摘 要:“制度的生命力在于執行”，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，國家的一切工作和活動都必須依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。如何強化制度執行，需從理解、診斷、督促三個方面進行考量。
關鍵詞:制度執行 理解 督促
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
新中國成立以來，堅持把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，不斷探索實踐、改革創新，建立和完善了由根本制度、基本制度、重要制度等構成的社會主義制度體系，形成和發展了涵蓋黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事等各方面的治理體系。“制度的生命力在于執行”，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度”。
如何強化制度執行力、提升制度實施效果，成為我國國家治理現代化的重大理論與實踐課題。為此，必須深入理解制度執行的內涵與規律，循證診斷制度執行中的障礙及其成因，科學督促制度執行及其效果。
理解制度運行的一般性規律
要理解制度執行，首先要理解制度。國家治理視域中的制度，代表著相對持久穩定的普遍理性，賦予公共活動以穩定性和牢固性。國家治理制度對重復性、程序性公共治理行為具有雙重意義：既是對它們的規范和約束，也為其提供正當性和合法性支撐。制度之所以能發揮這些作用，在于其包含了為公共生活“提供穩定性和意義的規制性、規范性和文化—認知性要素，以及相關的活動與資源”（斯科特，2010）。制度具有多重面相——符號要素、社會活動和物質資源；制度不僅是一套符號系統（文化—認知信念、規范和規則），還需要活動與資源的維持——“活動”體現了制度不僅是一種“屬性”或狀態的制度，還是一種生產和再生產“過程”的制度，“資源”包括制度所依靠的承載、傳遞和實施工具（斯科特，2010）。
制度的有效運行，意味著公共生活的制度化；制度化意味著制度所蘊含的普遍理性勝過了具體行動的特殊理性，意味著制度規定規范了行動者的理性權衡，意味著制度規范成為了壓倒性的行動邏輯。制度化既指一種歷時性過程，也指已獲得某種確定狀態或屬性的一套社會安排；當制度規范逐漸實現再生產時，“會把它們自己的存在歸因于相對自我激發的社會過程”（Jepperson，1991）。堅持和完善社會主義制度體系、治理體系和各項管理制度的實質就是國家與社會生活的深刻制度化，其目的就是要確保我國各層各級公共生活的社會主義屬性或狀態（本色）不變質、不變色、不脫軌，同時也是各級各類各項制度影響力和規范力的生成、維持和發展的過程。
制度影響力的源泉或制度規范力的支撐，主要有三：制度的規制性要素、規范性要素和文化—認知性要素。這三類要素構成了一個連續體，“其一端是有意識的要素，另一端是無意識的要素；其一端是合法地實施的要素，另一端則被視為當然的要素”（Hoffman，1997）；它們以相互獨立或相互強化的方式，構成制度規范力的支撐體系。制度的規范力，既是推動制度執行的動力機制，也是促進制度遵從的力量保障。
絕大多數公共治理制度的貫徹實施都至少包含著兩級傳播、雙層理解和二次執行。制度的傳播包括制度的發布、宣傳或解讀等，一般都包括制度制訂者或授權發布者向中間層黨委和政府機構或其它官方媒介的傳播，以及中間層向終端目標人群的傳播；兩級傳播過程中必然會發生雙層理解，即傳播者的理解和終端受體的理解；這一過程其實又包含著二次執行——第一次是中間層的制度執行，第二次是終端的制度遵從或制度化。我們通常所講的以及下文中未作特殊說明的制度執行，指的是廣義上的“第一次執行”或又稱為“中間執行”，即中間層黨委和政府基于其對制度的認識和理解，進行制度宣傳、解釋和傳播，并采取措施貫徹落實制度規定，促成終端屬性、狀態或活動的制度化（即“第二次執行”或又稱為“終端執行”）。盡管從邏輯上講，前者的有效并不必然導致后者的有效，但是由于前者以后者為目的、且兩者存在時間上的先后關系，因此，在實踐中，我們常常以終端執行情況作為衡量中間執行力的決定性指標。
通常所講的制度執行力，即指中間層黨委和政府貫徹落實制度的力度、質量和效果，并最終體現在終端受體的屬性、狀態或行動績效上。如前所述，中間層制度執行力不僅受到中間層黨委、政府和領導干部對制度理解、傳播和實施的影響，而且還受到制度本身的規范力、制度執行體系中頂層組織的宣介和推動、終端受體對制度的理解與認同等因素的影響。無論是制度本身，還是上頂層、中間層、終端層，對制度執行力的貢獻都可以歸結為三股力量：規制力、規范力和文化—認知力（共識力），這三者共同構成制度執行的能量場或力量場。這種力量場背后的支撐是制度資源與制度活動。據此分析，我們可以整理出以下公式：
制度執行力=（制度·上頂層·中間層·終端層）規制力＋規范力＋共識力。
概言之，制度執行就是要傳遞、豐富和強化制度影響力（共識力、規范力和規制力），將對象（人、事、物）的屬性、狀態、行為績效予以制度化。
制度執行中需要破除的障礙與其成因
總體上講，“中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系”，為我國“政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一提供了有力保障”。然而，這并不意味著我國國家制度和國家治理體系的運行和實施已然完美無缺；相反，總是有一些制度、一些方面、一些環節，在一些地方、一些部門、一些干部那里未得到認真貫徹和落實，致使我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢未能在全國各地充分、均衡地得以發揮。
制度執行中最為常見的問題是“做選擇、搞變通、打折扣”，但現實中遠不止這三類問題。理想的制度執行具備系統完整、內容全面、對象精準、資源高效、力道充要、無負面后果等特征，缺損這些特征的制度執行都是有問題的。照此，我們可以將制度執行中存在的問題分為以下幾類：
系統不完整。制度影響力的發揮、制度化目的的實現，需要一個系統的過程。這一系統過程一般包括三層行動者、兩級傳播、雙層理解、二次執行。其中任何一個要素或環節缺損，都會導致制度執行出現問題。如果傳播環節出問題，會導致政策傳播不到位、不能充分傳達到終端遵行層的行動者，其極端表現就是通常所說的“政令不出中南海”；如果中間執行層責任不明確、指派不合理或缺乏責任心，制度執行就可能淪為“紙上談兵”；如果中間執行層或終端遵行層對制度的理解出現偏差，就可能影響制度執行及其效果。
內容不全面。各級各類制度雖然在具體內容規定上差異很大，但卻也存在類型學上的共通之處。從道義模態上講，無外乎三類、六種命題——必須（肯定或否定）命題、允許（肯定或否定）命題、禁止（肯定或否定）命題；從規則類型上講，不外乎七小類——邊界規則、身份規則、策略規則、信息規則、聚合規則、范圍規則、收益規則（Elinor Ostrom，2005）。內容方面的制度執行不當或不力主要表現為：第一，變更性執行（制度執行中的“搞變通”），譬如變更制度規定的道義模態（常常是將必須或禁止模態降為允許模態，或對制度規定所嚴格要求或禁止的行為或事態聽之任之），變更規則的具體內容（上述七類規則都有可能被變更）；第二，選擇性執行（制度執行中的“做選擇”），包括只執行對本部門或本地區有利的或容易執行的條文、針對性選擇制度規定中的部分對象予以規制、只在特定時間或區域實施制度等等；第三，不充分執行（制度執行中的“打折扣”），包括執行力度不充分（降低制度道義模態要求）、執行對象不充分（只選擇部分對象作為典范）、執行范圍不充分（只選擇部分區域作為樣板）、執行時間不充分（只選擇特定時間段運動式執行）等等。顯然，“不充分執行”基本上是“變更性執行”和“選擇性執行”的派生混合。這些執行中存在的問題將導致制度執行的不充分、不均衡、不公正等后果，并反饋性地減損制度的公信力。
機制欠科學。制度的貫徹落實，制度化效果的顯現，需要科學有效的實施機制。概括來講，制度執行主要有三大機制：傳播機制、表達機制和效力機制。制度傳播包括對制度的宣傳介紹、說明闡釋，主要目的是廣而告之，解決制度認知問題。制度表達指的是將制度精神氣質與具體內容通過各種工具或“傳承者”予以體現和展示。有學者將其歸為三類——文化、政權與組織（Jepperson，1991）；也有學者分成四類（見表1）——符號系統、關系系統、活動、器物（Scott，2014）。制度的效力機制，也即制度化的作用機制，主要有三類：（利益方面的）回報遞增機制、（規范方面的）承諾遞增機制、（認知方面的）觀念日益客觀化。
相較于理論期待，制度執行實踐難免貧弱：第一，制度宣介渠道比較老套，主要仍以廣播電視、官方報紙、政府公報、墻報、橫幅等為主，未能有機整合各種新興傳播渠道；形式、內容和用語等也比較正統、嚴肅，制度說明和闡發不夠“貼心”、不夠“追身”、不夠鮮活，難以吸引眼球和激發轉發意愿；第二，制度表達機制方面比較片面，偏重規制性的法律、規則、權力體系、監管、制裁和器具，以及政權和權威體系，在開發利用文化—認知性和規范認同的傳承機制方面相對較弱；第三，相應地，在效力機制的應用方面較為重視規制力和回報遞增機制，而不夠重視承諾遞增機制和觀念日益客觀化作用的發揮。
制度執行方面的諸種不足導致國家制度和國家治理體系的制度化效果存在時間上間歇、范圍上不周延、程度上不深入、區域間不平衡、對象間不公平等一系列問題。究其深層原因，主要有以下方面：
觀念認識不足。首先，不少領導干部的制度意識和法治思維有待優化，甚至有些干部缺乏制度自信；其次，相當多的領導干部缺乏系統的制度執行理論知識，對制度運行邏輯了解不深入，一些干部甚至缺乏制度學的一些基本知識；第三，不少公職干部忘記 “道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”（《論語·為政》）的道理，只知道機械執法，而忽視了制度的規范力和文化—認知力；第四，一些干部的特殊理性和特權意識比較強，內心信奉的是“權大于法”的邏輯，在制度遵從方面未能做到“身先士卒”。
自身或地方利益作祟。不可否認的是，制度執行部門及黨政干部也有其自身的特殊利益。當制度要求與地方利益、部門利益或個人利益相悖的時候，如果制度意識不強、督察不嚴的話，在制度執行時就有可能“做選擇、搞變通、打折扣”。此外，還有些部門或干部在制度執行中對“裙帶關系”實施利益保護乃至利益輸送，有的甚至還會“公報私仇”。
缺乏科學的執行體系。在觀念和利益可能相悖的情況下，制度運行和貫徹落實需要一套科學的、全面的、系統的執行體系。然而，我國現行各級各類制度執行體系都或多或少地存在著碎片化、片面化、間斷化等特征，尤其缺乏科學合理的制度執行問責制度。
制度設計存在問題。包括制度目標設置不合理（過于理想很難實現）、政策目標或要求含糊不清（缺乏明晰的評估標準）、制度設定的價值取向與執行者的價值觀或利益相悖（價值沖突）。
制度實施資源模糊。參照馬特蘭德的“模糊—沖突”政策執行模型（Matland，1995），當不存在實現制度目標所需的技術時，當不同的組織無法確定在執行過程中所要扮演的角色時，或者當一種復雜的環境使執行者不知道應該使用哪種政策工具、如何使用，以及使用后會產生什么影響時，制度實施資源就會變得模糊。
強化制度執行的策略與機制
盡管從邏輯上講制度執行并不能完全決定制度化效果，但它卻是我們可以調控的實現制度目標的保障措施。因此，有必要系統而全面地優化和強化制度執行。針對上述問題及其原因，可以采取以下措施督促制度執行。
首先，建立一個制度執行的督察體系。在各級黨委的領導下，在國家和各級地方監察委員會中設立專門的制度執行督察機構體系（可以整合各級政府法治部門的部分力量），建立至上而下的統一督察體系，專司制度執行督察職責。同時，建立健全制度執行的社會反饋機制，幫助解決制度執行督察信息不對稱問題。
其次，系統總結經驗，形成一套規范制度執行的制度體系。有研究者將此稱為“制度執行元制度”。執行元制度主要用以規定制度執行的基本原則、組織體系、運作機制、工作流程，以及執行過程中的資源配置機制及執行監控機制，等等（莫勇波、張定安，2011）。執行元制度的核心目標是通過規制力、規范力和文化—認知力，誡勉中間執行層的利益權衡、規范認同和知識認知，最終規范中間層的執行行為、確保其所執行制度的貫徹落實，促進終端層的制度遵從和效果顯現層的制度化。
第三，制度執行督察應建立動態的重點督察清單制。重點督察清單主要包括：特定時期的熱點制度，新出臺的制度，以及那些 “模糊—沖突”特征明顯的制度。重點督察清單制既有利于制度執行督察機構把握時代熱點和工作重點，又有利于指導中間層的制度執行工作。
第四，由制度執行督察機構牽頭，定期或不定期地組織專家學者、制度執行實踐工作者等，開展制度執行的經驗交流、理論研究工作，促進制度執行實踐經驗和研究成果的共享，從而豐富我國制度執行的知識體系和經驗智慧。
第五，中間層制度執行機構應探索、積累和豐富制度執行的措施策略，整合發揮規制力、規范力和文化—認知力三種力量。中間層機構及其成員應改變單一的機械強制做法，探索創新制度執行的“軟”辦法，豐富制度執行的行為學措施。此外，中間層機構除了要肩負制度執行中的“守法監管”“違法應對”職責以外，還應積極承擔起“守法促進”的職能（李春成，2013）。
最后，也是最需要強調的是，要加強公共治理制度設計的科學性、合規律性和合目的性。在制度設計時，應前攝性地考量制度所蘊含的規制力、規范力和文化—認知力、中間執行層和終端遵行層的觀念與利益等，預見性地建立制度執行的支持系統。
【本文作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授；本文系教育部重大項目“國家治理體系和治理能力現代化中的法治與德治研究”（項目編號：17JZD005）階段性成果】
參考文獻
[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，2019年11月6日。
[2]斯科特：《制度與組織：思想觀念與物質利益》（第3版），北京：中國人民大學出版社，2010年。
[3]科斯、諾思、威廉姆森等：《制度、契約與組織——從新制度經濟學角度的透視》，北京：經濟科學出版社，2003年。
[4]莫勇波、張定安：《制度執行力: 概念辨析及構建要素》，《中國行政管理》，2011 年第 11 期。
[5]李春成：《論執法者的守法促進職責》，《南京社會科學》，2013年第5期。
[6]Scott, W. Richard. 2014. Institutions and Organizations: Ideas, Interests, and Identities (4th edition), SAGE Publications, Inc.
[7]Ostrom, Elinor. 2005. Understanding Institutional Diversity, Princeton University Press.
[8]Jepperson, Ronald L. 1991. Institutions, institutional effects, and institutionalization. In The New Institutionalism in Organizational Analysis, ed. Walter W. Powell and Paul J. DiMaggio. Chicago: University of Chicago.
[9]Matland, Richard E. 1995. “Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity- Conflict Model of Policy Implementation”, Journal of Public Administration
責編：司文君（見習） / 蔡圣楠