摘 要:目前建檔立卡貧困村集體經濟發展存在收入低、收入渠道狹窄、村與村發展不平衡、產業結構不合理等問題，與實現高質量脫貧、促進鄉村振興的目標任務不相適應。引發這些問題的原因有運行機制不合理、土地改革滯后、缺乏帶頭人等。解決這些問題，壯大貧困村集體經濟，需要完善農村集體經濟運行機制，盤活農村集體資產，培育集體經濟發展的帶頭人。

關鍵詞:農村集體經濟 高質量脫貧 鄉村振興

【中圖分類號】F3 【文獻標識碼】A

農村集體經濟是集體成員利用其擁有的各種資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟在農村的重要體現。發展貧困村集體經濟，壯大村集體經濟實力，提升建檔立卡貧困村集體服務能力，是鞏固脫貧成果、實現高質量脫貧的重要保障。但是，目前建檔立卡貧困村集體經濟發展的現狀與實現高質量脫貧、促進鄉村振興的目標任務之間存在不相適應之處，亟需政策支持和體制創新。

建檔立卡貧困村集體經濟現狀

根據筆者在山西、福建、湖北、甘肅等地的實地調查，各建檔立卡貧困村都有比較穩定的收入來源，年收入在5萬—10萬元之間，少數資源條件好、農業產業化程度高的村集體收入更高。建檔立卡貧困村的集體收入主要來源于政府轉移支付、稅收返還（如煙葉稅）、房屋等集體資產租賃收入、土地發包收入以及經營性收入（如光伏發電收入、茶葉、中藥材種植收入）等。上述收入來源構成中，政府轉移支付收入、集體資產租賃收入占比較大，經營性收入占比較低。

從村集體支出結構看，建擋立卡貧困村的支出項目主要有：農村水、電、路等基礎設施的維護、保養支出（以上支出項目，占比超過村集體支出的60%），貧困農戶發展農業產業獎補資金支出，五保戶的慰問金以及村干部補貼。

建檔立卡貧困村集體經濟存在的問題有：

收入低。村集體收入低是建檔立卡貧困村面臨的普遍性問題。調研發現，湖北省90%以上的建檔立卡貧困村集體年收入在5萬—10萬元之間，福建省建檔立卡貧困村集體收入多在10萬—20萬元之間。村集體收入低，降低了村集體提供公共產品和公共服務的能力，削弱了村集體的造血功能。導致農戶生產、生活條件改善速度慢、加劇了村集體經濟發展不足的局面。

收入渠道狹窄。大部分建檔立卡貧困村集體收入主要來自于各類集體資產如廠房、土地的租賃收入和政府轉移性收入，而最具有造血功能、最能增強村集體經濟實力的經營性收入占比較低，對村集體經濟發展的貢獻較小，村集體經濟持續發展難。湖北省某貧困縣，經營性收入占村集體收入的比重不超過20%，除了少數村種植煙葉、中藥材獲取少量經營性收入外，大部分村幾乎沒有經營性收入。而經營性收入中，種植、養殖等農業第一產業收入占比較高，農產品加工、銷售收入占比很低。一旦政府補貼減少或者村集體資產消耗殆盡，村集體經濟發展將面臨嚴重挑戰。

村與村發展不平衡。我國農村集體經濟發展不平衡，村與村之間差距很大。整體而言，東部地區農村集體經濟發展水平超過中西部地區；就建檔立卡貧困村而言，那些資源條件好、或者有能人帶動的村莊，集體經濟實力明顯強于資源匱乏的偏遠山村。有資源優勢或者能人帶動的村莊，通過農業一、二、三產業融合發展增加村集體收入，特別是帶動經營性收入較快增長，從而推動村集體經濟發展。

如湖北省保康縣雞公嶺村是建檔立卡貧困村，村集體經濟實力較弱，但自該村在外經商的企業主返鄉擔任村支書后，該村在其帶領下，興辦了一個洗礦廠、兩個配礦廠，不僅增加了農戶收入，也明顯增加了村集體收入。洗礦廠每年為村集體增加收入36萬元，配礦廠每年為村集體增加收入55萬元。這使得該村集體經濟發展明顯超過相鄰的村莊。村集體經濟實力的增強提升了公共產品、公共服務的供給水平。該村集體收入主要用于水、電、道路基礎設施的建設。村里的河堤得到加固，確保了農田不再被水淹；入戶路全部硬化；100%的農戶家庭都用上了管道水；農戶家庭的用電設施也得到改善，用電安全得到保障，生產生活條件得到了大幅度改善。

相鄰的眾多建檔立卡貧困村，由于地理位置偏僻、資源匱乏，或者村集體經濟組織渙散，往往農業產業結構單一——以種養殖為主，產業組織形式不合理——以農戶分散經營為主，村集體經濟發展緩慢。有限的收入僅僅能夠維持村集體的基本運行，如給村里的五保戶發放少量的慰問金和水、電、道路等基礎設施的維護。而村莊的水、電、路等基礎設施的建設完全依靠政府的投資，公共服務和公共設施的供給水平低。

產業結構不合理。根據政府產業扶貧政策的要求，各村都因地制宜，發展了主導產業。但是，囿于資金、技術、人才以及信息等方面的限制，各村的主導產業多集中在煙葉、中藥材、蔬菜、水果種植以及養豬、養牛等產業。短、平、快項目多，可持續發展的長線項目少；各村產業結構嚴重趨同，競爭激烈，市場風險大；農業二、三產業發展嚴重不足，農產品附加值低，農民不能分享農產品加工、銷售環節的價值增值。各村的主導產業對增加農民收入、提高農業生產效益、促進村集體經濟發展的效果不明顯。

影響建檔立卡貧困村集體經濟發展的因素

村集體經濟運行機制不合理

村黨支部、村委會和村集體經濟組織各自承擔不同的職能。村黨支部的職能以“黨務”工作為主；村民委員會是為村民提供公共服務的自治組織；村集體經濟組織則承擔著發展村集體經濟的職能。必須遵循各類組織的功能特點賦予其相應的職能，才能確保村莊運行穩定、高效。但是，實踐中很多村莊兩委和集體經濟組織的職能邊界不清，權責不明，運行機制不暢。

在一些村莊，雖然名義上成立了村集體經濟組織，但是，由于改革不徹底，村集體經濟組織和村兩委“三塊牌子，一套班子”，集體經濟組織的負責人由村兩委班子成員兼任，管理模式和運行機制照搬村莊治理模式，沒有突出村集體經濟組織的“經濟性”職能，“政經不分”，村集體經濟組織日常經營決策權多由村兩委干部代為行使，村集體經濟組織徒有虛名。一些村莊成立股份合作社作為發展集體經濟的推手，并且按照現代企業制度建立了股東大會、理事會、監事會等治理機制。但是，這些村莊通常的做法是村兩委負責人擔任合作社理事長、監事長等重要管理職務，或者股份合作社和村兩委交叉任職。職能不清或交叉任職帶來的后果是：在合作社發展初期、發展不充分時，村兩委干部可以利用村集體資產加快合作社的發展，但是，當合作社發展到一定階段，有較多資產和盈余時，合作社的盈余或其它資產被投入到村公共產品或公共服務項目，合作社承擔本應由村委會承擔的公共服務職能，不利于合作社的持續發展和做大做強。不合理的運行機制降低了各類村集體經濟組織的運行效率，是阻礙貧困村集體經濟發展的主要因素。

土地改革滯后

土地是農民重要的資產，是發展村集體經濟的重要基礎，盤活土地資產是激活農村集體經濟最有效的途徑。《國家新型城鎮化規劃》指出，“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，這是增加農民財產性收入、推進集體經濟發展的重要制度保障。但是，這項制度在落實過程中，進展緩慢，成效不明顯。目前，農村集體經營性建設用地入市尚處于試點階段，僅局限在全國33個土地改革試點縣，而這些試點縣多分布在經濟發達的東部地區農村或城郊農村，貧困村覆蓋范圍非常小，眾多貧困村不能分享此項制度紅利。農村集體經營性建設用地在農村集體建設用地占比較低，即使此項改革全面鋪開，對村集體經濟發展的貢獻仍然十分有限。

宅基地占農村集體建設用地比例較高，是農村集體建設用地的主體。但是，農戶宅基地的流轉入市卻遭遇政府制度供給不足、農戶流轉意愿低的困境。政府對宅基地的流轉和交易改革剛剛起步，農村產權制度改革等綜合配套改革滯后，農民宅基地入市缺乏制度保障；生產要素城鄉之間雙向流動的機制尚未建立，特別是社會資本流向農村的政策不明朗，農村資金不足阻礙了農村集體建設用地的入市、開發。實際操作層面，考慮到城鎮化可能帶來的農村土地增值，很多農民不愿意退出宅基地。對于那些退出宅基地的農戶，村集體應該給予相應補償，但很多貧困村缺乏補償能力，宅基地退出工作難以推進。農村集體建設用地改革滯后，大量農村土地閑置、浪費，不能給村集體帶來應有的收益。

缺乏帶頭人

村集體經濟的發展需要因地制宜制定產業發展規劃，推進農村一、二、三產業融合發展，盤活村集體資產，實現資產保值增值，增加村民財產性收入，制定公平合理的集體收益分配機制，讓全體村民分享集體經濟發展的成果，激勵村民參與村集體經濟發展。分散經營的農戶家庭顯然不具備承擔此重任的能力。因此，亟需一個掌握現代農業技術和現代管理理念、具有較強服務意識并且有很強執行力的帶頭人帶領村民推動上述各項任務落實。調研發現，現有的村兩委班子成員年齡偏大、學歷不高、知識結構不合理、市場開拓能力不強、服務意識不足，缺少發展現代農業的經驗和理念，導致農村產業結構不合理，二、三產業發展不足，農村集體資產使用效率不高、浪費嚴重，村民和村集體之間利益聯結機制不緊密、農民參與集體經濟發展的積極性不高，制約了村集體經濟的發展。

壯大貧困村集體經濟之策

完善農村集體經濟運行機制

改革完善不合理的農村集體經濟運行機制，掃清農村集體經濟發展的制度障礙。第一，加快農村集體經濟組織立法，明確農村集體經濟組織的市場主體地位。農村集體經濟組織立法應該明確農村集體經濟組織的性質、法律地位、內部治理結構、集體所有權的行使、成員資格的認定、成員的權利義務以及成員的進入退出機制等問題。法律應該明確規定，農村集體經濟組織應該按照現代企業制度建立成員（代表）大會、理事會、監事會等治理結構，使集體經濟組織成員真正享有對集體經濟重大事務的知情權、參與權、監督權，對掌握村集體經濟的負責人形成有效的制衡，防止集體經濟蛻變為“干部經濟”。通過立法完善農村集體經濟組織產權制度，做實農戶作為集體經濟組織成員擁有的對農村土地和其它集體資產的各項權利，做到集體經濟組織中沒有“無主的”資產和資源。對集體經濟組織股份制改革中出現的股權設置、轉讓、抵押、繼承等問題，法律應該作出清晰和可操作的規定；順應城鄉一體化發展趨勢，立法應該對農村集體經濟組織成員資格的認定、進入、退出以及成員的權利、義務作出積極的探索，如成員資格的有償獲得和退出。第二，強化村集體經濟組織的經濟職能。改革村黨組織、村委會和村集體經濟組織“三位一體”的組織結構，改變由村委會代行村集體經濟組織職能的現象，剝離村集體經濟組織承擔的公共服務職能，確保集體經濟組織獨立開展生產經營活動，為集體經濟組織更好地發揮經濟職能提供組織保障。

盤活農村集體資產

加快開展“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革，最大限度發揮村集體資產效益。深化農民承包地“三權分置”改革，建立農村土地流轉平臺，推進農民承包地有序流轉；引導農民建立土地股份合作社，將村集體土地集中連片出租給合作社、農業龍頭企業等新型農業經營主體獲取收益；擴大農村集體建設用地入市改革范圍，新增改革試點縣（市）指標要向貧困地區傾斜；加快農民宅基地入市改革步伐，降低農民宅基地流轉門檻；深化農村土地、廠房等資源性資產和經營性資產股份制改革，將集體資產折價入股，明確村集體和農戶的股份結構、分紅比例，村集體和農戶按照股份比例分紅；建立村集體和農戶利益保護機制，維護村集體和農戶在股份公司的合法利益。

培育集體經濟發展的帶頭人

加大貧困村集體經濟組織負責人培養力度，實施集體經濟組織人才培養工程，組織集體經濟組織負責人接受相關培訓，所需經費由縣級財政統籌；將家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業的經營管理人員培養成集體經濟組織的負責人，發揮他們的資金、技術以及市場銷售方面的優勢，實現小農戶與現代農業有機銜接；堅持內部培養與外部引進相結合，引入職業經理人制度，聘請職業經理人管理村集體經濟組織資產，彌補村集體經濟組織人才不足的短板。完善村莊治理體系，通過落實村民的民主權利保障村民的財產權利。

【本文作者分別為中國農業大學經濟管理學院教授，湖北文理學院教授】

參考文獻

[1]戚瀟：《關于發展農村集體經濟的法哲學辨析》，《人民論壇》，2019年第33期。

責編：周素麗 / 董 楠（見習）