【摘要】“局部空轉”是形式主義、官僚主義的典型表現，影響著國家治理效能和人民群眾獲得感、幸福感、安全感的提升。“局部空轉”現象折射出當前一些地方制度運行效率低下、政策落實不到位的短板，反映了一些黨員干部不敢擔當、不愿擔當的心態。有效治理“局部空轉”難題，要提高制度執行力，緊緊抓住領導干部這個“關鍵少數”，切實解決不作為、不想為和不敢為問題，提高干事效率效能。

【關鍵詞】黨員干部 “關鍵少數” “局部空轉” 國家治理 【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局，解決了長期想解決而沒有解決的問題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，國家治理體系和治理能力不斷提升，為實現“兩個一百年”奮斗目標奠定了堅實基礎。但同時，在一些領域、一些地方，有的政策執行遇到“阻梗”，出現“局部空轉”現象，主要表現為“上有政策，下有對策”“文來文去”“循環批復”，不作為、慢作為等現象。針對這些突出問題，各地各部門必須拿出有效措施和具體辦法，切實加以解決。

“局部空轉”是形式主義、官僚主義的典型表現，影響著國家治理效能和人民群眾獲得感、幸福感、安全感的提升

進入新時代，我國治理體系和治理能力現代化不斷推進，有效適應了發展和完善中國特色社會主義的要求。但是，面對新任務和新挑戰，國家治理體系和治理能力的各個領域還存在制度落實和政策執行不力的突出問題。一些部門和地區在執行中央和上級決定決策時，不是以滿足人民群眾實際需要為出發點，而是以上級喜好為出發點。具體政策執行過程中，拈輕怕重，畏手畏腳，不敢斗爭，不擅斗爭，不會斗爭，不敢擔當，不會作為。這些問題影響了人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，影響了國家治理效能的提升。

首先，“局部空轉”是形式主義的典型表現，降低政府運行效率。習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話中指出：“在形式主義方面，……有的習慣于會議落實會議、以文件落實文件，……最后都是‘客里空’。”上級發文跟著發文，上級有會照著開會，沒有實際行動；唱高調，講政績，沒有解決實際問題的能力；走程序，走過場，缺乏斗爭精神。形式主義使得“形象工程”“面子工程”大行其道，大拆大建、不惠及百姓民生福祉；熱衷于上臺講話，出風頭，工作忙忙碌碌，甚至還要搞突擊才能完成任務，白天晚上都在加班。結果不僅勞民傷財還有損基層干部的身心健康。文山會海淹沒了工作激情，浪費了時間，空耗掉了行政資源。這樣的“局部空轉”是形式主義的典型表現。有的不認真學習黨的理論和做好工作所需要的知識，知行不一，就只能以文件落實文件，沒有實效。還有的對虛假數字泛濫現象聽之任之，不敢不愿核查，甚至還通過造假來粉飾太平。對惠民政策有沒有落實、民生問題有沒有解決、重大風險有沒有化解等重大問題，重視不夠、關注不夠、著力不夠、落實不夠。正如一些群眾所說：“調查研究隔層紙，政策執行隔座山。”面對復雜的狀況，對依靠什么力量才能推進國家治理能力和治理水平現代化、怎么能夠把工作做好做實做透等問題，思考不多、用心不多、辦法不多。

其次，“局部空轉”是官僚主義的典型表現，影響了群眾的獲得感、幸福感。官僚主義的突出表現主要是：會議多，聯系群眾少；文件表格多，總結經驗少；人們蹲在機關多，認真調查研究少；事務多，學習少；一般號召多，細微的組織工作少。對上級曲意奉承，溜須拍馬；對下面橫眉立目，收錢辦事。對待上級的工作部署照本宣科、生搬硬套，以前怎么做現在還怎么做，不顧實際，亂拍腦袋。不愿意沉下心來，深入一線，不與群眾打交道。工作敷衍塞責，相互扯皮。門難進、臉難看、事難辦。高高在上，官氣十足，獨斷專行。不顧全局，只管自己一畝三分地，容不得不同意見。其結果最終損害的還是老百姓的利益，沒有從政策中獲益增進人民福祉，人民群眾只會感到自己的事情辦不了、辦的慢、不滿意，讓群眾覺得黨和政府離他們遠了，對待他們的態度變了，安全感、幸福感和獲得感大打折扣。

最后，“局部空轉”脫離了群眾，影響了黨群關系、干群關系。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話中指出：“黨的作風是黨的形象，是觀察黨群干群關系、人心向背的晴雨表。”歷史和現實都告訴我們，密切聯系群眾，是我們黨的三大法寶之一；脫離群眾，就會歷經黨和國家生死存亡的考驗。始終保持與人民群眾的血肉聯系，才能永葆黨的生機。“局部空轉”會直接影響密切聯系群眾。有的地方在落實政策時自拉自唱，自說自話，不讓群眾參與；有的地方大搞閉門會議，內部修煉，不接受群眾的建議；有的問題長期得不到解決，堵塞群眾的意見和評議。凡此種種，群眾看得見、看得清。長此以往，黨和政府的公信力就在一次次自說自話中消耗，就在一次次不能解決群眾實際問題中降低，就在一次次脫離實際工作中減弱，群眾就會漸漸遠離我們黨。針對這些問題，我們必須扎下身子聽取群眾的聲音和意見，讓群眾參與其中，接受群眾的監督，讓人民群眾成為治理的重要主體，構建符合人民利益、依靠人民和相信人民的治理體系。避免出現事情推不動、辦不成、群眾不滿意的情況。

“局部空轉”現象折射出當前一些地方制度運行效率低下、政策落實不到位的短板，反映了一些黨員干部不敢擔當、不愿擔當的心態

從組織層面來看，公共政策的實施需要一個運行高效的組織。然而科層組織自身快速發展會阻礙組織承擔社會職能，因為他們把大部分精力轉向內部競爭，而不是用來執行組織的社會職能。富有戲劇性的行政機構“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”循環怪圈就最具有說服力。具體到基層行政部門，盡管分散的組織通常執行單一的社會職能，但在職能和資源分配中都存在競爭，他們必將通過創設新職能引起社會關注和獲取更多資源，每一個組織成員都為其他成員創造工作，上級官員把大部分時間都用于協調和規劃上。如此，就表現為“帕森斯定律”中描繪的一些基層公務人員每天都在為雞毛蒜皮的事情忙碌，忙于擺桌簽、打材料、送材料、接送站，事無巨細。另外，還在于組織中某些人錯誤的思想觀、政績觀以及利益觀在作祟。在思想觀念上沒有深刻認識到制度的權威性和嚴肅性，缺乏制度意識；偏離正常的政績觀，只關注大工程、大建設和大項目，而不關注減貧防困中的細微成因、街道上的垃圾是否清理和人民是否實現共同富裕。

從權威控制視角上來看，政策的出臺到轉化成具體的行動這一過程會出現嚴重的權威流失效應。上級命令向下傳達時，政策應該會被擴展并變得更加具體。原因在于上級保留監督審查計劃的權力，把具體的細節交給基層貫徹實施。現實的情形是，下級把他們面臨的每一個問題都向上匯報、請示，且沒有任何的具體解決問題的措施。政策的有效性有一半就在傳送中被下級安然遺忘或者通過自由的判斷作出輕微的變通而變得比較符合自身的利益，甚至連他自身都沒有意識到是對某些政策信息的歪曲，反而認為自己對政策的解讀是最正確的。正如塔洛克所言，這對上級權威的效力產生了很大的影響。再加上缺少有效的督察，會發現執行政策的行為完全還處在研究之中或者紙質材料上面。權威流失的實質就是缺少維護權威的意識，沒有向政策部署的看齊意識。堅持黨的集中統一領導是確保黨和國家事業始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢。一個有權威的黨中央，能夠從全局的角度觀察問題，一旦作出決策，就要求所有部門和地區堅決落實到位。

從激勵動機上來看，絕大多數公務員是為了公共利益而履行職責。但也存在公務員履職不力或不盡力履職的問題。特別是在處理一些急難險重的問題時，有些基層公務員不愿意采取積極進取的態度，更愿意成為一個風險的規避者。這就意味著他們會盡量逃避承擔解決問題的責任。然而，大多數公務員的職責要求他們必須作出決策，這會使他們處于進退維谷的境地。有些公務員要么“靈活運用規則”，要么嚴格避免服從任何與規章制度相沖突的命令，要么獲得上級的首肯或批準。在這種情勢下，請示、匯報、照章辦事就成為“文牘主義”的必要的程序，這在一定程度上反映了他們不敢擔當、不愿擔當的心態。

從政策的執行有效性來講，一個好的政策絕不是只會讓群眾看得見摸不著、聽得見夠不著、只聞其聲不見落地。這就涉及到政策執行的有效性問題。首先，政策執行的有效性往往取決于政策的社會知曉度。在此，一個良好的信息溝通渠道是必不可少的。政策緊緊停留在文件上是遠遠不夠的，要落實到基層，必須為廣大群眾知曉。所以，公共政策的信息溝通與宣傳是重要的環節。其次，政策的可操作性對于政策有效性來說也是至關重要的。比如，營改增改革就是為了減少重復征稅，減輕企業運營負擔，但落在實處，對不同的產業、行業實施“一刀切”就會給企業主體造成不必要的負擔。這就必須要求對具體行業特性進行測算，通過成本和價值的核算，從而確定營改增政策的落地措施。最后，政策的有效性還取決于自身的科學性。政策科學性主要表現為尊重規律、尊重現實需求。如果政策出現和具體實踐脫節、超前或滯后于現實的情形，就不具有科學性，也就不可能真正有效。

有效治理“局部空轉”難題，要切實提高制度執行力，緊緊抓住領導干部這個“關鍵少數”

有效治理“局部空轉”必須切實提高制度執行力。制度的生命力在于執行。習近平總書記在中共十八屆二中全會第二次全體會議上的講話中指出：“地方和部門工作也一樣，要真正做到一張好的藍圖一干到底，切實干出成效來。我們要有釘釘子的精神，釘釘子往往不是一錘子就能釘好的，而是要一錘一錘接著敲，直到把釘子釘實釘牢，釘牢一顆再釘下一顆，不斷釘下去，必然大有成效。”好的制度還需要扎實的執行。“兩個一百年”奮斗目標的美好藍圖已經繪制完成，國家頂層設計重在落實。要發揮釘釘子的精神，行在明處，落到實處。讓老百姓知道我們的制度是什么，具體的政策是什么，不是在喊口號，而是扎扎實實做事情，一件事情接著一件事情做，把每一件對老百姓有益的事情做好做實。正如習近平總書記指出：“‘空談誤國，實干興邦’，說的就是反對學習和工作中的‘空對空’。戰國趙括‘紙上談兵’、兩晉學士‘虛談廢務’的歷史教訓大家都要引為鑒戒。”制度之所以能夠起到規范引領作用，就在于它是黨和人民過去走過的道路、積累的經驗、形成的原則。不斷的完善和鞏固中國特色社會主義制度的顯著優勢，使其更富有生命力。如果制度沒有得到遵循，沒有得到執行，或者執行不徹底、不到位，都會影響制度權威。長此以往，制度形同虛設。要將制度優勢轉化為治理效能重在遵循和執行。

有效治理“局部空轉”必須緊緊抓住領導干部這個“關鍵少數”。制度的執行力在于各級領導干部。毛澤東同志說：“路線確定以后，干部就是決定因素。”習近平總書記要求：“要踐行新時期好干部標準，不做政治麻木、辦事糊涂的昏官，不做飽食終日、無所用心的懶官，不做推諉扯皮、不思進取的庸官，不做以權謀私、蛻化變質的貪官。”重在培育和選拔忠誠、干凈、擔當的干部，造就勇于挑重擔子、啃硬骨頭、接燙手山芋的優秀干部。中國特色社會主義人才制度體系日益完善，優勢更加凸顯。《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《公務員職務與職級并行制度》的實施，必將中國巨大的人才優勢轉化為強大的發展優勢。習近平總書記曾深刻地總結歷史經驗指出：“凡事都是這樣的，上行下效，上率下行，上有所好、下必甚焉，上有所惡、下必不為，上面松一寸、下面松一尺。”有人說問題解決不了，表現在基層，根子在上面。現在，有的人對制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至隨意更改制度，有的人千方百計鉆制度空子、打擦邊球；有的人不愿意遵守制度，極力逃避制度的約束和監管，等等。“子帥以正，孰敢不正？”“正人必先正己，正己才能正人。”只有這樣上行下效，忠于黨、國家與人民，堅守清廉底線，擔當成事，必有所成。“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政。”好的干部首先要做到對黨忠誠，堅持維護制度的嚴肅性和權威性，各級黨委和政府、各級領導干部要增強制度意識，善于在制度的軌道上推進各項事業。廣大黨員、干部要做制度執行的表率，引領全社會增強制度意識，自覺維護制度權威。

解決不作為、不想為和不敢為問題，要提高干事效率效能，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來

有效治理“局部空轉”，必須把提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為根本目標。完善政策的科學性和激勵導向作用，增強人民群眾的獲得感。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上講到：“處理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的關系，突破‘中梗阻’，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。”改革政策的落地實踐需要政策自身的科學性和預期的合理性。科學性表現在政策具有可操作性，是建立在客觀數據和調查研究的基礎之上科學決策而來的，不是拍腦袋、拍胸脯盲目弄出來的。2016年1月，習近平總書記在重慶調研時指出：“要吃透中央制定的重點改革方案，同時完善落實機制，從實際出發、從具體問題入手，見物見人，什么問題突出就著重解決什么問題，使改革落地生根。”找到了問題的根源，就有了解決問題的抓手，就知道可以從哪一方面入手，就有相關問題的方法和措施。當然，也可能因為一些基層公務員對出臺的某項政策本身的規定、目標、要求、精神等學習領會不夠或者說一知半解。想要讓他們落實政策，恐怕就是空中樓閣，當務之急就是要搞好對政策制度的學習、培訓和教育工作。另外，政策目標本身應該具備一定的激勵導向作用，要有一個合理的預期調動基層公務員的積極性。要建立干事容錯機制，讓干事者無近憂，要干事者心情好，讓干事者有所得的制度保障。解決不作為、不想為和不敢為的問題，提高干事的效率效能。

有效治理“局部空轉”，必須加強黨的全面領導。“局部空轉”或政策執行困難是選擇性執行、替代性執行、表面性執行、變通性執行的結果。究其深層原因，本質上與黨對政策執行的全面領導缺失有關。“局部空轉”的種種表現，比如：不顧整體利益、只有局部利益，不顧集體利益、只講團體利益，不顧長遠利益、只顧眼前利益等，都與加強黨的全面領導不夠直接相關。要治理“局部空轉”問題，必須加強黨中央的權威，要增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。要進一步加強思想教育，從根子上杜絕黨和政府權威的弱化。一是強化理論學習。結合“不忘初心，牢記使命”主題教育，查擺問題、檢視差距。深刻領會學習習近平新時代中國特色社會主義思想，培養高尚情操；對照黨章黨紀法規，嚴守政治規矩和政治紀律。二是擺正態度，深入調查研究。這就要求廣大黨員干部深入基層、一線，認真開展調查研究。到發生問題的地方聽聽老百姓怎么講，要尊重他們的實踐知識。抱著真心實意的態度解決問題，保持黨同人民群眾的血肉聯系。三是嚴格檢查督促。檢查監督、傳遞壓力，用壓力推動落實。政策落實不到位就要嚴肅問責。如果問責不嚴，就會破壞制度的嚴肅性和權威性。當然，在實際問責過程中也要警惕形式主義、官僚主義的問題，避免出現諸如扶貧干部因為洗澡沒有接到上級電話而被問責的問題。要堅持把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，做到政策落實不打折扣。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心（中歐應急管理學院）主任（院長）、教授、博導）

【參考文獻】

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⑧《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十次會議 李克強等出席》，新華網，2015年2月27日。

⑨《黨的群眾路線教育實踐活動工作會議召開 習近平發表重要講話》，新華網，2013年6月18日。

編輯/謝帥 美編/李祥峰

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