摘 要:黨的十九屆四中全會指出，國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。堅持和完善行政區劃制度是優化政府組織結構、構建行之有效政府治理體系、提高國家行政管理水平、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。新發展形勢下，完善行政區劃制度應始終堅持黨的領導，充分發揮中央與地方兩個積極性，不斷提升以人民為中心的國家治理效能。
關鍵詞:行政區劃 國家治理 以人民為中心
【中圖分類號】 D62 【文獻標識碼】A
黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系；必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能；要完善國家行政體制，優化政府職責體系，優化政府組織結構，健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。《周禮》篇首有言：“惟王建國，辨方正位，體國經野，分官設職，以為民極”。行政區劃制度是國家對行政區域的劃分及其地方政權的建置，是政治行政體制的重要組成部分，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。這就要求，在國家治理體系和治理能力現代化的整體框架下，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，系統推進行政區劃制度改革與創新，構建系統完備、科學規范、運行有效、為民服務的中國特色的行政區劃制度體系，助推國家行政體制、政府職責體系以及政府組織結構的進一步優化，最大限度地發揮中央和地方兩個積極性，切實把制度優勢更好地轉化為國家治理效能。
始終堅持黨的領導：完善行政區劃制度的歷史之維
行政區劃制度作為國家政權建設和中國特色社會主義制度的重要組成部分，是黨治國理政的基礎性制度框架。新中國成立70年以來，行政區劃制度改革之所以能取得顯著成效，關鍵是在改革實踐中很好地堅持了中國共產黨的領導。歷史經驗充分說明，行政區劃制度改革中堅持黨的領導，不但是必要的，而且是完全可行的，它是中國特色社會主義行政區劃制度變革的特點和優勢。
行政區劃制度改革與創新是一項涉及面非常廣的系統性復雜工程，不能按照“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的傳統思路進行零敲碎打和碎片化修補，而是應該使該制度各個方面、各個環節的改革形成聯動，更加注重改革的系統性、整體性、協同性。同時，這一目標的實現需要更好發揮黨總攬全局、協調各方的領導作用。
新時代行政區劃制度改革與創新的任務更加繁重、面臨的環境更加復雜，只有毫不動搖地堅持黨的領導，把黨的領導落實到行政區劃制度改革工作各方面各環節，才能保證行政區劃調整與變革沿著正確方向穩步前進，進而提升國家治理效能水平。一言以蔽之，中國特色的行政區劃制度要向更加成熟、更加定型、更加完善和更加鞏固發展，必須毫不動搖地堅持和強化黨對行政區劃工作的領導，始終保持行政區劃工作正確的政治方向。
充分發揮中央與地方兩個積極性：完善行政區劃制度的空間之維
政治行政體制改革反映到空間層面，就是要科學處理中央與地方之間的關系，充分發揮中央與地方兩個積極性，即在保證中央絕對權威和統一領導的前提下，使全國各地方的發展潛能得到充分的釋放和發揮，實現中央與地方在經濟社會發展過程中的協同雙贏。
行政區劃制度作為國家政治行政體制的重要組成部分，是一種體現國家結構類型的制度，是中央管理地方、劃分和配置地方政府職能的重要手段。縱觀中國行政區劃制度的變革與演進，基本上是圍繞“如何處理中央與地方間的關系，優化政府間權力與層級配置”而展開的。新中國成立70年以來，我國正是通過對行政區劃制度的改革與創新，有效地實現了國家對政府層級、組織結構、職能權限的有效調整，建立了層級分明、運轉順暢的國家治理體系和組織結構，既防止了地方過于強大、中央管理權力分散的狀況的產生，又防止了中央管理過死、地方缺乏積極性和主動性的弊病的出現。在中國特色社會主義進入新時代的今天，必須進一步通過完善中國特色行政區劃制度來科學處理中央與地方之間的關系，優化政府職責體系和政府組織結構，助推構建職責明確、依法行政的政府治理體系，以充分發揮中央和地方兩個積極性，最大限度地推進我國的制度優勢向國家治理效能轉化。
不斷提升以人民為中心的國家治理效能：完善行政區劃制度的實踐之維
行政區劃制度屬于上層建筑，其價值追求在古代是“以為民極”，新時代則是“以人民為中心”，其基本功能必須服從或服務于黨和國家一定時期的中心工作。換言之，作為國家行政管理和提升國家治理能力的基礎手段，行政區劃制度建設的一切工作和活動都必須圍繞國家治理的中心任務展開，其根本目標和基本任務在于通過行政區劃制度改革與創新來不斷提升各級政府的治理能力，推動國家治理體系和治理能力現代化，進而全面提升國家治理效能。
例如，新中國成立初期，黨和國家的中心工作是鞏固和加強政權建設、恢復經濟社會秩序，體現在行政區劃工作上就是要建立既有利于中央對地方形成強有力的控制又有利于人民群眾參與國家事務管理的行政區劃制度。具體包括設立大行政區、劃小省制、調整劃小縣鄉管理幅度、創設民族區域自治制度等。改革開放之初，黨和國家工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來，行政區劃工作的根本任務就是為經濟建設服務，具體包括撤公社建鄉鎮、市管縣體制的推行、經濟特區的設立等。隨著我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，新時代行政區劃制度建設必須堅持從我國國情出發，加快建立健全現階段國家治理急需的、滿足人民日益增長的美好生活需要的行政區劃制度。具體來說，就是要沿著國家治理體系和治理能力現代化的總體思路，圍繞推進民主政治建設、空間布局優化、經濟快速增長、城鄉一體發展、公共服務供給、民生持續改善、社會治理有序、文化保護傳承、跨界生態善治等方面，構建和完善中國特色行政區劃制度。對此可以通過撤縣設市、撤縣（市）設區、少數臨近城市合并等方式來逐步提高中心城市和城市群綜合承載及資源優化配置能力，為政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一提供有力保障。
【本文作者分別為湖南大學公共管理學院教授，中共湖南省委黨校、湖南行政學院公共管理教研部講師】
參考文獻
[1]吳學安：《確立跨行政區劃司法管轄制度關鍵在于去行政化》，《民主與法制時報》，2017年12月2日。
[2]葉桂郴：《中國行政區劃的前世今生》，《文史春秋》，2017年10月。
責編：董 楠（見習） / 賀勝蘭