【摘要】從“局部空轉”的表征來看，象征性治理使基層治理陷入踢皮球式的空轉怪圈；選擇性治理則對那些“于己不利”的制度表現出明顯的弱治理能力；規避性治理常見策略主要有忙而不動、隱瞞信息、模糊因果關系、轉移視線；“變通性”治理往往遵從并銜接原有制度原則，通過正式程序中的非正式程序搞“變通”執行。

【關鍵詞】“局部空轉” 基層治理 治理效能 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

近年來，基層治理出現一種“局部空轉”的怪現象，所謂“局部空轉”，就是使虛勁、做虛功，表面熱鬧、實則無效。其共同特點就是以制度落實為幌子，有制度之名而無制度之實，把各種不正當的考慮隱藏在制度執行之中，“替換性”執行、“選擇性”執行、“附加性”執行、“欺騙性”執行……如此這般，基層治理勢必陷入“局部空轉”。

“局部空轉”的表征：象征性治理、選擇性治理、規避性治理、“變通性”治理

象征性治理。所謂象征性治理，主要是指在基層治理過程之中，個別基層政府采取做表面文章、走過場、制作文本材料等“儀式化”策略，只搞政策宣傳而不務實際，不采取可操作性強的制度執行措施，而是“以文件落實文件，以會議落實會議”，各種“推手式”“擺拍式”“二傳手”等手段輪番上演，使基層治理陷入踢皮球式的“空轉”怪圈。于是，為了滿足“合法性”功能或滿足“做局”的需要，基層治理實踐中誕生了大量作為“象征性符號”而被生產的“制度執行”，而實際的基層治理僅僅是“口頭響應”、走了形式。

選擇性治理。所謂選擇性治理，即個別基層政府以自身利益最大化為出發點，受制度認知、自身利益或價值觀等諸方面因素影響，對那些于己有利的制度就認真執行，對那些于己不利、“吃力不討好”的制度就盡量少執行甚至不執行。如在基層治理實踐中，一些基層政府熱衷于招商引資、大上項目等，在經濟發展方面不僅投入大量人力物力財力，而且表現出引人注目的治理意愿和強治理能力；而對于環境保護、教育發展、社會公益等社會治理選項，或自嘆“治理能力不夠”，或表示“意愿不足”，表現出明顯的弱治理能力。

規避性治理。所謂規避性治理是對基層治理中制度落實偏差、走樣變形及背離制度目標行為的理論概括。一方面，部分基層政府在限定自由裁量權空間內象征性地遵從上級安排，以期滿足上級要求的最低標準。另一方面，一些基層干部力圖巧妙地避免直接與上級形成公開對抗，在表達懈怠意愿時規避了正面沖突帶來的不利影響。相較于經濟績效導向的積極進取，一些基層政府更傾向于采取審慎的中立態度，以風險最小化的規避行為來應對日益嚴格的制度規范。基層政府的規避性治理策略主要有忙而不動、納入常規、隱瞞信息、模糊因果關系、轉移視線、找“替罪羊”等。

“變通性”治理。所謂變通性治理，是指基層政府對制度內容和制度約束作出調整后實施的一種應對行為。應當承認，有些變通策略確有必要性，能使政策更好落地；而有些則是明顯不合理的，是為了使政策最大限度地滿足地方、集團、家族或個人利益。不合理的變通性治理，有研究者將其歸納為“求神似，去形似”“不求神似，只求形似”“既不求神似，也不求形似”等幾種形式。“變通性”治理往往會遵從并銜接原有制度原則、細化和具體化原有粗線條的制度安排、通過正式程序中的非正式程序獲得變通合法性。比如，一些干部往往會利用制度執行中特定的身份、空間以及互動關系，通過對制度執行規則、場景以及呈現結果的生產再造，以變通性策略實現其目標。

“局部空轉”的病灶：制度設計與制度執行的視角

制度設計存在缺陷。部分基層政府制度設計本身的缺陷是造成“局部空轉”的重要原因。一方面，部分基層政府的制度設計缺乏相應的實施機制。新制度經濟學理論認為，制度的構成包括制度規則（社會認可的非正式約束和國家規定的正式約束）與實施機制，離開了實施機制的任何制度都將形同虛設。如有些制度設計只有宏觀框架和原則性要求，缺乏配套的操作性措施，從而使一些制度從產生之初就成為“空中樓閣”。另一方面，部分基層政府制度設計的科學化和民主化水平較低。20世紀80年代以來，推進制度設計的科學化與民主化日益成為黨和國家一以貫之的追求，強調要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化、民主化。但個別基層制度設計者仍習慣于“關門設計”和“拍腦袋”決策，既未經充分調研與科學論證，又缺乏利益相關者的參與和協商，設計的制度或“隔靴搔癢”，無法精準對應需求，或“驢唇不對馬嘴”脫離運作實際。如有些地方政府以保護環境為由而禁養家禽家畜、或以“村容整潔”和“美麗鄉村建設”為名逼農民“上樓”，完全脫離了農村和農民的生產生活實際。

缺乏制度執行力。一方面，基層政府日益面臨著“事下沉而權上收”的現實窘境，具體表現在：一是財政自主性弱化，基層政府越來越依賴于上級財政撥款和“爭資跑項”，財政匱乏和債務累積在一些地方同時發生。二是執法權與執法任務的沖突。基層政府在現行法律框架下不具有行政執法主體資格，但有時卻被以委托行政執法形式或綜合行政執法的基層創新模式賦予執法任務。三是自由裁量權受限。基層政府所具有的自由裁量權是可以跨越時空而存在的，但是基于法治政府建設的目標，為了減少裁量權被濫用機率，提高法律權威和政府公信力，必須限制基層政府的自由裁量權。而過度壓縮基層政府行政裁量權則會導致行政過程無彈性空間，基層政府無法靈活有效地完成制度執行。四是調控權有限。近年來，條塊分割以及垂直管理加劇了基層治理碎片化，一些基層政府難以有效協調任務、資源和利益配置。

另一方面，基層政府的問責壓力越來越大。“上面千條線，下面一根針”，基層政府治理的主旋律就是完成各項“中心任務”，從基層黨建、綜治維穩、農田水利建設、財稅入庫、招商引資到義務教育、新型農村合作醫療、美麗鄉村建設、公共衛生安全等，黨、政、社工作無所不包。基層政府每年要簽各種責任狀，而且許多工作都被冠以有任務有指標的“中心工作”，各種考核、獎懲甚至是“一票否決”越來越多。于是，基層政府日益面臨著權小、責大、能弱的結構性困境，部分基層政府便在有限的、既定結構空間內發揮其能動性，通過減少任務量、整合拓展資源等多種組織策略去相機應對制度執行任務。

部分基層干部缺乏擔當精神。首先，一些基層干部由于思想上態度消極、安于現狀、不思進取而不愿擔當。部分基層干部抱著“當一天和尚撞一天鐘”的態度“混日子”，不愿在基層治理和群眾問題上耗費太多精力，甚至幻想“一張報紙，一杯茶，輕輕松松過一天”的工作節奏。還有少數基層干部官本位思想嚴重，對于為人民服務、直接與群眾打交道的工作無所用心，對食民之利、攫權取益手段則無所不用其極。其次，部分基層干部由于眼界、能力欠缺而不能擔當。如在精準扶貧實踐中，少數基層干部不能將頂層設計與鄉村振興戰略有效銜接，僅局限于完成當前考核范圍內的工作，對于能夠爭取更多上級扶貧資金、見效快的項目趨之若鶩，僅僅滿足于貧困群眾出列，不能有效提高貧困戶的自我發展能力，導致扶貧成效大打折扣、困難群眾容易再次返貧。還有一些基層干部沉湎于“老好人”形象，缺乏獨當一面的能力與魄力，在面對巨大挑戰、突發事件、重大問題時往往手足無措，要么一推了之而將問題和矛盾層層轉嫁，要么回避掩蓋而使矛盾隱患惡性循環。最后，部分基層干部由于思想包袱較重而不敢擔當作為。有些基層干部瞻前顧后、患得患失，遇到問題時不愿決策、不敢拍板、不能創新，生怕惹麻煩、踩紅線，在上級意圖、民眾期望與自身利益重重關系間糾結不清、裹足不前。

治理“局部空轉”要提升制度執行力：前提、關鍵、保障、基礎

誠如習近平總書記所言：“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件……在貫徹落實上，要防止徒陳空文、等待觀望、急功近利，必須有時不我待的緊迫意識和夙夜在公的責任意識抓實、再抓實。”要使制度優勢更好轉化為治理效能，必須整治基層“局部空轉”現象。

強化制度意識是前提。內化于心、外化于行的制度意識是制度有效執行的重要前提。既往歷史與實踐一再表明：缺乏制度意識，乃至漠視制度規則往往會使一些人無所顧忌、為所欲為，非但可能會滑向違法亂紀的深淵，更會給國家和民眾帶來難以估量的損失。因此，強化制度意識是保障制度有效執行的前提。一方面，需要通過廣泛深入的宣傳教育，使廣大基層干部真正學懂弄通制度精神、熟知制度內容，提升基層干部的制度意識，把對制度的敬畏轉化為行為準則和自覺行動，自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。另一方面，要加強對制度執行的監督，讓鐵規發力、讓禁令生威，將“橡皮圖章”式制度改造為硬約束，徹底打消一些基層干部的僥幸心理和觀望態度，營造人人遵守制度、人人敬畏制度的良好習慣和社會氛圍。

優化制度設計是關鍵。一是要設計科學而適用的制度。制度設計需要遵循科學適用的原則，精準定位問題關鍵，把握制度運行邊界及環境要素，做到不越界、不跨界。二是要設計有針對性和可操作性的制度，避免制度設計成為空中樓閣、不具有現實可操作性。這要求在相關制度設計過程中多向基層一線工作者征求意見，暢通制度設計中的上下溝通渠道。三是注重不斷完善與更新制度。制度設計具有時效性，隨著社會環境發展的變化，要根據新形勢、新任務不斷對既有制度進行完善，將不合時宜的制度予以廢止，并根據新形勢制定新政策，注重各項制度之間的統籌協調，發揮制度整體功能的最大效應。四是制度設計要突出約束力和“剛性”。在對制度設計進行完善與更新的基礎上，針對制度執行力問題導致的“局部空轉”，要建立以制度激勵約束、以制度管人管事、以制度執行落實、以制度檢驗成效的良性機制，強化制度的剛性約束作用，嚴厲打擊有令不行、有禁不止的行為。五是制度設計要接地氣。制度設計者要建立橫向、縱向多個層次、多個領域的相關聯系點和調研點，多深入實際、深入基層、深入群眾，多傾聽群眾意見。制度設計要充分吸納利益相關者的參與和協商意見，才能找出解決問題的新視角、新思路和新對策，使制度設計更加科學和接地氣。

推進基層治理體系現代化是保障。一是著力構建上下聯動、左右貫通的黨的基層組織體系。為此，要在縱向上完善三級聯動黨組織體系的同時，在橫向上通過“區域化黨建”協調機制有效破除體制、隸屬、級別束縛，實現組織共建、資源共享、機制銜接、功能優化，建立健全黨在基層的組織網絡，發揮統籌全局、協調各方的功能。二是優化基層政府治理體系。一方面，要理順各級政府縱向權責關系，以財權與事權匹配、權力與責任匹配為原則優化基層政府權責配置；另一方面，要理順政府、社會和市場的關系，激發市場和社會的活力，打造多元主體的協同治理框架。三是提高基層政府治理能力，增強基層政府價值引領能力，提升基層政府與多元主體合作共治的溝通協調能力，提高治理法治化、民主化水平。

增強基層干部擔當意識是基礎。一是完善干部教育培訓體系，營造基層干部敢擔當的思想環境。以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝干部頭腦，提高基層干部思想認識水平。二是優化基層干部管理機制，健全容錯糾錯機制，為敢于擔當的基層干部保駕護航。塑造愿擔當能擔當的制度環境，將能夠擔當、敢于擔當的優秀基層干部選拔到重要崗位。三是加強配套制度建設，完善基層干部管理的各項配套制度，建構基層干部能擔當的政治生態，讓基層治理的崗位成為有奔頭的崗位，讓基層治理成為有吸引力的場域。

（作者為中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院教授）

【參考文獻】

①倪星、王銳：《權責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學》，2018年第5期。

②李迎生、李泉然、袁小平：《福利治理、政策執行與社會政策目標定位——基于N村低保的考察》，《社會學研究》，2017年第6期。

③林雪霏：《雙重“委托—代理”邏輯下基層政府的結構困境與能動性應對——兼論基層政府應然規范的轉變》，《馬克思主義與現實》，2017年第2期。

責編/趙橙涔 美編/李祥峰

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