摘 要:打贏脫貧攻堅戰是一項光榮而艱巨的歷史任務，寄托著中華民族數千年的夢想。為高質量打贏脫貧攻堅戰，要積極總結推出符合不同區域特點的脫貧政策，多方面著手提升產業扶貧的可持續性，加強不同扶貧政策的統籌、結合和補位，依托學校福利供給有效解決未成年人貧困問題，客觀評估社會兜底數量、充分發揮社會救助功能，制定地方脫貧后與鄉村振興的銜接發展計劃，以實現黨的十九大提出的“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會”的莊嚴承諾。
關鍵詞:脫貧攻堅 扶貧政策 高質量脫貧
【中圖分類號】F323.8 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政的突出位置。到了決戰決勝、全面收官關鍵階段，困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題即將歷史性地得到解決，但一些地方的脫貧成果仍存在不穩定、不鞏固、不持續、易反復的問題，距離高質量打贏脫貧攻堅戰還存在一定現實差距。因此，在創新脫貧攻堅方式方法方面需要繼續下功夫。
多方面著手提升產業扶貧的可持續性
產業扶貧是最重要的減貧措施之一。農業產業扶貧是產業扶貧的主要內容，需要從加工服務、風險防范等多方面著手，尤其需強化產業扶貧的可持續性。
發展特色產業被視為提高貧困地區自我發展能力的根本舉措，具有涉及范圍廣、覆蓋面積大的特征。特色產業的核心在于“特色”，所謂“特色”，即具有明顯的地方性特征。因此，應立足于地理標志產品和地方性特征，打造特色產品和特色品牌，提升相關產業的市場競爭力和市場價值。此外，產業扶貧面向的是欠發達的貧困地區和貧困人口，產業的選擇也應有所傾向，應選擇當地勞動力能夠適應、具有較強帶動能力的勞動密集型加工業和服務業等。
農業產業的發展需要同時具備技術、市場、交通、服務、勞動力等多方面條件。農產品進入市場流通，需要有加工、儲藏、物流等多產業配套服務。單一貧困戶很難做到有效整合資源、及時應對風險以及實現諸多配套服務，這將阻礙產業的長遠發展和穩定發展。服務一定范圍農戶的“小區域”產業服務，也是打贏脫貧攻堅戰的重要內容。建議以一定范圍的貧困區域為單元，將農產品產后商品化處理、加工、貯藏、流通等設備設施建設納入總體規劃，加強倉庫、冷庫、電商平臺、物流運輸、大型農業市場等相關產后服務以及基礎設施等相關公共品的建設和供給，確保脫貧產業在大市場格局中占有一席之地并能長期持續。
我國的產業扶貧項目主要圍繞農業而實施。農業生產高度依賴自然環境，且市場競爭力相對薄弱，存在較大的自然風險和市場風險。因此，建議依托農業保險制度，加強農業產業相關的風險防范和抵御機制建設，預防貧困邊緣群體因農業生產風險而致貧，并防止脫貧群體因此返貧。具體而言，一方面，要擴大保險對象和豐富農產品險種。有些地方政府已給農戶購買了種養殖相關的保險，但被保對象僅限于種植養殖農戶，相關的具有帶動作用的農業經營主體并不在受保范圍之內，因此建議將保險范圍拓展至相關農業新型經營主體，如農民專業合作社、家庭農場、農業企業等。另一方面，要提高保險標準。從多角度防范和降低各種風險性損失，防止致貧、返貧現象的發生。在應對農產品的市場風險方面，針對發展產業的貧困戶，政府要在適當時機進行相應的干預，確保發展產業的貧困戶都能從產業扶貧中有所獲益。
加強不同扶貧政策的統籌、結合和補位
一個家庭的致貧原因可能來源于某一個或幾個家庭成員，如因病致貧、因學致貧。從個體成員來講似乎原因單一，但家庭整體的社會需求實際上是多方面的。中央有關部門在最低生活保障制度和扶貧開發兩項制度銜接、醫療救助與基本醫療保險和大病保險的銜接等方面制定了具體的程序規定，在涉農資金縣級整合方面也進行了廣泛的、有益的試點。一些地方政府在實踐中已探索出一些有效的做法，建議認真總結推廣。
例如，將易地扶貧搬遷與退耕還林、扶貧車間相結合。一方面，鼓勵搬遷戶將承包的土地退耕還林，同時獲得退耕還林補償款；另一方面，在易地扶貧搬遷點附近設立扶貧車間，營造良好的就業環境以促進搬遷戶定居，多渠道保障貧困戶通過搬遷穩定脫貧。實施“青年創業+家門口就業+公益性崗位”的三層次就業扶貧體系，使就業扶貧的適用對象覆蓋青年、留守婦女、中老年以及部分喪失勞動能力的特殊群體。將生態保護和貧困戶脫貧相結合的“生態護林員”政策，一方面實現了一定數量的貧困戶脫貧，另一方面確保了當地的生態安全。
現有減貧政策的部門化、條塊化和碎片化特征依然明顯，不同政策的實施過于細碎。扶貧政策的減貧作用可能因扶貧政策部門化、條塊化和碎片化而被限制，出現政策之間的資源浪費或耗損，造成低效率。對此，一方面適當打破政策的部門化限制，加強貧困地區相關政策的整合與制度的銜接，針對貧困區域和貧困人口的特征，強化不同政策間的結合和補位，提高扶貧措施的適用性、針對性和時效性，織好社會政策的安全網，使政策的減貧效益最大化，提升貧困人口脫貧的可持續性。另一方面建議依托并完善地方扶貧開發領導小組的綜合協調職能，形成多部門參與的貧困治理新格局，加強信息共享、資源整合，建立穩定脫貧的長效政策機制。
依托學校福利供給解決未成年人貧困問題
在一些地方，貧困人口中未成年人占比相當大，這些未成年人中大部分為在校學生或者接受學前教育的兒童。依托學校提升在校學生的救助與福利供給，解決貧困學生的“衣食住行”，可以有效地解決這部分人口的貧困問題，也能大大緩解學生家庭的因學致貧，斬斷貧困的代際傳遞。
對深度貧困地區學校的教育幫扶政策，特別是寄宿制教育不斷完善，如“兩免一補”“免費午餐”“蛋奶工程”以及寄宿制等政策，有效降低了家庭的教育支出，改善了未成年人的生活條件。調查中，同學和家長們普遍反映學校的伙食比在家好。然而，寄宿制跨地域就學的家庭并不能享受教育費用減免的相關政策，而且由于學校與家鄉之間距離較遠且交通不便，家長探視、學生往返所產生的交通費用較高。寄宿制學生的服裝和其他生活用品的支出對貧困家庭而言也是一筆不小的支出，會影響學生學習的積極性。一些學校取暖等方面的支出壓力也非常大。在有些較為貧困的山區地帶，家長陪讀已經成為一種普遍現象，陪讀過程中因為租房、生活等方面所產生的開支費用也成為導致部分家庭因學致貧的一大主要原因。
依托義務教育學校，使之成為實現未成年貧困人口脫貧的基本平臺，成為解決代際貧困問題的重要抓手。根據貧困群體的實際需求，擴大農村教育救助和福利供給，進一步降低家庭的間接教育支出，依托義務教育學校提供更完整、水平更高的社會福利支持，如根據學生家庭到學校間的距離提供不同標準的交通補助，免費提供四季校服、學習用具和學生日常起居的被褥和取暖設施等，給學校配備校車和更多的生活娛樂設施，縮小農村學校和城市學校在硬件方面的差距，使農村學校成為對貧困人口最具吸引力的地方。
以義務教育學校為平臺，強化未成年人的社會救助和福利項目，既能更直接、更精準地瞄準未成年人的貧困問題，也具有社會公平性，提升貧困未成年人學習積極性，加強貧困群體的內生動力和能力，提高減貧政策的可及性、長效性和持續性。
客觀評估社會兜底數量，發揮社會救助功能
中央明確規定了基層貧困退出標準，但實際操作中，扶貧壓力可能層層加碼，退出標準層層拔高，導致基層實際操作的脫貧標準遠高于中央的規定，地方政府和部門為達到既定的扶貧指標，趨向于短期行為，無形中也會壓縮實際貧困人口的數量。如中央規定中部地區國家貧困縣的貧困退出需要滿足貧困發生率低于2%的標準，但經過層層加碼后，落實到某貧困縣的實際貧困退出標準則壓縮至0.5%。中央規定的貧困退出標準是經過合理測算而定的，但若按照層層加碼后的標準實際操作，基層政府可能為了達標對貧困人口數量進行壓縮，進而擠壓社會救助群體的人口數量。然而，社會上總會存在因各種原因而難以完全擺脫貧困的群體，隨著脫貧攻堅戰的快速推進，剩余貧困人口的老弱病殘等生理性貧困特征突顯，短時間內難以通過開發式扶貧改變這一群體的貧困本質，貧困人口中需要社會救助的貧困人口比例會上升，社會救助資金或成為這部分群體重要的家庭收入來源。過于壓縮脫貧指標可能會導致部分群體的貧困狀況被掩蓋。對此，建議不能因考核等因素壓縮貧困人口數量，要充分考慮不同人群的特點，客觀、準確地確定貧困狀況，實事求是地確定合理的兜底人群數量和退出標準。
社會救助政策往往是以直接性的現金轉移支付方式而落實，尤其是低保政策。低保政策是脫貧攻堅期間的兜底性減貧政策，一些地方政府將低保政策作為脫貧攻堅期間最主要的臨時性減貧政策，貧困戶脫貧后則不可享受相關政策。然而，多數低保對象在短時間內難以改變貧困的本質，缺乏低保政策的支持會使這部分群體再次陷入貧困。地方政府應建立穩定的低保政策減貧機制，強化社會救助政策的兜底性作用，穩定社會救助政策的減貧功能。
要客觀評估社會救助對象的貧困狀況和數量，建立穩定的社會救助政策減貧機制，如此才能既防止“一兜了之”，也能防止片面壓縮低保救助人口的數量。應該指出，一定數量的社會救助群體的存在，并不影響脫貧工作的成效，反而是當前大扶貧格局的實際反映。
制定地方脫貧后與鄉村振興的銜接發展計劃
脫貧攻堅戰打響以后，扶貧工作成為地方政府的首要工作內容。面對艱巨的扶貧任務，基層干部忙于扶貧的檔案管理、資料整理、數據更新、項目落實和頻繁的迎接檢查工作，進而逐漸把精力聚焦在了應對事務和“指標扶貧”上，一些地方扶貧工作“只見樹木不見森林”，疏于對地方整體發展和長遠發展的考慮和謀劃。
貧困問題實質上是發展問題，貧困問題的解決離不開地方社會環境的影響和帶動，這與城鎮化發展和鄉村振興等工作也息息相關。地方政府的工作職責不只局限于解決貧困問題，更在于促進地方長遠發展，特別是在當前大量資金注入貧困村的發展格局下，還要考慮平衡貧困村與非貧困村的發展。
基層政府一定要避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的做法，樹立全局觀念和長遠觀念，在應對繁瑣的日常工作的同時，考慮制定全面的基層扶貧規劃和發展規劃，并形成相應的政府文件，以指導地方未來發展。當前大量農民外出務工，但這部分貧困人口的勞動力素質和社會保障水平相對不高，年齡也逐漸趨大，一旦遭遇市場風險和社會事故，便會面臨失業而返貧的問題。因此，地方政府需要考慮：如何為農民工群體建立長效的服務工作機制和貧困戶減貧增收動態監測機制，如何提供良好的社會服務和社會保障，以良好的發展環境促進這一群體穩定脫貧和增收。低收入群體或邊緣群體收入水平不高且收入來源不穩定，同時缺乏社會政策扶持，具有較高的脆弱性，抵御風險的能力較差，很容易滑入貧困。因此，需要將如何有效防止低收入群體陷入貧困這一議題納入地方整體規劃的考量范圍。
地方在脫貧攻堅中一些好的做法，也應通過政策固定下來，如地方制定的醫療兜底等政策，如一些信貸扶貧項目要轉化成面向低收入人口的長期的小額貸款政策，如把基層公共服務下放到村組一級，如地方性的資產收益扶貧項目等，以形成地方對貧困人口穩定的制度性政策支持，避免在脫貧后隨著地方領導特別是縣級領導更換而造成政策改變，使得一部分人因此而返貧。
處于關鍵時刻的脫貧攻堅，需要秉持精細、耐心和用心的原則，需要當地政府和駐村工作人員堅持“久久為功”、提高扶貧成效。實現高質量打贏脫貧攻堅戰的目標，需要各扶貧主體深刻認識和充分估計脫貧工作的難度和任務的艱巨性。減貧工作仍將在路上，脫貧攻堅的政策研究也在路上，只有及時地總結好的經驗，不斷創新脫貧攻堅模式和政策，才能實現高質量脫貧，實現黨的十九大提出的“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會”的莊嚴承諾。
【本文作者為中國農業大學人文與發展學院教授；本文系研究闡述十九大精神國家社科基金重大專項課題“實現‘脫真貧’、‘真脫貧’跟蹤評估研究”（項目編號：18VSJ099）階段性成果】
責編：王茂磊 / 楊 陽