【摘要】政策的生命力在于執行，“局部空轉”現象導致人財物等資源的浪費，使政府部門行政效率低下，改革“最后一公里”無法打通。在全面深化改革的攻堅期，黨和政府將面臨嚴峻考驗。“局部空轉”是對黨的初心和使命的背離，其直接風險是導致公共政策的失效，進一步則會影響服務型政府的建設，最終阻礙制度優勢轉化為治理效能。實現國家治理體系和治理能力現代化，必須解決“局部空轉”的問題。

【關鍵詞】“局部空轉” “中梗阻” 服務型政府 治理效能 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告指出，中國共產黨的初心和使命就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。要堅持以人民為中心的發展思想，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。為此，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化成為當前黨的偉大事業建設的重要內容。在“四個全面”戰略布局協同推進的背景下，制度建設與政策執行至關重要。但當前存在的“局部空轉”現象阻礙了政策執行和政策目標的實現，導致改革成效無法有效體現，制度優勢難以轉化。地方部門對黨的方針政策不能嚴格執行，在政策制定者和目標群體之間制造隔閡，在政策目標與政策落實之間形成“中梗阻”，導致形式主義和官僚主義的弊病再次展現。

“空轉”是一個物理學概念，是指機器設備在沒有任何負載時的運轉狀態，機器運行的空轉將給電機造成損傷。同樣，基層治理過程中的政策運行出現“空轉”將耗費大量資源，卻無法使政策落到實處。地方政府部門表面上不斷學習文件精神、傳達中央指示，卻不為人民群眾辦實事，致使政策流于形式，“光喊口號不作為”，不能解決實際問題。習近平總書記提出，“空談誤國，實干興邦”。“空轉”現象雖然只存在于局部領域，但其背后潛藏大量風險，應當引起高度重視，防止“局部空轉”帶來的不利影響危及“兩個一百年”奮斗目標的實現。

“局部空轉”將會致使公共政策失效

“局部空轉”將會直接影響公共政策執行的能力和水平。“局部空轉”是一種變相的形式主義，其本質仍是只重形式而忽視內容，這將直接對公共政策執行產生影響。首先，“局部空轉”造成對政策解讀的失真。在“空轉”狀態下，公共政策無法得到有效實施，容易被地方曲解、架空、拖延和異化，從而導致政策執行失真和政策失敗。由于上級政府強制力的存在，地方政府部門不敢違背要求，但卻為了應付上級監督與檢查而另辟蹊徑，從自身利益出發，對政策內容進行錯誤解讀，持續下發文件卻不執行，拖延配套政策的出臺時間，即使按照要求執行也只圖一時應付，包庇和縱容違反政策的行為，使政策在執行過程中偏離預期目標。其次，“局部空轉”將會造成政策執行的虛假。在層級關系中廣泛存在的信息不對稱導致上級政府無法有效監督下級政府的政策執行狀況，因此“虛假執行”成為地方政府部門應對上級政府檢查的手段，“空轉”掩蓋了政策執行的真實情況。最后，“局部空轉”將會造成政策執行的停滯。政策執行作為公共政策運行過程中的重要一環，對政策實施的成敗來說非常關鍵。政策的“局部空轉”導致政策實施停滯甚至中斷，政策無法通過相關渠道對目標群體產生影響，黨和上級政府的方針政策得不到貫徹執行，就無法對現實問題作出回應。因此，“局部空轉”阻斷了政策落地的道路，扼殺了惠民利民的好政策。

長期的“局部空轉”將會影響政策執行主體實現政策目標的能力。“局部空轉”現象的存在，阻礙了政策目標的實現，并使地方政府部門的政策執行力受損。在“虛假執行”過程中，政策執行者的動力不足，對政策實施不重視，對政策問題不敏感。長此以往，地方政府部門將失去政策資源承接的能力。政策的低效甚至無效運行，導致全面深化改革的效果大打折扣。“局部空轉”將逐步消耗政策執行力，具體表現為政策執行進度緩慢和執行力度不足。一方面，地方政府部門消極對待中央政策，出于對地方利益和部門利益的考慮遲遲不愿采取行動，甚至將其擱置。在中央政策已經出臺一段時間后，地方政府部門看似行動，實則以各種理由延緩政策執行，也不出臺配套措施。政策執行者不主動解決現實問題，存在消極不作為現象，致使政策停留于文本文件中。另一方面，“局部空轉”下政策執行力度有限，地方政府部門缺乏政策執行的堅定決心。其政策執行目的僅限于應對上級檢查，因此政策落實不到位，政策資源無法得到充分利用，導致政策淺嘗輒止。有限的執行力度使政策執行者存在觀望心態和僥幸心理，一遇到執行困難就向上級請示，或者把問題推給其他部門。

“局部空轉”將阻礙服務型政府的構建

“局部空轉”將會降低行政效能。首先，“局部空轉”將會引發精神懈怠。對黨中央的決議，地方政府本應堅決執行，并就政策執行中的問題及時向上級黨組織反映。但由于思想上認識不足，工作缺乏創新意識，以文字匯報取代實際調查，以個人偏好取代政策精神。特別是在改革過程中，對改革政策的落實缺乏積極性，做事不能持之以恒，習慣用傳統思維和工作方法來解決新問題，對待群眾和上級要求敷衍塞責。在工作中主動回避改革風險，一味求穩，不積極建言獻策。其次，“局部空轉”將會導致“關鍵少數”能力不足。受形式主義的影響，領導干部不干實事，在工作中脫離實際，將任務推來推去而不提出解決方案。對自己有利、簡單易行的方案就積極執行，而觸及自身利益、改革困難較大的方案就相互推諉，不敢直面問題，違背客觀規律，一切工作只圖滿足考核指標。由于上級政府的指示屬于一種總體方針，具有模糊性和靈活性，因此需要地方政府部門進一步細化并出臺配套措施。但政策的虛假執行缺乏工作的精細思維，導致干部不重視政策執行中的細則制定，也不研究政策執行中可能出現的問題，因此其政策執行能力將日益削弱。再次，“局部空轉”將致使脫離群眾。地方政府在工作中缺乏合作意識，對政策執行存在觀望心態，不敢承擔相應責任。面對棘手的問題，在缺乏明確規定的情況下，由于害怕被追責而把問題拋給上級或其他部門，不主動分析解決問題的辦法。在職權邊界不明和嚴格問責的情況下，地方政府不愿意主動擔責，也不愿與其他部門協同推進政策研究和政策執行，結果是群眾關心的問題無法解決，群眾的訴求得不到回應。最后，“局部空轉”最終指向“四大風險”。由于信息不對稱，政策的虛假執行掩蓋了政策執行的真實情況，通過考核指標就無法反映基層政府真實的工作績效。在監督不力的情況下，地方政府只花少量精力應付檢查，為謀求升遷回避可能出現問題的改革領域，利用上級政策的漏洞謀求自身利益，容易滋生形式主義、享樂主義和管理主義等不良作風。

“局部空轉”背后所潛藏的最大風險是使黨和政府公信力受損，不利于風清氣正的政治生態營造。地方政府部門由于陷入“空轉”的無效狀態，導致上級政策長期無法落實，人民群眾期望長期得不到滿足，黨和政府承諾與現實存在明顯差距，如此一來必將損害黨和政府的權威。一方面，“局部空轉”誘發地方政府部門的隱瞞和欺詐行為，導致黨員干部不說真話、不干實事，遠離實事求是的基本要求。為應付上級檢查，地方政府部門只注重“痕跡管理”，黨員干部對人民群眾的訴求漠不關心，不能以身作則，無視黨內紀律，嚴重損害黨的先進性與純潔性。在層級信息傳遞過程中，上級部門不了解政策的實際執行效果，人民群眾則為解決問題四處奔走，而地方政府部門則在其中“欺上瞞下”，掩蓋事實真相。如果問題持續未能解決，積累的矛盾一旦爆發，必將對黨和政府的公信力產生沖擊。另一方面，在黨和政府已經發出承諾而地方不見實效的情況下，人民群眾將對政府失去信任，容易通過一些非常規途徑來實現自身訴求。地方政府部門在“空轉”中無法成為解決問題的有效途徑，公信力的缺失極易引發群體性事件和大規模沖突，危害社會穩定。特別是在網絡發達的信息化時代，輿論的爆發極具引導性。政府部門的“空轉”嚴重損害人民群眾的利益，政府若不能及時有效解決實際問題，積累的不滿情緒極易迅速擴散，影響黨和政府在群眾心目中的形象。

“局部空轉”將會使制度優勢難以轉化為治理效能

“局部空轉”制造出人為的“中梗阻”，導致人民群眾的幸福感降低，治理效果降低。一方面，人民群眾對美好生活的要求在提高，另一方面，地方政府部門在“空轉”中不能滿足人民需求。這必將拉開現實與期望之間的差距，無法為人民群眾提供滿意的政策與服務供給。從政府職能要求來看，“局部空轉”阻礙服務型政府的建設，導致地方政府部門無法提供優質有效的服務，從而降低人民群眾獲得感。地方政府在工作中不能堅持正確的行為導向，在貫徹落實上級決策時，偏離了政策精神和政策要求，讓人民群眾的訴求在部門之間推來推去，讓政策問題束之高閣，遲遲無法見到效果。政府工作流于形式，不重實情、講實效，解決問題效率低下、辦事不力，都會使群眾的期望落空，難以讓人民群眾滿意。從政策功能來看，“局部空轉”阻礙政策功能的發揮，導致改革紅利無法釋放。政策的生命力在于執行，而且是完整有效的執行，政策的執行力考驗的是政府的工作能力。“局部空轉”破壞了完整的政策執行鏈條，導致好政策的理念和方法沒有被運用到實際工作中，反而被無效的虛假執行所替代。因此地方政府所提供的服務仍然沒有得到改進，改革的“最后一公里”仍然沒有打通，人民群眾的生活依然沒有得到改善。

隨著政策失靈和政策執行力弱化，公共政策無法解決公共問題，將會導致政府行政效率低下，進而影響國家治理效能。“局部空轉”耗費了不必要的資源，但卻未帶來實質性結果。在高成本低收益的狀態下，政府行政效率大大降低，國家的計劃部署開展遭遇人為設阻，全面深化改革也難以持續推進。從成本來看，“局部空轉”帶來的形式主義在痕跡上做文章，耗費大量不必要的成本。政策執行者針對重大問題和上級下發的政策文件光說不練，通過開會和印發資料來安排工作，缺乏具體指導和檢查行動。到了工作成果匯報階段，常常用一堆匯報文件來應付。大量的人財物資源被消耗在編寫、印刷、審批、討論和傳閱之中，其中任務動員和總結匯報占據了大部分時間，實際政策的落實卻不見蹤跡。在此情況下，政策的工作重點偏離，政策執行被扭曲，取而代之的是各種檢查評比。這些成本無法轉化為政府的工作績效，也不是為實現政策目標而付出的成本，因此屬于無效成本。從效果來看，“局部空轉”不講究實際調查，只談過程不求結果。地方政府部門在執行政策時不考慮實際情況，置現實問題于不顧，習慣于講大話空話，只做表面文章而不發揮實際作用，把問題拋給其他部門或社會組織。政策的“虛假執行”導致程序性工作越來越繁瑣，人民群眾辦事越來越困難，嚴重違背建設服務型政府的要求。地方政府部門根據個人主觀偏好執行政策，無法正確領會文件精神，不能抓住政策所要解決的本質問題。因此這種執行雖然表面聲勢浩大，但治標不治本，對待問題不進行深入分析，解決問題簡單粗暴，嚴重影響工作結果。如此循環，即使問題出現新變化也無法及時應對。政策工具的失效必然導致政府失靈，此時若盲目引入市場機制解決問題，也未必有效。

“局部空轉”作為新時期形式主義和官僚主義的一種新形態，其形成原因是復雜的，其潛在風險是多方面的。解決這一問題一方面要從提高黨員干部素質入手，加強思想教育和政治引領，轉變黨員干部不正確的工作理念，重新喚起其為民服務的初心和使命感。另一方面更要進一步深化機構改革，理清政府各部門職責，細化工作任務和對應責任。既要鼓勵地方改革探索的積極性，增強政策的靈活性；又要加強動態監督與檢查，簡化政策執行路徑，對政策執行情況進行全面評估。其中，關鍵在于協調好中央與地方各級政府之間，以及政府各部門之間的利益關系，使各利益主體達成共識。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導）

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責編/周小梨 美編/李祥峰

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