【摘要】從根本上看，改革政策執行“局部空轉”是由形式主義與官僚主義的幽靈附著于官僚體系所帶來的后果。應對改革“局部空轉”，要強化對官員隊伍的正向激勵，加強不同層級不同領域政策之間的協調，減少“文件打架”，加強政策執行部門之間的統籌，拓寬由下至上的信息溝通渠道，進一步為基層官員松綁減負。

【關鍵詞】“局部空轉” 政策執行 改革 【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

一段時間以來，學術界對改革“局部空轉”“政策空轉”的擔憂與批評漸增，針對這一現象，習近平總書記多次作出指示，要求打通改革落地的“最后一公里”。顯然，當前改革政策執行“局部空轉”現象已成為我國推進治理體系和治理能力現代化建設的重大障礙。

改革“局部空轉”緣于改革政策的表面化執行、象征性執行

“空轉”原是一個工程學概念，指系統“出力不出功”的工作狀態。汽車發動機怠速就是一種典型的空轉，不承擔負荷只供給系統內部消耗。政策施行過程中的“空轉”現象主要是指在輸入側有明確的目標指令和措施要求，而執行體系雖然表面上在運轉，卻很少甚至根本沒有落實上級制定的政策。

政策執行過程中的“出力不出功”是一種典型的政策執行偏差。作為公共政策研究界的熱點問題之一，政策執行的偏差或者說鴻溝已得到不斷總結和分析。丁煌總結過五種政策執行的“阻滯”表現，包括政策執行表面化、局部化、擴大化、全異化和停滯化。①陳振明則將執行偏差歸納為四類，即“你有政策我有對策”的替換性執行、“曲解政策為我所用”的選擇性執行、“軟拖硬抗拒不執行”的象征性執行和“搞土政策”的附加性執行。②改革政策執行“局部空轉”現象更接近于上述學者所說的表面化執行、象征性執行，常常具體表現為：應付上級用文件落實文件，勤于匯報疏于落實，善于踢皮球不愿挑擔子，虎頭蛇尾有始無終；面對群眾則是臉好看事難辦，以傳達解讀代替落實政策，拿各種規矩做免戰牌……

改革政策執行不致于“局部空轉”的五個必要條件

針對中國政治的體制特性，有學者指出造成基層政府政策執行偏差的原因在其較大的自由裁量權。但是，鑒于中國共產黨在中國國家治理中的統領地位，中央政策的制定和施行主要是遵循“自上而下”而非“自下而上”的機制，像反腐、扶貧、減排等重大政策都是通過高位推行強力部署下去。在這些重大政策上，地方政府的議價空間和執行彈性受限，中央與地方之間的委托-代理關系是相對清晰的，基本上遵循“上令下行”“上督下為”的模式。由此，政策執行偏差應更多從“政策實施的環境控制所面臨的問題”③來思考。

英國學者米切爾·黑堯認為，自上而下的政策執行模式要想獲得完美效果，需要具備十大先決條件④，這些條件涉及到政策主體、政策客體以及政策環境諸要素，結合我國政策執行過程中主要面臨的問題，從中篩選、歸納出防止政策執行“局部空轉”保證政策執行順暢的五個必要條件：

權威足以維持良好的服從。從世界范圍看，相比許多國家，中國政府的中央權威性一直處于高位運行，總體看，中央權威能夠維持較好的服從，不像一些西方國家內部出現的因“民主過載”和“否決政治”而造成決策與行政效率的降低，因此才有中國特色“集中力量辦大事”的制度優勢。賀東航、孔繁斌就指出：“中國自上而下的政策執行過程中有政黨制度的保證，在橫向上也有黨委領導的工作方式以確保同級部門的配合”。⑤但是，權威的鞏固也需要賞罰分明、恩威并重。激勵不足、問責不力或問責泛化簡單化都可能對權威構成損害。在一些領導干部那里“多做多錯，少做少錯”的心理，反映了制度轉型期一些干部對“把權力關進制度的籠子里”的不適應，這也許在一定程度上折射出現行干部監管體制矯枉過正的一面。有的地方，鄉鎮政府每年要簽幾十份責任狀，動輒得咎。上級權威似乎得到了加強，但“壓力性體制”不斷強化會讓官僚階層繃得過緊，導致不作為或者亂作為，最終受損的還是上級尤其是中央權威。

所要執行的政策具有合理性和連貫性。這一條要求針對決策過程，即政策出臺有明確的因果鏈條。前幾年曾短暫施行的“黃燈禁行”令就屬于“于法無依，于情不合”的荒唐政策。在政策執行過程中，不同層級、不同體系的政策之間以及政策的相關要素之間的沖突則是這一要求的主要指向。在執行中央改革政策時，出現改革“局部空轉”主要不是由于“土政策”與中央政策之間的沖突，而是中央層面不同政策間的“文件打架”。尤其是街道鄉鎮一級政府，處于治理架構的相對末端，“上面千條線，下面一根針”，整個治理體系不同條塊出臺的政策文件都要去落實，政策沖突的情況就會頻繁發生。因此，這條要求提示決策者，政策出臺不能太多太密，政策之間也要保持協調一致，盡量減少軒輊抵觸。

落實政策的執行主體明確，且盡可能單一。執行主體明確、盡可能單一是保證政策執行順暢的重要條件。在改革“局部空轉”現象中，部門之間互相推諉踢皮球，主要是因為管理職權存在重疊。我國行政體系的“條塊分割”有時不可避免造成局部“九龍治水”格局，這不僅會出現“政出多門”的后果，也客觀上增加了行政成本，降低了政策執行效率。例如，“屬地管理”屬于“塊狀”分權，但到了基層政府那里常有“要管沒權、不管背鍋”的困惑。

對政策目標有充分的理解和認可，并保持良好的溝通和協調。如果說政策制定期的信息溝通能夠促進所謂政策過程的“共識民主”，那么政策執行期的充分溝通和協調則能減少政策執行的行政成本，緩解政策沖突帶來的負面效應。以前面提到的政策沖突為例，如果官員素質足夠高并且上下級信息交流通暢，基層官員仍可以根據理性判斷不同政策的輕重緩急和利害關系，從而做出“撿西瓜丟芝麻”的合理裁量。比如，究竟是穩增長還是護生態優先，如果上級政策傳達、解釋不到位，下級官員很難果斷作出反應。另外，基層的“地方性知識”可以幫助其對政策執行做出合理“變通”，減少政策落地時因地方情境帶來的摩擦。

政策執行的高位推動雖然有助于政策執行效率，但這種機制造成下級官員主要考慮向上級政策制定者和推行者負責，而不是向政策對象和人民群眾負責。有學者指出：“向上負責制為自上而下的權力實施提供了有力工具，但隨之而來的自下而上信息傳達不暢則難以避免。”⑥這種缺失就會為基層官員“說一套做一套”留出空間。

擁有足夠資源執行政策，在執行過程每一階段也有充足資源。執行政策的資源主要包括時間、人力和財力等。20世紀90年代分稅制改革后，地方政府一度缺少足夠的財政來源保障公共服務。隨著中央財政轉移支付力度不斷加大，地方財政收入多元化（特別是土地財政），地方財政緊張問題有所緩解。近年來，隨著土地財政空間縮小、國家對房地產擴張的調控、地方債務擴大以及經濟面臨下行壓力等綜合因素，地方政府的錢袋子又開始收緊。但更突出的問題可能是地方政府在資源有限的情況下“兜底”太多。環保、扶貧、醫療、教育、養老等關乎民生的基本公共服務政府都希望兜底，但央地權責與資源分配不均衡常常令地方政府有心無力。

應對改革政策執行“局部空轉”，謹防“體系失靈”，需要強化正向激勵、減少“文件打架”、加強部門統籌以及拓寬信息溝通渠道等

從根本上看，改革“局部空轉”是由形式主義與官僚主義的幽靈附著于官僚體系所帶來的后果。改革“局部空轉”現象顯現的是政府公共服務職能的“脫實向虛”。如果說，經濟領域大規模的“脫實向虛”會腐蝕經濟體，那么治理體系的“脫實向虛”則會侵害政治體。在我國，由廣大官員干部隊伍構成的龐大政策執行體系中，改革“空轉”現象暫時是局部的，但如不對其及時有效治理，局部的“改革空轉”就有可能演變為體系性的“政治失靈”。

原蘇共中央政治局委員利加喬夫回憶蘇聯晚期的官場習氣時說：“理論脫離實際、言行脫節左右了社會和政治發展的主要趨勢。黨內、社會上普遍養成了說的是一套，做的是另一套的風氣。”⑦當整個官僚體系運作用文件口號代替務實親民，無疑會消耗官僚階層間的信任和民眾對政府的信任。

應對改革“局部空轉”，仍可以從上述保證改革政策執行順暢的必要條件中加以提煉。

第一，要強化對官員隊伍的正向激勵。中央《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》提出要“對形式主義、官僚主義典型問題點名道姓通報曝光，對干實事、作風好的先進典型及時總結推廣”，正是著眼于這一點。此外，要意識到信任激勵也是一種基本的激勵形式。在筑好制度的籠子的同時要注意打好信任的底子，讓問責更加合情合理，改進談話函詢工作細節，使信任成為政策執行體系的社會資本。

第二，要加強不同層級不同領域政策之間的協調，盡可能減少“文件打架”。對此，源頭治理方式就是減少不必要的政策文件的出臺，也就是習近平總書記說到的“不發沒有實際內容的文”。應進一步規范制度與政策文件出臺的流程，進一步擴大專家學者和政策對象參與政策制定過程，提高決策科學化民主化水平。

第三，加強政策執行部門的統籌。“領導小組”和跨部門的“工作小組”機制是具有中國特色的行政組織方式和工作機制，被廣泛認為具有克服“九龍治水”頑疾的積極作用。但要注意這類非正式機制不宜過多，有的鄉鎮一級政府，同時設立數十個領導小組，消耗了正式架構的行政資源，反而造成部門職責履行不夠。

克服由諸如“屬地管理”“分級負責”造成的權威碎片化，除了加強主管負責制外，還應探索跨區域協調機制，健全基層政府間的信息交換和資源共享，在監管和激勵上摸索“互相監督、榮辱與共”的機制，讓屬地事務真正成為公共事務。

第四，拓寬由下至上的信息溝通渠道。自下至上的信息溝通不僅指基層向上級，還應包括民眾向政府。在政策執行考評的制度設計上，應提高民眾參與監督評價政府公共服務的水平。前些年，個別地區曾探索由民間機構為政府公共服務做評價的機制，贏得了不少認可和鼓勵。這種舉措可能會暫時或局部影響地方政府的聲譽，但在整體上有益于政府的公信力和權威性。同時，民眾參與評價政府公共服務，可以直觀地顯示政策執行的梗阻所在。

第五，進一步為基層官員松綁減負。考慮到“事務主義”本來就是官僚科層制的特征之一，就要為基層干部從事應為的事務工作留出時間精力，而不是陷入一輪又一輪的學習、趕考中。

從政策過程角度，高位推動是我國實現政策有效執行的重要成功因素之一，同時，地方和基層政府的自主性和調試力也功不可沒。改革開放四十多年來，我國在各領域取得重大進步的一條重要經驗就是，維持了中央集權與地方分權、制度剛性與執行彈性之間的基本平衡。在此過程中，基層干部隊伍持續創新的活力也得到釋放。在進一步深化體制機制改革，探索構建全過程管理與監督、加強績效評估與執紀問責的今天，應當同時考慮到其與“簡政放權”“抓大放小”等原則之間的平衡。

從政治學的角度，按照學者孫越生的總結，人類政治發展模式不外乎是統分因素不同比例的組合。地方政府根據地方性知識和所獲得的自由裁量權，制造出來的“土政策”可能是因地制宜造福一方的好政策，也可能構成違背中央精神、破壞更廣大更長遠利益的歪政策。統分結構的優越性，決定了政治制度或治理體系克服形式主義、官僚主義的程度。改革“局部空轉”現象提示出，進一步完善中國特色社會主義國家治理體系、加強治理能力建設還任重道遠。

（作者為中國社會科學院政治學所研究員）

【注釋】

①丁煌：《我國現階段政策執行阻滯及其防治對策的制度分析》，《政治學研究》，2002年第1期，第28-39頁。

②陳振明：《政策科學——公共政策分析導論》（第二版），北京：中國人民大學出版社，2003年，第276-277頁。

③鄧正來：《布萊克威爾政治學百科全書中文版. “政策實施”條》，北京：中國政法大學出版社，2002年，第372-373頁。

④[英]米切爾·黑堯，趙成根譯：《現代國家的政策過程》，北京：中國青年出版社，2004年，第112頁。

⑤賀東航、孔繁斌：《公共政策執行的中國經驗》，《中國社會科學》，2011年第5期，第62、80、221、222頁。

⑥周雪光：《國家治理邏輯與中國官僚體制：一個韋伯理論視角》，《開放時代》，2013年第3期，第 5-28頁。

⑦張樹華、趙衛濤：《蘇共后期脫離群眾黨風不正的歷史教訓》，《黨建》，2013年第7期，第 61-63頁。

編輯/謝帥 美編/李祥峰

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