果的真實性難以保證。為了保障扶貧結(jié)果的客觀性和公信力，第三方評估成為各級政府采用的評估辦法之一。這個措施顯然是扶貧評估先進性的體現(xiàn)。然而在現(xiàn)實中，所謂第三方機構(gòu)并沒有清晰的界定，公司企業(yè)、社團單位、高校院所都可能是第三方機構(gòu)。扶貧評估的第三方機構(gòu)需要什么樣的專業(yè)門檻似乎并沒有明確要求，以至于出現(xiàn)一個專業(yè)不對口的教授帶領(lǐng)幾個學(xué)生就可以申請扶貧評估項目的情況。在評估人員方面，或許可以由社團成員、專家、民眾代表綜合構(gòu)成。另外，也出現(xiàn)了評估過程不透明和被干擾的問題。有的專家在第三方評估過程中，受到扶貧領(lǐng)導(dǎo)求情的煩擾。此外，第三方評估的過程和結(jié)果應(yīng)對社會完全開放，通過評估的透明度確保評估結(jié)果的真實性。

扶志與扶智中存在志短與智乏的短板

精準(zhǔn)扶貧發(fā)展到今天，政府與學(xué)界已經(jīng)形成一項共識，那就是扶志與扶智對精準(zhǔn)脫貧的長期效益尤為顯著，是阻斷貧困代際傳遞最有效的途徑。習(xí)近平總書記早在2012年12月考察貧困地區(qū)河北省阜平縣時就提出，“只要有信心，黃土變成金”“治貧先治愚”和“把貧困地區(qū)孩子培養(yǎng)出來，這才是根本的扶貧之策”；2015年總書記明確提出“人窮志不能短，扶貧必先扶志”的理念。國內(nèi)也有學(xué)者提出“新貧困陷阱”理論，闡述貧困戶脫貧動力不足導(dǎo)致扶貧資源利用效率降低。扶志與扶智的共識在國外也有理論和實踐。美國經(jīng)濟學(xué)家西奧多·舒爾茨提出了“人力資本”反貧困理論，認(rèn)為人的質(zhì)量相比自然資源或資本等要素對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響更為重要，因此貧困地區(qū)需要大力發(fā)展教育，通過人力資本實現(xiàn)減貧。智利在“智利團結(jié)計劃”中特別注重提高貧困家庭成員的教育水平和技能，提供24個月的心理支援增強家庭在抗擊貧困方面的核心作用。

扶志與扶智之間有著互相強化的關(guān)系。通常來說，在解決貧困問題方面，脫貧的內(nèi)在動力越大，則越重視提高教育水平和發(fā)展能力。反之，對智力和能力越重視，脫貧的志向也就越堅定。比照扶貧現(xiàn)狀，仍然能發(fā)現(xiàn)志短和智乏的問題。

一是“消極的貧困者”。有學(xué)者調(diào)研我國目前深度貧困地區(qū)三區(qū)三州之一南疆三地州六個縣（市）830多個貧困戶樣本發(fā)現(xiàn)，近三分之一的貧困家庭常年依靠政府財政補助，家里有強壯勞動力卻不愿意或沒有能力參加生產(chǎn)。

二是“愿貧爭貧者”。有的貧困戶不是積極爭取自己脫貧，而是積極爭取自己不脫貧，以便繼續(xù)獲得國家扶貧補助。有些沒有被識別為貧苦戶但經(jīng)濟狀況也就是略高于貧困標(biāo)準(zhǔn)的人，對于自己無法獲得扶貧補助而感到心理不平衡。

三是“簽到式培訓(xùn)”。貧困者對于職業(yè)教育和培訓(xùn)缺乏主觀動力，培訓(xùn)機構(gòu)通過送禮物等方式才能吸引貧困戶前來培訓(xùn)，有的培訓(xùn)甚至簡化為只有貧困戶簽到而沒有實際培訓(xùn)的狀況。

四是“渴望的貧困者”。一些貧困家庭對于心理、觀念、智力、和能力都有強烈的渴望，但是仍然處在無法獲得基本教育保障的困境中。2019年12月17日，一些捐助人對旨在救助貧困地區(qū)失學(xué)女童重返校園的“春蕾計劃”提出質(zhì)疑，因為該項目對三區(qū)三州內(nèi)某所中學(xué)的453名男生也提供了支援。這些男生“家庭非常困難且學(xué)習(xí)愿望強烈”，有的男生在申請中寫到“收入微薄每年基本上連學(xué)費都湊不齊”。這個事件從側(cè)面反映出，深度貧困地區(qū)還有不少渴望教育卻不可得的貧困學(xué)生。

對于志短與智乏的原因，可以從兩方面來看。在扶志方面，首先，扶志與扶智的工作被忽略。在外在與內(nèi)在、輕重緩急的考量中，扶貧干部高度重視外在的急迫的措施，諸如硬件建設(shè)、收入達標(biāo)等，而相對忽略貧困觀念改變、教育普及和技能提高這樣“軟性”和見效慢的工作。其次，較長時間的大力扶貧補助導(dǎo)致越扶貧越志短的悖論。有研究表明，國家級貧困縣貧困戶“等、靠、要”的思想比非國家級貧困縣的更加嚴(yán)重。部分原因在于，某些貧困戶長期依賴政府扶貧款，這種依賴性弱化了自我脫貧愿望。

在扶智方面，從學(xué)校教育看，可謂硬件較硬，軟件較軟。筆者走訪中發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校建起了嶄新的校舍，有的配備了先進的電教設(shè)備。但是教學(xué)活動、第二課堂、師資培訓(xùn)、師資待遇、住宿學(xué)習(xí)等仍比較薄弱。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)削減學(xué)校數(shù)量合并建校，但是并未配備校車接送遠距離的學(xué)生，導(dǎo)致個別學(xué)生輟學(xué)。從職業(yè)教育看，比較突出的問題表現(xiàn)為培訓(xùn)內(nèi)容針對性較差。有研究表明，扶貧方面的職業(yè)培訓(xùn)缺乏對貧困戶的教育基礎(chǔ)和從業(yè)意向的精準(zhǔn)了解，提供的培訓(xùn)內(nèi)容缺乏針對性，貧困戶不受到吸引，以致培訓(xùn)效果不夠理想。這樣的培訓(xùn)之所以還需要送禮求“簽到”，是因為它要用培訓(xùn)人次的“數(shù)據(jù)”來敷衍扶貧工作。對扶志與扶智重視不足，恐怕是因為部分基層干部沒有充分認(rèn)識到，扶志與扶智不僅對于扶貧具有長期效益，還是保障生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本政府職能。

產(chǎn)業(yè)扶貧面臨轉(zhuǎn)移支付、效率低下之痛

如果說扶志與扶智屬于政府基本職能，那么產(chǎn)業(yè)扶貧著實對扶貧干部提出了不小的挑戰(zhàn)。所謂產(chǎn)業(yè)扶貧，就是根據(jù)市場需求、以產(chǎn)業(yè)的形式、以經(jīng)濟效益為目標(biāo)、政府對貧困戶進行幫扶的過程。在微觀層面，產(chǎn)業(yè)扶貧的理想結(jié)果是貧困戶得到穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定收入增長。這里的難點在于，產(chǎn)業(yè)扶貧的性質(zhì)是政策行為，而發(fā)展經(jīng)濟一般來說是市場行為，扶貧干部如何扮演好企業(yè)家或經(jīng)濟顧問的角色是不小的挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)雖然巨大，扶貧政策資源、組織力量和扶貧干部的智慧卻更強大更富有創(chuàng)新性。貧困地區(qū)的鄉(xiāng)土資源被激活，市場被搭建，區(qū)域經(jīng)濟更加多元。微觀上的結(jié)果也是可喜的。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入結(jié)構(gòu)中，工資性收入3627元，對貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長的貢獻率為42%，超過了2719元轉(zhuǎn)移性收入及其39.7%的貢獻率。這意味著從整體平均水平來說，產(chǎn)業(yè)扶貧大概已經(jīng)成為貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入的第一來源。不過從個別案例上看，也需要正視難以勝任經(jīng)濟挑戰(zhàn)的產(chǎn)業(yè)扶貧局部失敗的問題。

先說兩種不真實的產(chǎn)業(yè)扶貧。有的貧困戶只要表面上參與扶貧產(chǎn)業(yè)，就能獲得相應(yīng)的資金補助，這讓產(chǎn)業(yè)扶貧實質(zhì)上變相為轉(zhuǎn)移支付。另外，有的貧困戶家庭只要有一位家庭成員外出務(wù)工，就被默認(rèn)為達到產(chǎn)業(yè)扶貧的標(biāo)準(zhǔn)可以退出貧困戶行列。至于務(wù)工者收入究竟如何，職業(yè)穩(wěn)定與否，似乎未被深究。這兩種方式其實都不是真正意義上的產(chǎn)業(yè)扶貧。

真正有助于脫貧的產(chǎn)業(yè)有時卻面臨效率低下之痛。痛點之一是決策失誤。扶貧干部推動的產(chǎn)業(yè)項目和市場需求不匹配，造成項目失敗，以至于有的貧困區(qū)農(nóng)民得到的經(jīng)驗竟然是“政府讓我們種什么，就不要種什么”。痛點之二是產(chǎn)業(yè)項目單一化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的整個村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一種植某經(jīng)濟作物，后來產(chǎn)品過剩，沒有達到預(yù)期效益。也有的村莊用某一項產(chǎn)業(yè)扶貧的措施統(tǒng)一應(yīng)對各種各樣的貧困戶致貧原因，不對癥下藥，結(jié)果可想而知。痛點之三是有些產(chǎn)業(yè)項目顧前不顧后。前期投入轟轟烈烈，然后半途而廢，繼而再申請新的產(chǎn)業(yè)項目。筆者走訪中看到有些農(nóng)村的電商辦公室空置無人，已經(jīng)荒廢許久，或者爛尾了的大棚種植項目也有不少。痛點之四是小額信貸的風(fēng)險。有學(xué)者研究指出，農(nóng)村小額信貸總量不足、評級授信標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一和客觀、還款風(fēng)險較大、信貸機構(gòu)減少是當(dāng)前貧困戶金融支持方面的瓶頸。

客觀上說，市場經(jīng)濟中也存在經(jīng)營失敗，而發(fā)展經(jīng)濟對于任何國家、更遑論對于我們這樣一個發(fā)展中大國來說，都是一個普遍的挑戰(zhàn)。所以，產(chǎn)業(yè)扶貧上出現(xiàn)效率低下的個別問題尚屬正常現(xiàn)象。從提高扶貧質(zhì)量的角度看，可以讓更多的社會主體加入到產(chǎn)業(yè)扶貧的行列，探索政府和市場的機制融合之道，用多元共治結(jié)構(gòu)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的善治。

駐村第一書記制度細(xì)節(jié)有待完善

駐村第一書記制度從2010年7月作為干部駐村幫扶工作的第四階段開始啟動，迄今已有9年多。從精準(zhǔn)扶貧實踐來看，第一書記具有相對更高水平的知識、上級工作經(jīng)驗、政策信息和電子技術(shù)，從干部人數(shù)和扶貧思路上補強了村級扶貧工作的力量。第一書記制度發(fā)揮了廣泛的作用，取得了實實在在的成績。為了使這項制度在2020年脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮更大的作用，從制度完善的角度可以關(guān)注下述問題。

首先，駐村第一書記個人能力差別較大，扶貧效果不一，需要在選派上更加選強選優(yōu)，并讓優(yōu)秀第一書記適當(dāng)流動。在上級單位派出干部擔(dān)任第一書記時，可能首先就面臨本單位的職責(zé)和派出工作職責(zé)的沖突，加上各種其他考慮，派出單位根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)、選派什么樣的人去村莊扶貧，有不同的狀況。實踐表明，派出的第一書記個人能力強，或者派出單位有經(jīng)濟管理方面的經(jīng)驗和資源，就更可能提高幫扶對象的扶貧成效。在結(jié)對幫扶的實際操作中，派出單位和村莊形成了綁定的關(guān)系，往往經(jīng)濟類政府部門結(jié)對幫扶的農(nóng)村能較快實現(xiàn)脫貧甚至致富。在這種情況下，如果能實現(xiàn)優(yōu)秀第一書記的輪換或者經(jīng)濟類派出單位結(jié)對關(guān)系的輪換，或許能更高效地實現(xiàn)幫扶目標(biāo)。

其次，駐村第一書記普遍工作時間超長，工作責(zé)任較重，督查和追責(zé)頻繁。駐村第一書記對扶貧檔案和相關(guān)數(shù)據(jù)承擔(dān)第一責(zé)任，另外還要負(fù)責(zé)扶貧成效，負(fù)責(zé)第三方評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，工作責(zé)任較重。督查堪稱嚴(yán)格，追責(zé)堪稱頻繁。平時到崗情況，有電話查崗、到村活動室查崗、直接到貧困戶家庭詢問等全覆蓋方式。查崗未到，可能被通報或約談。對扶貧績效的督查，有季度常規(guī)檢查，有年終成效考核。連續(xù)兩次考核不合格，就可能被去職更換。考核排名末位，屬于工作滯后，也可能被通報。在第三方評估過程中發(fā)現(xiàn)問題或表現(xiàn)不佳，責(zé)任又在所難免。雖然在行政督查的意義上，輕罰居多，但是對于扶貧干部的積極性來說也有影響。

再次，駐村第一書記薪酬保障普遍有所提高，但是部分干部待遇缺口較大。由于貧困村地理位置不同，工作條件差異很大，統(tǒng)一的待遇無法應(yīng)對多樣化的工作投入。那些地處偏遠、深居大山、交通不便、缺水沒電、食物短缺的村落，需要部分駐村第一書記付出更多的艱辛和開支。平均水平的待遇使這些駐村第一書記難以順利開展工作。在駐村第一書記向上級反映的問題中，呼聲較多的是交通費用的困難。例如，有的事業(yè)單位派出干部沒有往返交通費，落地交通無法解決，與同為駐村第一書記、有交通補助的公務(wù)員干部待遇差距較大。有的村莊還沒有修公路，進村走訪都靠步行，駐村第一書記要自己承擔(dān)費用，長此以往這些開支對工薪階層的駐村書記們帶來負(fù)擔(dān)。機關(guān)干部能到條件艱苦的崗位進行幫扶，總體來說是品格較好、值得肯定的，提供有區(qū)分度和適當(dāng)?shù)难a助才能確保他們安心扶貧。

最后，駐村第一書記與村兩委之間的權(quán)責(zé)沖突。在筆者訪談中注意到，貧困村通常形成駐村工作隊，由駐村第一書記和其他派出干部、村支書村主任和其他村委成員共同組成。外來的干部主要負(fù)責(zé)扶貧事務(wù)，村干部既要參與扶貧也要負(fù)責(zé)其他村務(wù)。在實踐中，外來的干部和村干部雙方的職責(zé)有時出現(xiàn)此消彼長或相互沖突的問題。有的貧困村駐村書記的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)流于形式，依賴村干部才能開展工作。也有駐村第一書記到位后，原來的村組織不知道如何與其互動，索性等著第一書記指揮，村組織權(quán)力明顯弱化。由于村莊政治生態(tài)和扶貧方案的多元化，決定了駐村第一書記制度在一定程度上需要留出空間，允許外派干部和村干部之間經(jīng)過摸索和互動，形成多元化的工作結(jié)構(gòu)。但是，若能從制度上對駐村第一書記的基本職權(quán)進行更加具體的規(guī)定，從實際工作上強化駐村書記之間的經(jīng)驗交流，同時上級行政部門及時調(diào)整和處理外派干部和村干部之間的矛盾，那么上述問題就可能得到緩解。

時至今日，精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)發(fā)展到了一個關(guān)鍵時刻。在這樣的歷史節(jié)點，只有正視當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中存在的問題，以勇于擔(dān)當(dāng)、砥礪奮進的精神狀態(tài)迎接挑戰(zhàn)，扎扎實實地解決問題，才能打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，完成全面建成小康社會這個中國歷史上亙古未有的偉大跨越。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

【參考文獻】

①何陽、婁成武：《精準(zhǔn)扶貧中駐村“第一書記”的權(quán)責(zé)匹配沖突及耦合》，《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2019年第4期。

②姚樹潔：《不對稱信息條件下精準(zhǔn)扶貧效果偏離的內(nèi)在機理及實證分析》，《中國人口資源與環(huán)境》，2019年第5期。

③《習(xí)近平扶貧論述摘編》，北京：中央文獻出版社出版，2018年。

責(zé)編/孫娜    美編/李祥峰

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