【摘要】改革開放以來，城鄉一體化進程逐步加快。然而，快速城市化和城鎮化，也帶來一系列社會治理問題。因此，在新一輪城市化過程中，需要在充分總結先行者經驗教訓的基礎上，有針對性地出臺相應制度予以保障。

【關鍵詞】城鄉一體化 社會治理 制度化防范 【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

改革開放以來，隨著現代化建設的發展，城鄉一體化進程也獲得了較大程度的進步。特別是近些年來，城鎮化步伐不斷加大。同時，我們也應該充分意識到其中存在的問題，城市化發展給基層治理帶來的問題，在不同地區正以疊加的方式集中表現出來。為了貫徹黨的十九屆四中全會精神，筆者認為，我們應該充分重視研究城市化進程中的社會治理問題，在完善體制機制上下功夫，積極做好應對準備。

當前城市化進程中基層社會治理面臨的主要問題

對當前城市化進程中基層社會治理問題的把握，可以從兩個維度進行：一是從歷史過程維度，所謂歷史過程維度，就是在不同歷史時期條件下，城市化發展階段所帶來的不同社會治理問題；二是從結構要素維度，所謂結構要素維度，就是在城市化過程中所涉及到的經濟問題、社會問題和文化問題等綜合性要素帶來的社會治理問題。這兩方面維度是交錯發生的，目前這些問題已經處于疊加期，需要引起重視。

較早進行城市化的地區所形成的社會治理問題，目前已經給城市治理帶來一些難題。改革開放以來，中國經歷了快速城市化，甚至在南部一些地區已經完成城市化。這些地區的城市化取得了重大成就，其中經驗也值得全國其他地區在推動城市化過程中借鑒。但是，我們也應該看到，這些城市化先行者在城市化進程中形成的體制和機制，雖然解決了城市化過程中的許多難題，但目前也存在一些“后遺癥”。比如，土地管理制度中的困境；村改居以后，股份合作社或股份合作公司與社區之間的權力關系問題；原住民與外來人口之間的矛盾問題，等等。在城市化過程中遺留的這些問題，實際上并非個別現象，這對全國城市化都具有前瞻性的警醒意義。

大范圍城市化過程對一些地方社會治理帶來一定的考驗。近些年來，隨著社會主義現代化建設加快，城市化和城鄉一體化進程也進入到一個快速發展的階段，在空間布局上，已不僅僅局限于東部和南部，中部和西部也開始全面推進。以中部某大型城市為例，近三年來，有約1000個農村村委會改為城市居委會。集中和快速的城市化雖然能夠為現代化建設帶來許多新的成果，但同時也帶來了一系列沖突和矛盾，給社會治理帶來了許多新的難題。比如，村委會改為居委會之后，治理方式發生巨大變化，而社會結構、居民素質和公共事務等并沒有發生相應變化，由此帶來的問題和矛盾較多。再比如，一些地方雖然已經整體出現城市化現象，但是由于經濟利益等因素，這些地方民眾不愿意推動村改居，出現所謂沒有土地的農村。類似問題在城市化進程和城鄉一體化建設中較為普遍。

城鄉公共服務均等化問題，開始成為一些地方社會治理新的發展命題。不論是實施鄉村振興戰略，還是推動城鄉一體化，其中很重要的一個方面就是推動城鄉公共服務均等化。但是，在現實過程中，公共服務均等化問題不論是在觀念上，還是在實踐過程中都存在不到位的問題。筆者在相對發達的東部沿海地區調研發現，即使是經濟社會發展較好的鄉村地區或城郊地區，人們普遍認為，鄉村的公共服務只是部分與城市實現均等化，相當多的內容依然是由農村自籌公共服務的資金，有些人甚至認為這種行為是理所當然的。集體經濟發展情況直接影響著鄉村公共服務的質量，如果發展情況不好，會出現外來人口與本地人口之間的沖突與矛盾。因此，推動鄉村振興和城鄉一體化過程中，公共服務均等化命題不僅僅關系到人的全面發展，而且也關系到鄉村治理中既有體制機制矛盾如何克服這一重要命題。

新時代推進城鄉一體化過程中實現基層社會治理體系和治理能力現代化的建議

雖然城鄉一體化過程中遇到了疊加性問題，但是我們也具備了改革開放40多年來所積累的城鄉一體化經驗，我們可以復合型方式來解決這些疊加的問題。黨的十九屆四中全會提出，“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國”。因此，筆者認為，新時代城鄉一體化發展過程中，應該從以下幾方面努力，推進基層社會治理體系和治理能力現代化。

首先，應對改革開放40多年來城市化進程中正反兩方面的經驗進行全面總結和研究，為新時代城鄉一體化工作提供規律性指導。由于城鄉一體化過程中許多體制和機制實施成效的檢驗具有一定滯后性，因此對那些較早實現城市化地區的體制機制的總結工作，要站在全過程的角度來看，并著眼于其內在的整體性、穩定性和有效性。比如，一些城市化速度較快和程度較深的地區，在解決城鄉一體化過程中出現的問題都有一些在當時比較先進的制度安排。從現實來看，這些做法能夠較好解決當時城市化進程中出現的問題，但經過一段時間之后，其內部存在的問題也暴露出來，需要作出新的調整，這些地方堅持“改革—發展—改革”的思路，在推動城市化快速發展過程中，不斷進行體制機制的改革，形成了許多創新成果。因此，我們對這些經驗的總結，需要歷史地、全過程地、整體地把握，同時也要對不同地區、不同類型的經驗進行總結，形成切實有效的、可操作的和可復制的體制機制。

其次，在體制和機制建設上應充分考慮農村經濟發展和城鄉一體化后社會治理的綜合性因素，實現城鄉一體化后農民利益保障和社會治理的雙重目的。從目前城鄉一體化進程中存在的問題來看，相當多的治理問題是由農民利益保障和社會治理體系不匹配帶來的。許多地方不愿意推動村改居改革，主要原因在于擔心村改居之后，集體利益受損或其他人員參與享受了這些利益從而影響農民既有利益。要有效解決這一問題，就必須將城市化進程中的村級組織或城市社區組織中的集體經濟組織與鄉村自治組織分開，治理形態由農村向城市轉變后，不會影響農民的根本利益，也由此保證城市化進程的順利推進，同時不會留下“后遺癥”。

再次，應該在公共服務均等化上下功夫，解決城市化過程中本地居民與外來人口在城市發展過程中難以融合的問題。這些年城市化過程中，有些地方本地居民與外地居民產生矛盾，很重要的一個原因在于，本地居民擔心外地居民參與本地治理之后就會享受公共服務的相應資源。因為許多地方村一級的公共服務是由本村的集體經濟負責提供，這就意味著外來人口若享受了本地的公共服務，也就影響了本地居民的集體利益，由此導致排外和沖突現象的出現。在東部一些基層調研時，筆者發現，他們通過推動合作社與村民自治組織分開，使政府滿足社區的公共服務需求。

最后，要充分發揮黨建引領作用，既要解決城市轉型過程中具體現實的治理問題，也要為城市化之后創設新的治理模式提供組織保障。在城鄉一體化進程中，黨組織領導作用的發揮是實現體制機制的創新和社會治理順利推進的關鍵。在調研過程中，筆者發現，城鄉一體化工作效果較好的體制機制創新，都是因為發揮了黨組織統攬全局、協調各方的作用，也就是發揮黨組織的整體領導作用，這是前提。因此我們建議，在推進城市化過程中，應該同步推進黨建引領工作。

（作者為復旦大學政黨建設與國家發展研究中心主任）

【參考文獻】

①《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》，新華網，2019年10月31日。

責編/潘麗莉 美編/楊玲玲

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