【摘要】鄉鎮為中國之基礎和關鍵所在，整體的國家政策、文化理念、實踐策略都應建基于此，這就需要從制度層面建章立制，從觀念層面確立以人民為中心，從文化站位確信中國的本位立場，從路徑方法上強調接地氣和有抓手。這樣才能防止治理“空轉”的發生，保持理性的自覺和防患于未然。

【關鍵詞】農村基層 “空轉” 人民群眾 基層干部 鄉村振興 【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

近年來，黨和國家制定出臺一系列針對農村基層治理的制度規定，但是，目前仍有一些鄉村治理處于“空轉”狀態，這與黨和國家治理體系和治理能力現代化要求極不相稱，需要追根溯源找到問題癥結，并采取切實有效措施予以解決。

農村基層治理局部“空轉”主要表現在形式主義對待國家政策、巧妙應付上級交辦任務以及慣性依賴與怠惰情緒

整體而言，農村基層在執政為民、建設服務型政府、探索農村治理現代化、重塑新型農民等方面都邁出了堅實步伐，也取得了可喜成就。但也要看到，農村基層治理確實存在一定的問題，特別是逐漸滋生的新的形式主義導致的治理“空轉”，需要引起人們的高度重視和警醒。

首先，以形式主義對待黨和國家的政策規定，這是農村政治治理的“空轉”。眾所周知，黨和國家制定的有關政策規定要求各級政府既要傳達到位，更要執行得力，還要用其精神指導具體工作。事實上，上有政策下有對策的情況仍然存在，這在一些地方的鄉村治理中表現得尤為突出。一是對于各種政策規定往往不以為意，似乎黨和國家下發的文件主要是針對高層的，一些農村基層干部興趣不大甚至有一定的抵觸情緒。二是對于政策文件的接受往往不接地氣，存在“上下一般粗”的情況。上面怎么規定要求，下面就怎樣機械地執行，不考慮農村基層的實際情況。三是多頭傳達文件，造成不必要的浪費和疲于應付。四是不加考慮和不計成本地購買發放國家政策文件，形成在農村基層堆積如山的情況。我們在調研中發現，一些農村基層擺放著各式各樣的文件，重復和堆積情況嚴重，表面看這是對黨和國家政策文件的重視，但也是以文件做表面工作進行的治理“空轉”。總之，農村基層對接上級文件，特別要考慮廣大干群的接受能力水平，以及具體的目標任務，避免治理“空轉”。

其次，巧妙應付上級交辦任務，這是治理方式的“空轉”。一些地方的農村基層干部存在與上級脫節的應付態度。某種程度上說，正因為少數農村基層干部責任心不強、推脫現象嚴重，才被反復地監督、檢查。目前，少數農村基層干部對上級主要有以下應對策略：一是有選擇地執行任務。既然被“一票制”之劍高懸，那么農村基層干部就先解決那些上級“最急迫”要求的內容，至于別的方面哪怕再重要再急迫也被懸置，治理“空轉”在所難免。二是造假現象不在個案。面對沒完沒了特別是不斷被要求管理有痕的工作壓力，少數農村基層干部不是發揮主動性創造性將工作做好，而是采取疲于應付、陽奉陰違甚至不惜造假的做法，從而形成危害極大的治理“空轉”。三是惰政和不作為之風彌漫。由于農村基層干部的待遇不高，有些地方是干好干壞一個樣，甚至多干多擔責，多干風險大，這就讓一些不作為干部有機可乘。當有作為的干部得不到重用，惰政者得不到懲處，鄉村治理必然出現“空轉”。

最后，慣性依賴與怠惰情緒，是治理思維的“空轉”。就廣大鄉村內部來說，一些地方存在這樣的悖論：一面是任務重、頭緒多、壓力大，干群感到無奈和難以應付；一面是慣性思維和怠惰情緒滋生，干群的主動性、主體性、創新性明顯不足，這就不可避免形成治理的“空轉”。就鄉鎮干部來說，由于他們工資較低、待遇較差、工作環境有待改善，特別是缺乏晉升機會，所以易形成懈怠情結，產生治理的“空轉”。就廣大群眾來說，表面上看是為他們增加了參政機會，其實，“被民主”“被協商”“被參與”的趨勢有所增強，這就引起群眾的不滿和反感，從而導致治理的“空轉”。在調研中有鄉鎮干部反映，他們滿腔熱忱下鄉為村民辦事，村民不但不領情和感激，反而避之唯恐不及，不愿與他們打交道，因此對農民懷著成見，工作無法順利開展。其實，這里也包含了農民對“被治理”的不滿和抵觸情緒。還有一種不可忽略的“空轉”，即互聯網信息化治理整體而言增加了科學性、快捷性和有效性，但也產生新的形式主義的治理的“空轉”，這主要表現在干部過于依賴技術這一長臂管理，下鄉與農民接觸的機會少了。

農村基層產生治理“空轉”的原因包括一些基層干部對中國城鎮化發展和鄉村振興缺乏正確理解、農村基層的制度機制不完善以及廣大農村干群沒成為治理的重要主體

在倡導國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，存在不同程度的“空轉”問題，但比較而言，農村基層恐怕是最突出的，這是有著更為復雜深刻的原因的。

農村基層干部對中國城鎮化發展和鄉村振興缺乏正確理解，這是造成治理“空轉”的重要原因。有不少人認為，既然中國走的是一條“城鎮化”發展之路，那就不必要重視“鄉村”，甚至形成較為嚴重的“去鄉村化”傾向，否則就無法理解：城鎮化日新月異，鄉村卻以加速度凋零，有的甚至處于消亡狀態；大量農民工外流，背井離鄉到城市打工，而不少鄉村荒蕪，只剩下“三無”人員，即婦女、老人、孩子，有的只有老人和孩子。這在鄉村干部特別是年輕干部的外流中，也有非常突出的表現。即使是鄉鎮村干部也有不少人將家安在城鎮，所以形成不少“走讀干部”。試想，在城鎮化的強烈訴求下，“去鄉村化”如洪水猛獸，沖擊著農村基層的肌體，從而將一些有關農村基層的政策、理論、實踐、路徑與方法都消解了，治理“空轉”也就不言自明。當農村基層不被當作是發展方向和目的，而被城鎮化的單向度發展所代替，所有的關于鄉村的努力都會變成短期行為和沙上建塔。這也是習近平總書記提出“鄉村振興戰略”的原因所在，因為沒有對“鄉村”這一級的重視，中國的城鎮化發展就會偏離正確航向。當前，鄉村振興的理念已深入人心，對于鄉村治理意義重大；但也要看到，真正從觀念和實踐上做到這一點還是相當困難的。

農村基層的制度機制不完善，甚至存在漏洞隱患，是造成治理“空轉”的關鍵所在。整體而言，與其他層級比，農村基層的制度機制建設明顯滯后，也有這樣和那樣的不足，其主要表現在缺乏針對性、不接地氣，差異性和有效性不足，等等。這就大大阻礙了優化治理目標的實現，也為低效和“空轉”留下了巨大空間。最典型的是對于基層干部腐敗行為沒有切實有效的細致規定，一旦違規和出現不作為、亂作為問題時，沒辦法及時處罰和解決問題，致使明知是潛規則的“空轉”，也只能聽之任之，缺乏有效治理抓手和相應對策。還有，一些鄉鎮政府名為“民主協商”，但人民群眾的參與度有限，甚至是有選擇性參與，這樣的“領導協商”和人民群眾的“被協商”實際上是很難規范的，這也必然導致治理的“空轉”。再如，2019年被定義為“基層減負年”，并出臺關于權力清單的細則，像會議、文件、監督、檢察等都有具體的數字規定；然而，如不這樣辦或辦不好，又該怎樣處罰，有何限制性措施，卻無相關規定。

廣大農村干群還沒有成為治理的重要主體，并且創新性較弱，是造成治理“空轉”的根本原因。作為鄉村治理的中堅力量，一些鄉鎮干部工資低、待遇差、晉升機會少，并面臨工作不受尊重、沒有自我實現感等問題，加之鄉鎮編制有限和工作壓力大，從而造成一些鄉鎮干部的積極性不高、創新性不強。對于廣大農民來說也是如此，既然在鄉村治理中，他們很難作為真正的參與者和創造者發揮作用，他們的被動甚至抵觸也就情有可原，因此，鄉村治理也就變成干部自己的治理，而失去最大多數農民參與的治理就必然變成“空轉”。在我們調研時發現，一些鄉村治理為實現所謂的鄉村變城鎮、村民變市民，竟將分散居住的農民規劃在一起，變成農村社區，不讓他們養雞養豬養鴨，趕他們上樓，結果造成農民極力反對。有的地方投巨資蓋成大片樓房，但農民不愿入住，形成大量的空樓現象。可見，缺乏“執政為民”思想，甚至以“執政為民”之名行“不為民”之實，以及確實是“執政為民”，但并不賦予人民群眾主體性權力；那么，到頭來都難免形成治理的“空轉”。

政策宣傳和法規傳播手段要更加專業化、加強對農村基層相關制度的制定以及充分調動人民群眾的積極性、創造性，發揮其主體作用，從而解決農村基層治理“空轉”問題

鄉鎮為中國之基礎和關鍵所在，整體的國家政策、文化理念、實踐策略都應建基于此，這就需要從制度層面建章立制，從觀念層面確立以“人民”為中心，從文化站位確信中國的本位立場，從路徑方法上強調接地氣和有抓手。這樣才能防止治理“空轉”的發生，保持理性的自覺和防患于未然。

對于農村基層要有專業性的政策宣傳和法規傳播手段，以避免空洞不實和大而無當。要改變“上下一般粗”的宣傳口徑與傳達方式，克服農村基層實行的疊床架屋式政治宣講模式，在實、細、精、準上下功夫。第一，多讓農村干群集中了解黨和國家關于農村基層的有關政策規定，篩掉那些與之無關或關系不大的內容。第二，加大對農村基層相關制度規定的研討，使農村干群真正掌握農村治理體系和治理能力現代化的具體要求，提高對政策法規的認知、運用能力水平。第三，結合農村基層實際，創造性運用干群喜聞樂見的形式，更廣泛更深入更精準地傳播黨的路線方針政策，尤其是鄉村振興的主旨。比如，不要往農村原樣地不斷發放上級文件，可以有關于農村問題的簡寫本，也可用更樸素的語言進行解讀，還可讓干群自己講解，通過文藝演出等方式，進行多方位多角度的宣傳推廣，力求貼近農村實際、強調問題意識、注重農村干群易于接受的方式。果能如此，農村基層存在的單一、機械、呆板、無效的“空轉”式宣傳就會有根本好轉。

加強對于農村基層相關制度的制定，特別是有針對性地結合農村廣大干部群眾最迫切需要解決的問題，建立健全富有成效的長遠制度機制。就目前情況看，這方面的制度并不完善，專門性制度更加缺乏；既有制度也是粗線條甚至多有缺乏和掛一漏萬的，有的甚至遠不能適應不斷變化的農村基層現實。另外，目前一些農村基層的制度機制建設遠未達到完備程度，初創期特點較為明顯。因此，要避免農村基層治理的“空轉”，一是必須強調整體觀指導下的創新性推進，全面、合理、精準、細致地建立健全相關制度機制，從而發揮整合優化的制度優勢。二是在國家戰略發展中確立鄉村振興整體格局，在鄉村振興中高度重視鄉鎮這一橋梁紐帶作用，并在此基礎上進行建章立制。這就需要抓住縣域在國家整體發展中的特殊性，強調鄉鎮在農村基層中的獨特性，并用制度安排將其地位固定下來。這樣，縣、鄉兩級就會獲得巨大發展引擎，從而改變其被動局面。三是從制度層面打破鄉鎮干部長期在農村基層循環，卻得不到進一步提升的“天花板”現象，將鄉鎮優秀干部作為晉升的基點和必備條件，那么少數鄉鎮干部不作為的“空轉”現象就會得到根本解決。又如，村干部很難進入國家干部的升遷行列，如能從制度機制上打破禁區，使真正優秀的村干部脫穎而出和發揮才干，那么少數村干部匱乏、安于現狀及其腐敗的問題也就迎刃而解。

充分調動人民群眾的積極性、創造性，發揮其主體作用，這是克服農村治理“空轉”的有力保障。一般說來，造成農村治理“空轉”的原因很多，解決的方法多種多樣，但歸根結底都指向“人民群眾”。因此，如何在民主選舉、民主決策、民主公開、民主監督、民主協商等方面，賦權于民、讓民做主、充分發揮其草根智慧，是避免治理“空轉”甚至高懸不轉的關鍵。在此，除了以制度機制保障人民群眾政治參與的民主權力，還要真正貫徹落實“執政為民”思想，將人民群眾的“答不答應，高不高興，滿不滿意”作為主要出發點和根本遵循。所以，只有當人民群眾積極地參與進來，成為真正的主人翁并發揮其主體作用，才能使農村基層治理獲得無窮無盡的能量，煥發青春活力，使整體與部分、領導和群眾、集體與個人、外部與內部、公平與效率等進入最大優化的組合狀態，“空轉”問題自然就會消解于無形。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員）

【參考文獻】

①習近平：《在黨的十九屆一中全會上的講話》，《求是》2018年第1期。

②趙秀玲：《基層干部為什么這么忙這么累》，《人民論壇》，2019年第5期。

編輯/謝帥 美編/李祥峰

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