【摘要】鄉鎮債務引發的基層財政金融領域的腐敗主要反映在兩個層面：一個是制度性違紀違規違法層面，這種腐敗與鄉鎮政府體制密切關聯；一個是鄉鎮黨員領導干部舞弊貪腐層面，這種腐敗是有缺陷財稅制度的必然結果。這兩層面的腐敗有一個共性：鄉鎮債務負擔成為制度性違紀違規違法的驅動力，并誘使鄉鎮黨員領導干部游走于規則和法律的邊緣。

【關鍵詞】鄉鎮債務 財政金融腐敗 制度改革 【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

鄉鎮債務是一個普遍存在的事實，由此而引發的財政風險與政治、經濟和社會問題已經不斷地顯現出來。迫在眼前的問題是：如何化解鄉鎮債務和防止鄉鎮財政金融領域的制度性腐敗。其實，這是一個問題的兩個相互關聯的方面：債務壓力下，財政金融領域的腐敗會伴隨其中。

為了還債，制度性的違紀違規違法行為已經或正在發生，個別鄉鎮黨員領導干部的財政金融腐敗行為抬頭

在債務負擔壓力下，鄉鎮財政一方面要抓經濟發展，另一方面還要想方設法還債。前者受新時期“政績錦標賽”這個驅動力的影響，后者就產生了我們在這里要談論的問題：為了還債，制度性的違紀違規違法行為已經或正在發生，并且在這個過程中，個別鄉鎮黨員領導干部的財政金融腐敗行為抬頭。

違規占用支農資金償還債務。由于債務負擔積重難返，加之農村稅費改革后可供還債的財政收入少之又少，因此向上要用資金償還債務成了首選的方式。雖然國家也在加大財政轉移支付的力度，但用來給鄉鎮一級償還債務的預算開支只是財政支出中的很少一部分，這部分錢很難滿足鄉鎮債務償還要求。為了保證民生方面的一些剛性支出，農村稅費改革后，鄉鎮接收來自國家或上級財政支付和各種項目款的財政資金多達數十種，如來自國家財政的糧食良種、農業綜合開發、退耕還林等資金，來自省財政的救災防汛、抗旱、扶貧、教育危改、防病防疫、農田水利等專項資金，另外還有高速公路、鐵路等專項資金。上述財政資金已經成為一些鄉鎮用來償還債務的重要來源，這些鄉鎮采取的方式是從上級的支農撥款中提取一定比例作為償還債務的資金。即便如此，對一些鄉鎮來說，國家轉移支付連支付債務利息都不夠，更談不上用轉移支付來保運轉、保工資了。

出現買稅賣稅的制度性違紀違規違法行為。當前在一些財政困難的縣鄉政府和稅務機關之間，存在買稅賣稅現象。其一，鄉鎮政府自定“優惠政策”吸引外地納稅人在本鄉鎮繳稅。所謂優惠，就是納稅人解繳稅款繳稅低于法定稅率，其中的差額就成為該鄉鎮政府的買稅成本，雖然這種方式對債務壓力有所緩解，但卻不斷積累起新的債務。其二，已完成稅收任務的稅務機構將稅款“賣給”沒有完成稅款任務的稅務部門，按賣稅額的10%—50%不等的比例返還手續費，再把收回的稅款當作賺錢的籌碼，并把這種不正當交易當作生財之道。其三，類似于買稅賣稅的做法，即將以后年度的收入以優惠的方式在近期內收上來，維持當前的機構運轉和完成上交任務。比如，農民愿意用貨幣交納以后年度的稅費，就按照應收額的90%或者80%甚至50%來收取。這種做法的實質是一種透支未來信用的短期行為。

挪用、騙取專項資金。挪用、騙取專項資金的方式很多，比如，對于獨立核算的專項資金，從賬戶直接列支與專項資金無關的費用；對不獨立核算專項資金，各種專項資金與正常經費交織在一起；采用挪用和歸還專項資金不記賬方式，隱瞞資金運動軌跡；在單項專項資金審計時，鄉鎮申請兩項或三項專項資金，但做的是同一件事；對于補償性資金，偽造支出憑證套取現金，再以“其他收入”或掛往來賬形式入賬，然后從中列支費用；對于報賬撥款型資金，沒有施工就提前開據工程發票，套出資金；把專項資金轉移到下屬職能部門，從中報銷與專項資金無關費用；等等。

鄉鎮債務及由此產生的黨員領導干部財政金融腐敗問題，實質上是一個體制運作問題

上述鄉鎮負債引發的制度性違紀違規違法行為，必然造成鄉鎮基層黨員干部群體和個人腐敗的滋生蔓延，因為財政金融領域的違紀違規違法行為揭示了制度運行的如下特性：一是濫用權力。如濫用審批特權，管理部門通過提高準入門檻或增加不合理要求，謀求腐敗利益。二是利用職務便利違規操作。比如，利用其職責范圍內主管、經手、管理公共財產的職權所形成的便利條件，通過假借執行職務，侵吞、竊取、騙取本機構的公共財產，或通過非規范交易收受經營者以手續費、勞務費、傭金等名義給付的現金或實物。有的偽造單據，假借戶頭，憑空轉匯私吞資金，透支儲戶存款、利息，收入不入賬，貪污、挪用公款，為自己的親屬、朋友經商辦企業提供資金和財產上的便利等。三是灰色商業賄賂和單位犯罪多發。銀行業不正當交易和商業賄賂行為，主要發生在存貸款業務、票據承兌貼現業務、出具信用證（保函、資信證明）、信用卡等授信（授權）管理、結算、不良資產處置等業務領域和基建工作、營業用房裝修、商業廣告制作和大宗物品采購以及科技設備購置等業務環節。總之，上述鄉鎮黨員領導干部的違紀違規違法行為都是不健全的財政金融體系運行的結果。

鄉鎮債務及其由此產生的財政金融腐敗問題，實質上是一個體制運作問題，一方面，黨和政府仍然用傳統的運作模式（人民公社體制）治理農村。諸如發展鄉鎮企業、教育普九達標、報刊征訂、各種形象工程等行政命令和群眾運動式的工作部署。另一方面，鄉鎮政府是“行政壓力型體制”的一個環節，它的特征就是以考核評比覆蓋于所有行政環節和行政活動，比如發展鄉鎮企業、教育普九達標的校舍建設、農業結構調整、招商引資，都有明確的指標，在這種壓力下，鄉鎮政府在超出正常的資源運作范圍之外，往往作出兩種選擇：一種是造假，編數字向上報，搞形式主義；另一種是在工作上出政績，表現在經濟上就是舉債做事，不可避免會出現財政違紀違規違法行為。

若使鄉鎮政府從債務泥潭中走出來，需要在制度方面進行改革

推進基層民主政治發展，樹立政府依法征稅和公民依法納稅的觀念。政府財政行為必須有法律依據，要加強法治政府建設，使政府財政權力受法律約束；要加強民主政治建設，公共財政制度只有在民主體制的基礎上才可能建立起來。鄉鎮政府要把稅費花在公共物品和公共服務的供給上，如果民眾不能成為自己繳出款項的受益者，同時大量的稅款卻被政府用來追求“收益最大化”的利潤生產和自身的財政支出，那么結果是，收稅者和納稅者都不能或不愿意承擔各自應負的公共責任。

強化人大財政立法和財政監督的法權地位，進行財政金融制度改革。讓當地民眾來決定或選舉人大代表，人大代表就能夠對選民負責，代表民眾行使財政監督權等權力；人大代表的職權行為受選民監督和質詢；人大代表必須能夠真正代表不同利益群體的權益訴求，充當社會利益表達的中介和代言人。鄉鎮政府不能深入地卷入資產、融資、信貸和市場信息的壟斷活動中，應發揮市場在資源配置中的決定性作用。一方面，國家和省級預算對農村的轉移支付需制度化、長期化，實現公共服務均等化，并使之成為地方政府穩定的資金來源；要明確制度化轉移支付的目標，不能演變成鄉村用來吃飯的錢。財政轉移支付制度只能作為國家對農業支持保護的一部分。另一方面，加快融資機制創新，支持和鼓勵社會力量興辦準公益性事業，實現農村公共產品供給主體多元化。

（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導）

【參考文獻】

①周慶智：《基層公共財政建構的社會治理轉型含義》，《學習與探索》，2018年第9期。

責編/張忠華 美編/楊玲玲

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