摘 要：從黨的十八屆四中全會提出要堅持“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，到黨的十九屆四中全會指出要加強“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，是對這四大治理方向重視程度的又一次提升。充分了解“四維治理”所具有的不同內涵、重要意義，并對其邏輯關系進行研究分析，以及更好加強“四維治理”，對于更好將制度優勢轉化為治理效能有著重要意義。
關鍵詞：治理效能 國家治理 系統治理 依法治理
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，這一決定內容豐富、意義重大。《決定》在已有基礎上進一步將國家治理體系和治理能力現代化與堅持和完善中國特色社會主義制度相結合，深刻地闡明了推進國家治理體系和治理能力現代化的重要價值。領會《決定》精神，需要我們深刻理解堅持和完善中國特色社會主義制度與推進國家治理體系和治理能力現代化之間的內在邏輯。《決定》將“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”作為“把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”的重要途徑，則是上述內在邏輯的重要體現。
“四維治理”的提出與意義
“國家治理體系和治理能力現代化”的首次提出是在黨的十八屆三中全會，與“全面深化改革”“發展中國特色社會主義制度”一脈相承。黨的十八屆四中全會提出要“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”。黨的十九屆四中全會進一步指出要“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。從“堅持”到“加強”，表明黨中央對“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”重視程度的不斷增強。我國全面深化改革已進入深水區，面對日益復雜的國際環境和國內社會主要矛盾的變化，只有“加強”這四個方面治理，才能助推國家治理體系和治理能力現代化的進程，進而更有效地將國家制度優勢轉化為國家治理效能。
“系統治理”“依法治理”“綜合治理”和“源頭治理”不僅僅是“四個維度”，而且是“一個體系”。系統治理是基于系統的思維，從整體性的角度進行有效治理；依法治理強調對法律的敬畏感，是廢棄“人治”的窠臼，堅守“法治”的神圣，體現治理的科學性、公平性和公正性；綜合治理是國家治理的重要組成部分，文明和諧的社會主義社會必然是共建共享、風清氣正、安全守法、井然有序的祥和景象；源頭治理突出從根源、本質上有效應對復雜的社會經濟問題，力求“連根拔起”、對癥下藥、藥到病除。
這四個維度本是一個體系，是中國特色社會主義治理體系的偉大建構，四個維度相互聯系共同構建起現代化的治理網絡。而“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”就是要在“堅持”的基礎上作出進一步的強化，這一訴求本質上是構建國家治理體系和治理能力現代化的題中之義，是把國家制度優勢轉化為國家治理效能的有效途徑。
關于加強“四維治理”的幾點思考
強化：聯合動態的系統治理
現代社會是復雜的風險社會。貝克提出“風險不僅跨越民族國家的邊界，也模糊了生產和再生產的界限”，表明了風險無孔不入，現代社會中的各個領域、不同階層都會受到潛在風險的威脅，風險一旦脫離“潛伏性”的外衣，將會導致財產甚至生命的毀滅，因此現代化治理體系和治理能力所體現的系統治理應然是“聯動整合”的。
“聯動”是指聯合治理和動態治理。聯合治理的解構可以呈現出不同的敘事類型，從現實和虛擬的角度，聯合治理是指現實社會治理和虛擬網絡治理的聯合；從治理結構的角度，聯合治理是指經濟系統、政治系統、文化系統、社會系統、生態文明系統的聯合治理；從治理主體的角度，聯合治理是各級黨委、政府及其部門、企事業單位以及公民的參與式治理；從治理過程的角度，聯合治理則是基于事前、事中、事后的全過程的程序性治理。而這種聯動不僅僅是遵循和堅持既有的治理結構和治理體系，它必然體現出“動態”的特點，這種動態就是創新、更新和升級。例如，現代化的進程伴隨著城市化的發展，而興建垃圾焚燒廠、核電站等大型工程往往會遭遇公眾的抵制，究其原因就是在風險評估的閉環系統中缺失了“社會理性”，因而現代化的風險評估系統應該從評估主體、評估方法、評估內容、評估過程中注入“人文主義”的思維[1]。
同時，“動態”的另一個特性就是及時、適時。現代社會是信息化迅猛發展的社會，大數據技術的發展推動了人工智能、區塊鏈等行業的興起，繼而國家治理體系和治理能力應該與時俱進，跟上互聯網發展的科技潮流，充分利用大數據的信息優勢，構建完備可靠的即時響應體系和監管機制，建設智慧政府；同時，強化線上和線下的系統治理，互聯網的發展是一把雙刃劍，需要謹慎有度地利用信息科技，同時也需要警惕預防信息科技所帶來的各種風險。
完善：全面深化依法治理
全面深化依法治理不僅要堅持依法執政、依法治國、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，還要深入落實法治秩序、法治思維、法治方式[2]。
堅守法治秩序是全體公民的責任，不僅包括公民自身守法懂法，還包含政府工作人員遵從法治準則，知法守法；運用法治思維既是遵從法治的規制，確保權力的使用、權利的維護都以法律法規為依據，對“法無明文不可為”與“法無禁止即可為”所指代事項應有清楚認知；應用法治方式，就是遵從法治的原則，以內化的規范、自律建構科學合理的組織結構、權力結構，強調辦事準則的規范化、標準化，處事公平、公正、公開、民主，保證制度體系的廉潔清明。同時，強調法治主體的主動性，例如，被廣泛議論的《未成年人保護法》，法律本身所具有的滯后性，無法防范超脫既有法治范疇的社會問題，但是法治主體是權益應變的，在社會問題的影響未演化成社會穩定風險之前，及時響應、展開討論，主動面對問題、處理問題、化解問題，樹立法治主體的權威性，將法治理念植入人心、融入社會行為之中，進而提高法治理念的覆蓋維度，力求實現公眾知法守法、懂法用法，用法律武器保護自己；公務人員依法執政、依法行政，不違規、不違法、不犯法，形成風清氣正的法治社會的局面，進而推進治理結構的法治化、治理體系和治理能力的現代化。
發展：共建共享的綜合治理
綜合治理是社會治理的一個重要研究范疇，黨的十八屆四中全會將其上升到國家治理的層面，十九屆四中全會則將之進一步強化。國家治理體系和治理能力現代化的實現，需要通過各個層面、各個方面的治理體系和治理能力現代化具體體現出來，推進國家治理體系和治理能力現代化不僅是當前和未來各級黨委、各級政府的重要任務，也是全社會（包括企業、事業單位、社區）的一項重要任務，甚至包括公民個人，因為沒有公民的參與，就很難實現國家治理體系和治理能力的現代化。因而，綜合治理的提高需要全社會的共建共享。
“共建”強調發揮社會力量的獨特價值、激發社會活力，在黨的領導和政府的主導下，培育和發展社會組織，充分釋放社會組織成長的空間，促進社會自治。同時，也要注重現代化公民的培育，提高公民理性素養，塑造自尊自信、理性平和、親善友愛的社會心態；“共享”強調的是一種開放的心態，政府主體應更多地讓公眾共享決策參與權，擴大公共參與，拉近公眾與政府之間的權力距離，全球化的政府數據開放運動在一定程度上提高了公眾對政府的信任感，通過提高政府自身運行的透明度來構建政民互動的政治基石；作為社會主體的共享就是提高人際信任和信息分享，這種信任不僅是公眾之間的信任，也是公眾與各類組織之間的信任，這種信任的建構就是基于信息的共享進行粘合，從而提高社會群體之間的協同性，共建和諧社會。
升華：前瞻有效的源頭治理
源頭治理就是指抓住主要矛盾或者矛盾的主要方面，從根本上識別問題、分析問題、解決問題，進行預防性治理。奧斯本提出“預防而不是治療”，具有前瞻性、預見性的政府是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，前瞻性政府就是要主動、預先識別未來可能遇到的現實問題，防微杜漸，而這種前瞻性在信息化發展的當下取得了不俗的成效。人工智能、大數據技術、區塊鏈等信息化發展助力政府主體可以充分利用大數據實現有效預測。
“有效”的源頭治理不僅僅可以實現基于大數據技術的預測，還應強調治理手段、措施的落實，諸多公共政策未能發揮應有的功效在于落實的過程差強人意，可能產生了公共政策過程中的“立交橋”現象[3]，即公共政策在宏觀、中觀層級的執行順暢，在微觀層級政令不暢，而這一問題的消解就是升華源頭治理的關鍵節點，因而不僅需要強化治理決策的科學化、民主化和法治化，更要注重“需求化”的執行機制和評價機制。
結語
黨的十九屆四中全會提出要“加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，四維一體，相互聯系。其中，系統治理是總領，依法治理是前提，綜合治理是基石，源頭治理是關鍵。
系統治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的總領，國家治理只有從整體著眼、聯合動態演進，才能全面實現國家治理體系和治理能力現代化；依法治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要前提，法治化是國家治理體系和治理能力現代化的重要依歸，沒有法治化，就不可能有國家治理體系和治理能力現代化；綜合治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要的基石，只有加強綜合治理，才能形塑和諧社會，實現社會治理的現代化，國家治理體系和治理能力現代化需要以社會治理現代化為基礎；源頭治理是提高治理能力的關鍵，現代化政府應是智慧、智能的，能夠積極主動識別問題、從源頭解決問題。只有加強源頭治理，才能確保提升國家治理的效能。“四維治理”之間的關系是相互內嵌的，形成的治理結構服務于治理體系和治理能力的現代化[4]。
堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化是關系黨和國家事業興旺發達，國家長治久安，人民幸福安康的重大問題。在黨的集中統一領導下，加強“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”，是把國家制度優勢轉化為國家治理效能的有效途徑，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要推手。深刻理解“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”及其相互關系，不僅對于各級黨委、政府推進國家治理體系和治理能力現代化的實踐具有重要指導意義，而且對于推動社會科學界深化有關堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的理論研究具有重要的學術價值。
【本文作者為北京航空航天大學公共管理學院教授；北京航空航天大學公共管理學院博士生楊正對本文亦有貢獻】
注釋
[1]胡象明、張麗穎：《科學主義與人文主義視角下大型工程社會穩定風險評估困境及對策探析》，《行政論壇》，2018年第2期，第118—125頁。
[2]吳開松、楊愛琴：《公共政策執行及其系統治理研究——基于公共政策“立交橋”現象分析》，《學習與實踐》，2018年第6期，第58—64頁。
[3]張海洋、李永洪：《依法治理:黨風廉政建設現代化的戰略選擇》，《廣西社會科學》，2016年第09期，第1—4頁。
[4]葉中華、董鵬：《提升國家治理能力的理論思考與實踐方向》，《國家治理》，2019年第02期，第28—38頁。
責編：李 懿 / 賀勝蘭