【摘要】德國日前出臺的《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》討論文件提出了實施干預性產(chǎn)業(yè)政策的建議，圍繞這份文件，德國各界展開了熱烈討論，其核心涉及德國國家（政府）在發(fā)展未來技術(shù)領域究竟應扮演怎樣的角色。這份文件對于我國深化處理好政府和市場關系的思考、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策等方面都有一定的啟示意義。
【關鍵詞】德國 國家工業(yè)戰(zhàn)略2030 社會市場經(jīng)濟 產(chǎn)業(yè)政策
【中圖分類號】D81 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.14.109
2019年2月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部發(fā)布了《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》，正如此文件的副標題所提示的，它旨在為德國及歐洲的產(chǎn)業(yè)政策制定戰(zhàn)略性指導方針。[1]這份文件的目標在于，在日益加劇的全球競爭以及數(shù)字化迅速演進的背景下，捍衛(wèi)或重新贏回德國工業(yè)的競爭力。圍繞這份文件，德國各界展開了熱烈討論，其核心涉及德國國家（政府）在發(fā)展面向未來技術(shù)領域究竟應扮演怎樣的角色。
《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》：背景、內(nèi)容及目標
戰(zhàn)略出臺的背景。在戰(zhàn)略文件前言中，德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部部長彼得·阿爾特邁爾（Peter Altmaier）指出，戰(zhàn)略出臺的背景主要是市場處在迅速而又深刻的變革過程中，這具體包括日益加劇的全球化進程、大幅加速的創(chuàng)新過程以及世界上其他國家所推行的擴張型或保護型經(jīng)濟政策，當前最核心的問題在于，如何在上述條件下持久維護與提升德國的富裕水平。
戰(zhàn)略文件正文花了很大篇幅說明德國工業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)，歸納起來有以下幾點：（1）德國在技術(shù)和質(zhì)量上的領先優(yōu)勢在逐漸喪失，新興市場國家通過開發(fā)專門技術(shù)的全面方案、組建合資公司以及在歐洲實施企業(yè)并購等手段，迅速趕超德國企業(yè)，由此使德國企業(yè)承受越來越大的競爭壓力。歷史上，德國就曾經(jīng)丟失過一些曾經(jīng)領先的領域，如今，對于德國區(qū)位的未來發(fā)展具有重要意義的汽車工業(yè)也面臨同樣的風險；（2）在平臺經(jīng)濟的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、人工智能技術(shù)實際應用的商業(yè)化、新生物技術(shù)等未來技術(shù)領域，德國發(fā)展滯后，迄今幸運的是，傳統(tǒng)工業(yè)例如汽車工業(yè)優(yōu)勢的擴大彌補了德國在新興技術(shù)上的不足，但是，長此以往，并不能保證德國的競爭地位，因為傳統(tǒng)工業(yè)也日益受到數(shù)字化進程的影響；（3）德國及歐洲之所以急需一項產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略，也是因為德國及歐洲的主要競爭對手已經(jīng)先知先覺，實施國家戰(zhàn)略，文件具體列舉了美國、日本和中國提出的振興工業(yè)的戰(zhàn)略及其重點促進和發(fā)展的未來技術(shù)領域。針對中國，文件特別提到《中國制造2025》戰(zhàn)略及其大力推動突破發(fā)展的十大重點領域，以及“一帶一路”倡議，并提出警告，中國正在出現(xiàn)世界級企業(yè)，這些企業(yè)在未來幾年會在技術(shù)上壟斷各個完整的工業(yè)領域，由此，良好運作的國際競爭也不再可能。為此，德國需要應對這種占領乃至壟斷新市場的快速擴張戰(zhàn)略。
在德國，對于旨在為所有企業(yè)創(chuàng)建框架條件的產(chǎn)業(yè)政策，存在著較廣泛共識，而對于是否應實施干預性產(chǎn)業(yè)政策一直有爭議。阿爾特邁爾上述提到的德國工業(yè)所面臨的挑戰(zhàn)，都是在為其后文提出的干預性產(chǎn)業(yè)政策做鋪墊。之所以干預性產(chǎn)業(yè)政策在實際政治中時常扮演重要角色而且當下受到熱議，一般有三方面的原因可以加以解釋，戰(zhàn)略文件提到的出臺背景也可以歸入這三方面的原因之中：一是政治經(jīng)濟學激勵，這是指政治決策者有直接干預產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的沖動，尤其是在出現(xiàn)不利發(fā)展狀況時，它可以通過促進特定行業(yè)或拯救單個企業(yè)，來描繪一幅清晰的目標圖景，從而為自己贏得選民支持。戰(zhàn)略文件也以德國傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)領域的競爭優(yōu)勢的喪失作為干預的理由；二是本國國民經(jīng)濟與世界經(jīng)濟視角之間的趨異，這是指世界經(jīng)濟視角審視下，有著特定成本結(jié)構(gòu)和技能要求的某個工業(yè)生產(chǎn)領域外移到國外會更為高效，但是，從本國經(jīng)濟視角看，這伴隨著價值創(chuàng)造、就業(yè)與收入的損失，由此受到負面評價，并成為實施干預性產(chǎn)業(yè)政策的理由。歐洲空中客車公司被認為是歐盟層面干預性產(chǎn)業(yè)政策的成功范例，阿爾特邁爾在戰(zhàn)略文件中也對此贊賞有加；三是當下顯著的結(jié)構(gòu)變遷現(xiàn)象，這些不是傳統(tǒng)的漸進性結(jié)構(gòu)變遷，而是動態(tài)的、顛覆性的結(jié)構(gòu)變遷，首先可以提到的是氣候保護帶來的影響，面對其他競爭區(qū)位的氣候保護水平以及由此規(guī)制的附加成本低，國家就有了進行有組織投資的理由，例如戰(zhàn)略文件所提出的，為汽車工業(yè)投資生產(chǎn)電池；其次是來自中國、美國等經(jīng)濟體的挑戰(zhàn)，尤其是鑒于2016年以來中國投資并購在德國的井噴式增長，德國政界在炒作新版“中國威脅論”，認為中國的投資并購行為是得到國家戰(zhàn)略支持的行為，并以此作為其收緊海外投資并購條例的依據(jù)。阿爾特邁爾在戰(zhàn)略文件中也以來自中國日益加強的產(chǎn)業(yè)競爭作為德國采取行動的依據(jù)；最后是數(shù)字化，在“工業(yè)4.0”框架下討論的數(shù)字化進程給工業(yè)的價值創(chuàng)造鏈帶來顯著影響，來自美國和中國的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對德國成功的傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)的地位提出挑戰(zhàn)，數(shù)字化方面的迎頭趕上需要技術(shù)設施、跨企業(yè)的專門知識和適宜的規(guī)制環(huán)境，而這是單個企業(yè)無法承擔的，需要國家對數(shù)字化進程加以建構(gòu)。[2]
戰(zhàn)略的目標與內(nèi)容。戰(zhàn)略文件的核心是為在德國加強國家對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的干預提供合法性。為此，阿爾特邁爾強調(diào)，在德國社會市場經(jīng)濟演進過程中，一直有過國家對經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)政策干預，包括1969年歐洲空中客車公司的建立，其后對單個企業(yè)的“拯救嘗試”（如Salzgitter、Holzmann、Opel、Quelle），一直到光伏企業(yè)的落戶以及半導體與微芯片的生產(chǎn)。但是，他也承認，國家的干預也有不成功的，因為這些干預過于短視，或者只聚焦點狀效應，而未履行戰(zhàn)略性功能。為此，他強調(diào)此番提出的是完全不同的做法，即明確定義，“在哪些情況下國家干預作為特例是合理、甚至是必要的，以避免給本國國民經(jīng)濟與整體國家的福祉帶來不利”。具體而言，一國企業(yè)的單項決定的總合不足以均衡或阻止全球力量和富裕轉(zhuǎn)移所帶來的影響時，國家就要采取激勵型、促進型和保護型產(chǎn)業(yè)政策，這是指加強對創(chuàng)新技術(shù)的促進，以及對戰(zhàn)略重要性領域進行保護。
戰(zhàn)略文件具體列出了五大目標：一是在國家、歐洲以及全球?qū)用嬖谒兄匾念I域確保或重新贏回經(jīng)濟與技術(shù)方面的能力、競爭力與工業(yè)領先地位；二是長期保障和提高德國國民經(jīng)濟整體的績效能力，并由此保障德國公民的工作崗位與財富；三是提高工業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，具體目標是到2030年德國國內(nèi)工業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的占比從現(xiàn)在的23%提高到25%，在歐盟占比則提高到20%；四是明確在所有其他市場經(jīng)濟選項對于實現(xiàn)前述目標不充分的情況下，國家干預作為例外、臨時手段以及在特別重要情形下是可以考慮的；五是德國與歐盟堅決抵制其他國家對市場經(jīng)濟過程的肆意干預，并堅定維護自身的經(jīng)濟利益，由此為全球社會市場經(jīng)濟的發(fā)展做出貢獻。總結(jié)起來，這五點傳遞的是“一個目標”和“一個手段”：目標是提高德國以及歐盟的工業(yè)占比，增強工業(yè)領先地位；手段則是必要而又適當?shù)膰腋深A。
戰(zhàn)略文件指出了德國基于領先地位的9大關鍵工業(yè)領域，包括：鋼鐵銅鋁工業(yè)、化工工業(yè)、機械與裝備制造業(yè)、汽車及零部件制造、光學與醫(yī)學儀器制造、綠色環(huán)保科技部門、國防工業(yè)、航空航天工業(yè)以及增材制造（3D打印）。除此之外，戰(zhàn)略文件還特別提到“基礎創(chuàng)新”和“創(chuàng)新速度”是“游戲規(guī)則改變者”（game-changer），并警告德國不能在未來技術(shù)領域，從“規(guī)則制定者”（rule-maker）淪落為“規(guī)則接受者”（rule-taker）。在此，文件認為，最重要的基礎創(chuàng)新領域是數(shù)字化以及人工智能的應用，具體包括平臺經(jīng)濟、自主駕駛和醫(yī)學診斷，除此之外，文件還提及了其他的“改變游戲規(guī)則”的未來技術(shù)，包括“工業(yè)4.0”技術(shù)（機器與互聯(lián)網(wǎng)之間的聯(lián)網(wǎng)）、納米與生物技術(shù)、新材料、輕結(jié)構(gòu)技術(shù)以及量子計算機的研發(fā)。
在分析了德國工業(yè)的優(yōu)勢和面臨的挑戰(zhàn)基礎上，戰(zhàn)略文件推導出了德國國家產(chǎn)業(yè)政策的參照要點。除了增強“關鍵領域”以及在“基礎創(chuàng)新”領域迎頭趕上外，文件還要求維護完整的價值鏈，以及增強工業(yè)中小企業(yè)，即所謂的“隱形冠軍”（hidden champions）。文件特別強調(diào)的是，要組建德國和歐洲的龍頭企業(yè)，以應對來自美國和中國等大公司的競爭。戰(zhàn)略文件特意列舉了一些企業(yè)，它們的持久成功對于德國經(jīng)濟利益至關重要，包括西門子、大型汽車制造商、巴斯夫、蒂森-克虜伯、德意志銀行。文件得出的結(jié)論是，之所以德國和歐洲缺乏這樣的大企業(yè)，是由于現(xiàn)有的德國與歐洲的競爭法律以德國國內(nèi)或歐洲的市場、而非全球市場為參照對象，為此要對德國及歐洲的競爭法律進行審查，必要時進行修訂。
文件雖然指出政府出手禁止外資并購德國企業(yè)，只有出于抵御國家安全威脅以及保護關鍵基礎設施的目的，才是必要的，而涉及技術(shù)和創(chuàng)新領先地位的并購則主要是德國企業(yè)自身的事務，但是，在“非常重要的情形下”，國家（政府）可以在有限期限內(nèi)自行收購企業(yè)股份，以阻止外資并購，為此可以考慮在德國的國家政策性銀行“復興信貸銀行”建立一個“國家參股基金”。如果外國投資者對德國的某些高科技企業(yè)感興趣，可以暫時由該基金出資參股，避免企業(yè)被收購。但是，這只應在避免德國關鍵技術(shù)流失的“特例”里采用。至于什么是“非常重要情形”的“特例”，文件并未明確，但舉例表示，對于價值鏈特別重要的環(huán)節(jié)（如電池生產(chǎn)）以及平臺經(jīng)濟、人工智能和自主駕駛等，國家的扶持乃至參資是符合“新的國民經(jīng)濟上的比例適當原則”的。
戰(zhàn)略文件還特別強調(diào)競爭條件的可比較性。為此，如果德國出于總體的政治考慮對市場框架條件的干預帶來了不利于全球競爭的影響，例如能源轉(zhuǎn)向政策帶來的電價和能源價格的上漲，國家應該可以采取補償措施，這不應被視為補貼。另外，鑒于某些其他國家未實施對等的競爭條件，而使德國及歐洲企業(yè)利益受損，因此，戰(zhàn)略文件要求更積極地應對其他國家所引發(fā)的競爭扭曲，包括允許在創(chuàng)新領域進行有期限的補貼，加強對來自其他國家的傾銷和對市場主導地位的濫用的應對，并使歐盟內(nèi)的企業(yè)合并變得更為容易。為使以上措施成為可能，需要審查以及必要時修訂德國及歐洲的補貼與競爭法規(guī)定。
戰(zhàn)略文件最后指出，歐盟也需要一項工業(yè)戰(zhàn)略，它必須基于歐盟內(nèi)最重要工業(yè)國家的戰(zhàn)略，換言之，戰(zhàn)略文件在謀求將德國的工業(yè)戰(zhàn)略及其所包含的秩序政策原則“上傳”至歐盟層面。為此，文件建議，設立一個“工業(yè)部長理事會”，負責就歐盟內(nèi)經(jīng)濟政策的方方面面進行討論和決策。
總之，戰(zhàn)略文件首次提出了相互關聯(lián)的、以基本考量為導向的國家和歐洲的工業(yè)戰(zhàn)略，總體上呈現(xiàn)出“德國優(yōu)先”的導向，其核心是保持或贏回德國工業(yè)的競爭力。文件提出的政策建議包含對內(nèi)與對外兩個維度。對內(nèi)方面，核心是“強”，即增強德國在關鍵領域和新興技術(shù)領域的競爭力，具體手段是修改德國及歐洲的補貼法和競爭法，以便使國家對企業(yè)的補貼、扶持和拯救是合法可操作的。值得注意的是，阿爾特邁爾也想要確保，競爭力不至于過多地承受環(huán)境保護與社會保護的負擔。雖然他歡迎環(huán)保的發(fā)展趨勢，如德國繼2022年前退出核電、作出在2038年前退出煤電的決定，但也必須為企業(yè)將額外成本降至最低，以保持競爭力；對外方面，核心是“護”，使得德國的高科技企業(yè)不至于輕易被外資并購，在推出戰(zhàn)略文件時，阿爾特邁爾專門列舉了德國機器人制造商庫卡被中國美的集團收購的案例。事實上，德國分別于2017年8月和2018年12月兩次修訂《對外經(jīng)濟條例》，收緊對外資并購的審查、擴大審查的范圍以及降低進行外資并購審查的起始門檻。至于戰(zhàn)略文件中提及的“國家參股基金”，德國也已有類似實踐：為了阻止中國國家電網(wǎng)收購德國50赫茲公司的20%股份的計劃，德國政府讓比利時大股東以優(yōu)先權(quán)購買小股東擬出售的20%股權(quán)，然后讓它以同樣價格再轉(zhuǎn)售給屬于德國政府的德國復興信貸銀行。此外，在歐盟層面，德國聯(lián)合法國、意大利促使歐盟通過對應的外商投資審查框架。
戰(zhàn)略文件不僅針對德國的國家產(chǎn)業(yè)政策，而是也著眼于促使歐盟采取類似的產(chǎn)業(yè)政策，來落實戰(zhàn)略文件所謀求的“強”和“護”兩個維度。就歐洲產(chǎn)業(yè)政策而言，在德國和法國的推動下，近年來已經(jīng)在加強產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)。例如，從2013年起多國工業(yè)部長在“工業(yè)之友”（Friends of Industry）框架里就如何確保和提高工業(yè)競爭力的看法和舉措進行定期溝通[3]。2018年12月，德國聯(lián)邦經(jīng)濟部部長阿爾特邁爾與法國經(jīng)濟部部長布魯諾·勒梅爾（Bruno Le Maire）在一份共同的新聞聲明中宣示了共同的產(chǎn)業(yè)政策考慮，并在“工業(yè)之友”框架里與其他國家發(fā)布了一份相應的聯(lián)合聲明[4]。在此基礎上，2019年2月19日，兩國經(jīng)濟部長達成了一份共同的“產(chǎn)業(yè)政策宣言”，在這份德法共同宣言中，再次向今年5月歐洲議會選舉后有待成立的新一屆歐盟委員會提出了在歐盟層面制定一部面向2030年遠景的工業(yè)戰(zhàn)略文件的要求，宣言為增強歐洲工業(yè)提出了具體行動建議，包括有意識地促進關鍵創(chuàng)新、在競爭法等領域創(chuàng)建適當?shù)目蚣軛l件以及必要時保護歐洲的關鍵工業(yè)的措施。除了微電子，雙方還就建立電池生產(chǎn)的歐洲聯(lián)營企業(yè)達成了一致。這份宣言認為歐洲工業(yè)戰(zhàn)略應基于三根支柱：（1）大規(guī)模投資于創(chuàng)新，包括設立一項歐洲技術(shù)扶持基金、在歐洲創(chuàng)新理事會（European Innovation Council, EIC）框架里[5]加強歐盟對開發(fā)“顛覆性創(chuàng)新”（disruptive innovation）技術(shù)的承諾以及力爭成為人工智能領域世界領導者、確保歐洲產(chǎn)生突破性技術(shù)和前沿技術(shù)的能力，以及確保金融市場支持工業(yè)領域的創(chuàng)新活動；（2）調(diào)整歐盟的規(guī)制框架，重點是對現(xiàn)有競爭法進行修訂，具體包括現(xiàn)有合并規(guī)定的更新，以及國家行為體臨時在特定時間點在特定領域介入經(jīng)濟活動的可能性。日前，德國西門子和法國阿爾斯通列車業(yè)務的合并案被歐盟委員會以反壟斷、會損害歐洲的競爭為由加以否決，也使德法兩國增強了修訂歐洲競爭法的努力；（3）采取有效的保護措施，這方面德法兩國除了要求充分落實歐盟在2019年3月達成的外商投資審查框架，還要求在與第三國的公共采購中設定對等機制，等等。[6]
《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》引發(fā)的相關討論
《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》在德國各界引發(fā)了熱烈討論。德國總理默克爾總體上支持阿爾特邁爾的主張。她在2019年2月與法國總統(tǒng)馬克龍共同舉行的新聞發(fā)布會上，表態(tài)支持德法兩國謀求建立歐洲電池生產(chǎn)基地的倡議，并表示，在全球競爭背景下，歐洲需要“全球玩家”，為此，歐洲層面在競爭法等領域存在非常顯著的行動需求。但是，默克爾、阿爾特邁爾所在的基民盟內(nèi)部也有不同聲音，例如，德國聯(lián)邦議院外事委員會主席諾伯特·洛特根（Norbert Röttgen，基民盟）反對《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》，認為它背離了基民盟經(jīng)濟政策上經(jīng)過考驗表明成功的“商標內(nèi)核”，即市場與競爭。事實上，阿爾特邁爾在戰(zhàn)略文件中的表態(tài)與他剛出任聯(lián)邦經(jīng)濟部長時的政策宣示也完全不同：2018年3月就職時，阿爾特邁爾在聯(lián)邦議院發(fā)表就職演說，表示要“復興”社會市場經(jīng)濟，使之成為“德國制造的出口品”，包括出口到新興國家，但他當時強調(diào)的是框架條件的可靠性，重點在于市場經(jīng)濟，以及對中小企業(yè)的促進。[7]德國的左翼政黨、包括聯(lián)合執(zhí)政伙伴社民黨對于制定工業(yè)戰(zhàn)略和加強國家干預持樂見態(tài)度。讓“國家回歸”，這歷來是左翼政黨對數(shù)字化等挑戰(zhàn)的回應，[8]例如社民黨不久前提出了“社會國家2025”的計劃。而與基民盟同為右翼的自民黨則對戰(zhàn)略持嚴厲批評態(tài)度，認為戰(zhàn)略告別了德國的社會市場經(jīng)濟，甚至是“邁向計劃經(jīng)濟的危險歧途”。
德國經(jīng)濟界協(xié)會如德國工業(yè)聯(lián)合會（BDI）、德國工商大會（DIHK）等對于德國政府在全球不確定性和數(shù)字化等挑戰(zhàn)加劇背景下加強對于德國工業(yè)區(qū)位的關注表示歡迎，認為有關戰(zhàn)略的討論正當其時，但是，對于政府要有選擇地對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行干預，經(jīng)濟界表現(xiàn)出強烈的懷疑態(tài)度，例如，德國工業(yè)聯(lián)合會主席迪特·坎普（Dieter Kempf）表示，“國家的職責在于從側(cè)面進行陪護、確定正確的導板”，但是，“投資的決定應由經(jīng)濟界自行做出”；德國工商大會主席史偉哲（Eric Schweitzer）也對國家（政府）越來越多地自視為扮演著企業(yè)家和投資掌舵者的角色持懷疑態(tài)度，他根據(jù)歷史經(jīng)驗，并不認同政界會比企業(yè)更好地了解未來的市場、行業(yè)和技術(shù)是什么，為此，他要求政府將精力集中在構(gòu)建更好的區(qū)位因素上。[9]與此相反，與左翼政黨立場相同，德國工會支持國家積極作為，促進可持續(xù)的結(jié)構(gòu)政策、能源政策和產(chǎn)業(yè)政策，而不是把必要的構(gòu)建權(quán)完全留給市場力量。[10]
德國學術(shù)界總體對戰(zhàn)略文件所包含的干預性產(chǎn)業(yè)政策進行了嚴厲批判，指責阿爾特邁爾在依靠計劃經(jīng)濟元素運行國民經(jīng)濟。德國經(jīng)濟界“五賢人”[11]中的四位——維蘭德（Volker Wieland）、施納貝爾（Isabell Schnabel）、施密特（Christoph M. Schmidt）和菲爾德（Lars P. Feld）——在德國《世界報》撰文，批評阿爾特邁爾的產(chǎn)業(yè)政策是錯誤的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，認為德國政府應放棄推行國家主導型產(chǎn)業(yè)政策，原因是，政府幾乎不可能對未來技術(shù)發(fā)展狀況和需求變化有可靠的知識和準確的認識，因此，無法自行確證哪些是面向未來的技術(shù)、企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，而是應依賴于國民經(jīng)濟中各個行為體分散的知識和個體的行動。[12]但是，德國學術(shù)界也有學者對阿爾特邁爾的（部分）建議表現(xiàn)出理解，例如，科隆德國經(jīng)濟研究所所長米夏埃爾·許特（Michael Hüther）表示，單純從市場經(jīng)濟理論出發(fā)，他是反對建立國家龍頭企業(yè)的，但是，面對來自像中國“國家主導型市場經(jīng)濟”的挑戰(zhàn)，情況則有所不同，關鍵是扶持的的確是對一國的經(jīng)濟基礎設施根本性的東西；[13]還有學者認為，阿爾特邁爾主張國家推行積極的產(chǎn)業(yè)政策的角色鑒于日益嚴峻的全球競爭是可以理解的，但不是沒有風險的，具體而言，阿爾特邁爾要求審核歐洲與德國的競爭法的要求是有意義的和必要的，但是，給予特定的大集團公司存續(xù)保障，或者讓國家在特例情況下參股企業(yè)，這都違背了秩序政策原則。[14]
總體上，德國各界對于產(chǎn)業(yè)政策究竟是無效的國家干預還是面向未來的選項，有著不同的看法[15]，但是，總體上對于國家干預的增強持高度警惕的態(tài)度。阿爾特邁爾為了論證自己的建議是與社會市場經(jīng)濟的宗旨相一致的，他在戰(zhàn)略文件前言中花了較大篇幅，援引“社會市場經(jīng)濟之父”路德維希·艾哈德（Ludwig Erhard）的主張。但是，這一邏輯自洽的證明并未得到學者們的認同，例如，路德維希·艾哈德基金會的一位學者撰文稱，雖然阿爾特邁爾把自己展現(xiàn)為市場經(jīng)濟以及艾哈德的追隨者，但事實上，“從沒有任何一位經(jīng)濟部長如此明目張膽地背離社會市場經(jīng)濟的理念”。[16]
面對來自方方面面的批評，阿爾特邁爾的立場有所回縮，他反駁說，建立德國或歐洲龍頭企業(yè)的倡議必須來自企業(yè)，而不是國家。他也駁回了有關他視國家為更好的企業(yè)主的指責：“國家只能推動，給予啟動資助。投資必須來自私營經(jīng)濟界”，但德國必須如此設計框架條件，“以便我們能動員更多的私人資本”。[17]
正如阿爾特邁爾所言，這份戰(zhàn)略文件是一份討論文件，接下來，他將與德國國民經(jīng)濟的各個行為體就國家工業(yè)戰(zhàn)略展開討論，在此基礎上，形成聯(lián)邦政府的最終文件。鑒于德國國內(nèi)對于國家干預的保留態(tài)度，預計阿爾特邁爾無法在最終文件中徹底貫徹自己的國家干預主張，但是，德國未來在某種程度推行積極的產(chǎn)業(yè)政策，這是大概率的事情，而且，德國也會繼續(xù)謀求將自己本國層面的工業(yè)戰(zhàn)略，“上傳”到歐盟層面，以便在歐盟層面整合力量，以應對全球挑戰(zhàn)。
《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》對我國的啟示
首先，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》在很大程度上是為了應對來自中國的挑戰(zhàn)而推出的，在德國國內(nèi)，有觀點認為《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》是在效法中國的“政府對經(jīng)濟的干預做法”。但是，戰(zhàn)略文件中對我國的經(jīng)濟體制存在明顯誤讀，例如文件反復使用的是“國家主導型經(jīng)濟體制”或“國家主導型產(chǎn)業(yè)政策”的概念，但事實上，我國社會主義市場經(jīng)濟體制堅持使市場在資源配置中起決定性作用，與此同時，強調(diào)市場作用和政府作用是相輔相成、相互促進、互為補充的。德國的社會市場經(jīng)濟本身是一條介于計劃經(jīng)濟和自由市場經(jīng)濟之間的中間道路，但是，正如圍繞《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》討論所顯現(xiàn)出來的，各行為體很容易從自身所代表的當事人立場走向極端，而無法處理好市場作用和政府作用之間的關系。在我國，在過去的五年多時間里，圍繞處理好政府和市場關系這一核心問題，我國經(jīng)濟體制改革全方位推進，重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革不斷取得突破，但是，對于政府和市場之間關系的探索仍需要繼續(xù)推進[18]。目前，我國為了實現(xiàn)重大科技創(chuàng)新，積極探索建立新型“舉國體制”，與傳統(tǒng)“舉國體制”相比，新型“舉國體制”更加注重發(fā)揮市場的資源優(yōu)化配置作用，也更加注重激發(fā)科技主體的創(chuàng)新活力。[19]
其次，德國圍繞產(chǎn)業(yè)政策的討論也表明，根本的問題并不在于是否需要國家的產(chǎn)業(yè)政策，而是這樣的產(chǎn)業(yè)政策應如何設計以及其限度何在。國家必要的干預不應破壞各個市場參與者的自主決策，而是應該通過創(chuàng)新促進等措施改善市場經(jīng)濟的宏觀條件。換言之，我國在制定產(chǎn)業(yè)政策時，也需要拿捏，如何讓產(chǎn)業(yè)政策同競爭政策融為一體，使兩者協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。在此，德國“五賢人”中四位在《世界報》的署名文章列出的良好產(chǎn)業(yè)政策的三個要素也是值得我們借鑒和思考的：一是它應該通過以市場為導向的經(jīng)濟政策為創(chuàng)新以及企業(yè)行為創(chuàng)造適當?shù)目蚣軛l件，其中包括提供良好的有形基礎設施、保障良好運作的競爭體制和精簡的規(guī)制體系；二是它應創(chuàng)造條件，促成新知識的密集而又成功的發(fā)現(xiàn)過程，尤其是要增強教育、研究與知識轉(zhuǎn)移之間的“三重奏”；三是國家的扶持應有意識地放在強大的外部效應——因為發(fā)現(xiàn)過程的費用直接落在實施的行為體身上，而其成果卻是為大家共享的——阻礙所希望的企業(yè)投入的地方，例如國家對應用型基礎研究或競爭前企業(yè)研究的促進。[20]
第三，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》提出要將德國工業(yè)占比提高到25%，且不論這個目標究竟有多大合理性，但是，從中可以看出，在如今以“工業(yè)4.0”為代表的數(shù)字化時代，德國仍然在維護乃至增強工業(yè)優(yōu)勢。事實上，德國從未放棄過其工業(yè)的中心地位，未像其他發(fā)達國家走過“去工業(yè)化”的歧路，[21]哪怕是20世紀90年代末、21世紀初的新經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)泡沫（Dotcom）時期，德國工業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重仍在20%以上。德國工業(yè)、尤其是制造業(yè)的強勢確保了德國經(jīng)濟的全球競爭力，因此，我國應借鑒德國經(jīng)驗，大力發(fā)展實體經(jīng)濟，加快建設制造強國，進一步推動現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設。[22]但是，必須看到，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》僅聚焦工業(yè)，卻未提及同樣非常具有德國特色的、與第二產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系的第三產(chǎn)業(yè)，即貼近工業(yè)的服務業(yè)。此外，戰(zhàn)略文件將重點放在龍頭企業(yè)的扶植上，而忽視了對德國國民經(jīng)濟、包括德國工業(yè)具有重要作用的中小企業(yè)——在德國，中小企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的99.3%、從業(yè)人數(shù)占60.2%、營業(yè)額占比為33.5%（2011年數(shù)據(jù)），[23]這種偏頗是我國有關部門在出臺相關產(chǎn)業(yè)政策時應加以避免的。
最后，《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》強調(diào)要增強或保護的產(chǎn)業(yè)既包括具有傳統(tǒng)優(yōu)勢的關鍵工業(yè)領域，還有代表著基礎創(chuàng)新的未來技術(shù)領域。這表明，德國不僅把眼光著眼于未來，而且也很現(xiàn)實地強調(diào)要保住現(xiàn)有的工業(yè)優(yōu)勢。另外，德國特別突出不能從“規(guī)則制定者”淪落為“規(guī)則接受者”，這也啟示我們，要更多地獲取和提升在全球工業(yè)領域的規(guī)則制定權(quán)。德國聯(lián)邦經(jīng)濟部的戰(zhàn)略文件還特別強調(diào)價值鏈的意識，縱然對電池生產(chǎn)于德國的汽車工業(yè)價值鏈是否具有戰(zhàn)略意涵，在德國國內(nèi)有爭論，但是，“中興事件”暴露出我國在芯片自主生產(chǎn)上的短板，這促使我們要從價值鏈視角謀劃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
注釋
[1]Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi), Nationale Industriestrategie 2030. Strategische Leitlinien für eine deutsche und europäische Industriepolitik, Berlin, Februar 2019. 值得注意的是，文件副標題“德國及歐洲產(chǎn)業(yè)政策”前用的是不定冠詞“一項”，而非使用定冠詞，這表明了這份文件尚具有討論的特征。
[2]Hubertus Bardt, Ordnungspolitik ohne industriepolitische Blindheit, Wirtschaftsdienst 2019,2, pp. 87-91.
[3]首次會議于2013年10月在法國巴黎舉行，2018年12月在巴黎舉行了第六次會議，參見：6th Ministerial Conference - Friends of Industry, 18 December 2018, https://www.gouvernement.fr/en/6th-ministerial-conference-friends-of-industry。
[4]Joint statement by France, Austria, Croatia, Czech Republic, Estonia, Finland, Germany, Greece, Hungary, Italy, Latvia, Luxembourg, Malta, Netherlands, Poland, Romania, Slovakia, Spain (Friends of Industry), https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads?F?friends-of-industry-6th-ministerial-meeting-declaration.pdf?__blob=publicationFile&v=6.
[5]“歐洲創(chuàng)新理事會”的最新方案是由歐盟委員會創(chuàng)新委員莫達斯（Carlos Moedas）2015年提出成立的，并于2018年開始試點運行，目的是對歐盟內(nèi)各類創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動給予資助。
[6]"A Franco-German Manifesto for a European industrial policy fit for the 21st Century", https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/F/franco-german-manifesto-for-a-european-industrial-policy.pdf?__blob=publicationFile&v=2.
[7]Bundesminister für Wirtschaft und Energie Regie Rungserklärung von Bundesminister Peter Altmaier zur Wirtschafts- und Energiepolitik im Deutschen Bundestag "Die Soziale Marktwirtschaft zum Erfolgsschlager weltweit machen", 22.03.2018, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Reden/2018/20180322-regierungserklaerung-altmaier.html.
[8]Nils Heisterhagen, "Rückkehr des Staates. Eine sozialdemokratische Antwort auf Digitalisierung und Industrie 4.0", Internationale Politik und Gesellschaft, 11.02.2019.
[9]"Wirtschaftsverbände begrüßen Altmaier-Vorstoß für Industrie -Konzept", German Daily News, 02.02.2019, http://www.germandailynews.com/bericht-119438/wirtschaftsverbaende-begruessen-altmaier-vorstoss-fuer-industrie-konzept.html.
[10]"Renaissance der Industriepolitik mutig angehen!" Klartext Nr. 07/2019, DGB/Bundesvorstand, Abteilung Wirtschafts-, Finanz- und Steuerpolitik, 21. Februar 2019.
[11]德國評估總體經(jīng)濟發(fā)展專家委員會是獨立提供經(jīng)濟學方面政策咨詢的委員會，由于其由5名成員組成，也被稱為“五賢人”委員會。
[12]Lars Feld, Christoph Schmidt, Isabel Schnabel and Volker Wieland, "Wirtschaftsweise: Altmaiers Industriepolitik ist ein Strategiewechsel in die falsche Richtung", Die Welt, 06.02.2019, https://www.welt.de/wirtschaft/article188363821/Wirtschaftsweise-Altmaiers-Industriepolitik-ist-ein-Strategiewechsel-in-die-falsche-Richtung.html.
[13]"Wirtschaftsminister Altmaier verteidigt 'Industrie-Strategie 2030'", 02.02.2019, https://wirtschaft.com/wirtschaftsminister-altmaier-verteidigt-industrie-strategie-2030/.
[14]Sven Afhüppe,"Die Risiken der Industriepolitik", Handelsblatt, 05.02.2019, https://www.handelsblatt.com/meinung/kommentare/kommentar-die-risiken-der-industriepolitik/23946804.html?ticket=ST-1378631-AAf2KT1lFyx5jnmb6Rtq-ap5.
[15]相關討論也請參見：“Industriepolitik – ineffizienter staatlicher Eingriff oder zukunftsweisende Option”, Wirtschaftsdienst, 2019/2, p105。
[16]Roland Tichy, "'Nationale Industriestrategie 2030'oder Soziale Marktwirtschaft", 07. Feb 2019, https://www.ludwig-erhard.de/erhard-aktuell/standpunkt/deutschlands-nationale-industriestrategie-2030-versus-made-in-china-2025/.
[17]Nikolaus Doll, "Nationale Industriestrategie: Altmaier verteidigt seine Agenda gegen Kritik", Die Welt, 02.02.2019, https://www.welt.de/wirtschaft/article188137411/Nationale-Industriestrategie-Altmaier-verteidigt-seine-Agenda-gegen-Kritik.html.
[18]蔡昉：《為處理好政府和市場的關系貢獻中國智慧》，《光明日報》，2019年1月15日。
[19]孫應帥：《習近平強調(diào)的“新型舉國體制”新在哪里？》，海外網(wǎng)，2019年2月22日，http://opinion.haiwainet.cn/n/2019/0222/c353596-31501981.html。
[20]Lars Feld, Christoph Schmidt, Isabel Schnabel and Volker Wieland, "Wirtschaftsweise: Altmaiers Industriepolitik ist ein Strategiewechsel in die falsche Richtung", Die Welt, 06.02.2019, https://www.welt.de/wirtschaft/article188363821/Wirtschaftsweise-Altmaiers-Industriepolitik-ist-ein-Strategiewechsel-in-die-falsche-Richtung.html.
[21]馬建堂：《從國際視角看中國制造強國建設》，國務院發(fā)展研究中心，2018年12月12日，http://www.drc.gov.cn/xsyzcfx/20181212/4-4-2897506.htm。
[22]鄭春榮、望路：《德國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)驗與啟示》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2015年第11期，第40～48頁。
[23]René Söllner, "Die wirtschaftliche Bedeutung kleiner und mittlerer Unter nehmen in Deutschland", https://www.destatis.de/DE/Publikationen/WirtschaftStatistik/UnternehmenGewerbeanzeigen/BedeutungKleinerMittlererUnternehmen_12014.pdf?__blob=publicationFile.
責 編／趙鑫洋
Germany's "National Industrial Strategy 2030" and Its Insight
Zheng Chunrong
Abstract: The draft version of the "National Industrial Strategy 2030” recently released by Germany suggests implementing interventional industrial policies. Focusing on this document, there has been a heated discussion among all social sectors in Germany, whose core concerns are what role the German state (government) should play in the development of future technology. This document has certain insight significance for our country to deepen the thinking of dealing with the relationship between government and market and to optimize industrial policies.
Keywords: Germany, National Industrial Strategy 2030, social market economy, industrial policy
鄭春榮，同濟大學教授、同濟大學德國問題研究所、歐盟研究所所長。研究方向為德國當代政治與外交、德國社會市場經(jīng)濟、歐洲一體化、歐盟治理、中歐關系。主要著作有《中小企業(yè)——德國社會市場經(jīng)濟的支柱》《德國發(fā)展報告》(主編)等。
