【摘要】長三角區域是我國經濟發展的“精華地帶”，將“長三角一體化發展”上升為國家戰略是我國新發展階段“區域創新”推進經濟社會發展的又一重大舉措。落實區域一體化發展戰略，要求各類社會主體創新發展理念。踐行區域合作機制創新，政府工作機制創新是關鍵性一環。當下在啟動推進一體化戰略的具體工作中，基礎設施建設的一體化必須先行落實到位，產業布局和產業發展的一體化應當成為工作協調的主體內容，一體化發展還需要由國家層面的管理體制創新支持。

【關鍵詞】長三角一體化發展 區域合作機制 政府工作機制 創新

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.14.005

“長三角一體化”國家戰略的提出，既是對長三角經濟社會發展基礎和發展能力的充分肯定，也是在新發展階段著力提升國家綜合實力、應對國際經濟環境變化、提高參與國際競爭能力的重大舉措。區域一體化發展的新的戰略定位，是中央對長三角發展注入的一個新的“概念資產”。由此喚起社會各界對長三角經濟社會發展意義的認識提升至新的高度，成為思考經濟社會發展各項工作的新的基準和標桿，激發社會各界對長三角區域發展的觀念加以調整優化，以落實執行國家戰略的新要求，對既有的各類資源存量予以盤點，對發展增量籌措和具體投放加以協整。特別需要做到以創新引領行動，對既有的發展機制予以優化、對發展動力予以鞏固加強，使發展效能得到進一步提升。

“長三角一體化發展”上升為國家戰略“水到渠成”

基于地理空間、交通網絡、河道水系等自然條件和經濟貿易、人文交流等社會條件，一直以來，彼此緊鄰的長三角地區三省一市（上海、江蘇、浙江和安徽，簡稱“滬蘇浙皖”）在不同的經濟社會活動領域、不同的交往組織形式層面和不同的經濟社會主體之間，有著廣泛的、形式多樣的合作關系。受制于宏觀經濟的體制環境，這種合作關系被納入到一定的經濟社會管理體系，發揮著大小不等的合作共贏的功效。然而，這種客觀自發的竭誠合作關系受制于大的體制環境，經歷了三個不同的發展階段。

在傳統的中央集中計劃管理體制條件下，這種長三角區域合作關系被鑲嵌在自上而下的行政層級秩序之中，更多地以政府行政層級自上而下縱向傳遞安排合作任務、以行政力量維系合作方式。就經濟活動內容和實際績效而言，自然也存在政府的行政評價與具體承擔執行的企業主體評價之間的乖離。而統收統支的體制也不需要企業太多關心合作的成本收益。

改革開放以來，經過了經濟體制轉軌和建設社會主義市場經濟體制的努力，地方政府之間的GDP競賽和企業法人獨立性的不斷加強，市場的橫向的信息傳遞方式使區域范圍內的各類經濟社會事務的合作關系不斷發育，特別是在經濟活動領域，企業的產品生產和營銷所需要的各類生產要素的配伍，使企業之間自覺選擇市場分工開展合作，在此基礎上，也培育了一批相對高層次意義的產業項目聯合投資、科技研發聯盟合作、園區設置開發行動的合作等新方式。也正是這些合作關系發育進一步啟發了區域合作關系自覺地追求不斷拓展深化。

伴隨以上兩個階段的區域合作進程，中央政府嘗試采取積極的姿態，希冀能夠發揮好對區域合作關系發展的領導協調作用，也曾探索過組建合作協調機構，發揮政府組織市場、促進合作關系發育的作用。第一個階段，最早在上個世紀八十年代初就曾組建了“上海經濟區規劃辦公室”，承擔規劃協調省市之間合作關系。受傳統的計劃經濟體制的束縛，這種主觀的愿望由于難以找到準確處理合作利益關系的有效手段，而無法實現。第二個階段，1990年，國家啟動浦東新區開發，引發人們對長江三角洲和長江流域的協同發展期待，由長三角區域的15個城市共同發起“長三角城市經濟合作協調會”，參加的城市數量也經過了幾次擴圍，參加協調會的人員層級也由城市政府相關部門到副市長、市長。2005年，正式形成由滬蘇浙三省市委書記、省長參加的每年一次的高層會議，2008年開始，安徽省正式加入長三角大家庭，標志著長三角區域合作正式進入第三個階段。這里的階段遞進也從一個側面標注了我國經濟體制轉軌和市場機制發育程度的三個階段。黨的十九大以后，2018年初，由上海市發起共同組建“長三角區域合作辦公室”，形成“決策層”“協調層”和“執行層”的新工作機制，共同研究制定《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018～2020年）》，為實質性推動一體化發展設計行動方案和具體公布工作項目執行安排。

長三角三省一市是中國經濟發展的“精華地帶”。統計數據顯示，長三角國土面積占全國不到1/26，常住人口占全國約1/6，經濟總量占全國約1/4。[1]這幾個主要數據告訴我們長三角區域人口密度大、經濟密度高，經濟運行的產業和投資存量大、產出效率高。三省一市經濟社會構造和發展態勢各具特色、優勢互補。上海綜合服務功能齊全，江蘇經濟實力強，浙江民營經濟活躍，安徽面積大且具備后發優勢。正是順應社會主義市場經濟內生的發展規律，對區域發展所取得成就和合作態勢的充分肯定，“長三角一體化發展”正式上升成為國家戰略，對帶動全國經濟轉向高質量發展提出新的更高要求。

以國家戰略新定位刷新區域發展理念、創新發展機制

受制于省域經濟之間的行政區劃，在工商管理和市場監督、財政稅收和金融監管、人口就業和社會保障等以省市設定統計考核和結算主體對象的體制下，容易滋生“地方保護主義”和“本位主義”的決策思維和利益得失評價取向，特別是體制轉軌進程中，中央地方關系調整的“分權”演進和圍繞關注經濟增長的“GDP競賽”行為慣性，客觀上在省域地方之間圍繞產業投資和產業布局、企業組織和規模經濟、企業發展中的營銷和物流體系配套發育安排、企業技術進步和品牌建設投入、環境治理和交通網絡體系等經濟活動中，存在著囿于局部利益考慮的“行為本能”，由此產生發展決策視野上的桎梏，不利于形成國家參與全球競爭的綜合實力的整合提升。改革開放前期對外開放引進外資的諸多案例，就是具體例證，給我們以最直接的警示。

正是這樣，對標“長三角一體化發展”的國家戰略，需要各類社會主體認真總結改革開放發展進程所積累的經驗教訓，結合全球經濟發展的新特點、我國經濟發展方式從追求增長數量轉向發展質量的新要求，刷新發展理念，謀全局、謀長遠，以區域經濟一體化建設要求，創新區域合作機制，圍繞范圍和規模經濟的綜合成本收益評價、追求經濟發展規劃和行動的長期效應，以是否有利于國家綜合競爭實力和有利于培育積蓄可持續發展能力，思考、規劃、實施經濟社會工作和具體行動。

黨的十八大以來，中國經濟進入全面深化改革和經濟發展的新的階段，伴隨經濟發展進入“新常態”，以供給側結構性改革為主線的經濟發展宏觀管理手段取得一定成效，與之相伴隨的區域經濟發展安排也有相應調整。2017年10月召開的黨的十九大提出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標”。在具體行動措施上，明確了“實施區域協調戰略”，“創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制”。[2]長三角“三省一市”在落實十九大報告所提出的工作任務中，已經采取有力舉措，根據2018年4月26日習近平總書記對長三角區域發展的工作批示，組織研究制訂“一體化發展三年行動計劃”，及時召開主要領導人座談會，決策審議并確定一體化發展階段工作目標，聯合組建起專司一體化推進的工作協調機構、加強政府職能協調力量，聚焦關鍵領域，圍繞交通能源、科創、產業、信息化、信用、環保、公共服務、商務金融等12個合作專題，形成一批項目化、可實施的工作任務，落實具體執行主體和任務完成時限，創新健全決策、協調和執行一體化工作機制，開創出一體化發展的工作新局面。

推進區域一體化項目的實施，需要政府與企業之間有科學的分工，處在市場競爭環境下的企業，既有競爭的壓力又有利益的驅動，伴隨改革的深化和市場發揮資源配置的決定性作用不斷加強，區域一體化發展要求企業能夠更好地運用分工原理，在組織創新和經營創新方面，善于運用聯合聯盟等合作形式，接受市場的考驗，找準自身發展的位置，把握新的發展機會。

政府工作機制創新是落實實施“區域一體化”發展戰略的關鍵

所謂區域“一體化”發展，首先是一個空間的概念，在區域空間內的經濟社會發展富有創新活力，區域內多主體（包括各級政府、社會組織和企業）之間自覺形成積極的協商適應調整的工作機制，遵循經濟技術的客觀規律要求，不受行政區劃的體制束縛或區隔分離，彼此協同、有序分工，結成有機的經濟合作關系，以促成區域整體的產業鏈優化，增強區域整體市場競爭能力。

對照以上“一體化”發展的工作機制內容，首先要求區域內不同層級政府與相鄰區域間政府工作機制的創新。政府所承擔的服務本區域經濟社會發展的職能，涉及到產業準入和工商秩序規則、人才政策和社保標準、社會征信信息開放等方面，通過實行政府信息互相開放，實現信息數據資源共享。呼應以“放、管、服”為主要特征的政府職能調整，引入“負面清單管理”的工作機制，政府對市場的監管轉向“事中、事后管理”。目前長三角已經出現的“異地申辦工商營業執照”的探索已經打開不同區域政府間工作方式“行動一致”性，為投資創業者提供了最大的便利，也進一步促成營商環境的不斷優化。需要特別加以討論的是，上海在打造更加完善營商環境方面形成了“一網通辦”的工作機制，浙江推出了“只要跑一次”的工作流程和評價標準，江蘇則創造性地提出“不見面辦理”。在政府服務工作形式上這樣三種不同的提法和工作內容，具有“異曲同工”之處。只是因為各自提出工作要求的出發點和訴求點有所區別而具有各異的工作內容。實際上，這樣三種不同的工作要求，都表征了在貫徹長三角一體化發展戰略中，政府工作的指導思想和辦事方式的根本改觀。

在政府工作方式創新，涉及到在產業規劃和產業布局、產業重點選擇、產業發展的機會獲取利用等方面需要加強區域內部的信息的開放，在產業技術改造升級的工作內容上，需要加強戰略協同，從既有的產業結構的區域間水平分工朝著垂直分工轉型，使長三角產業發展在依托既有的園區“集群”發展的基礎上，在更廣空間評價產業發展成本收益關系，以加強區域間產業分工關系的動態優化。

政府工作方式創新，表現在對企業技術進步的服務呵護。一方面，政府需加大對高新技術企業的扶持，另一方面，政府需對企業技術創新行為進行引導，聯系前述政府對產業政策重點選擇，擴展分工視野，減少對國外先進技術的“重復引進”，倡導企業形成“技術戰略聯盟”，以更好地促進作為制造業基地的長三角區域產業結構加快轉型，結合區域內產業分工體系更好地與不同區域資源稟賦和產業生態條件相結合。使區域空間的土地資源、生態環境資源、產業基礎和發展機制賦予動態優化能力。

政府工作方式的創新，還表現在對社會公共產品的生產和提供方面的協同。在生態環境整治、社會治安、社會保障、醫療衛生、文化事業等方面，不同行政區域之間需要建立起相對一致的服務標準。網絡信息手段為跨區域消費結算創造了十分便捷的條件，也使得政府提供公共產品的服務標準及時地向“優者”看齊，促進了區域創新行動形成內生的學習成長能力。

我們可以從區域創新中的政府行為優化實踐，加深理解區域“一體化”的具體內容。所謂區域一體化，可以概括為三個層次的內容。其一，不同行政區域之間由于地緣相鄰關系，在道路、河網、電力能源、生態環境治理維護、信息網絡和社會征信系統等方面的互聯互通，形成互為支持的統一整體；其二，在產業發展、產業布局、技術研發、生產規模、企業組織、品牌打造等經濟活動中，政府間、企業間有及時的溝通交流和協商互動，形成有序分工、合理分享利益的工作機制，已形成區域整體的競爭實力；其三，在公共產品和社會事業發展方面，具有相對均衡的發展和跨區域便捷使用服務的能力。

推進長三角一體化發展合作機制內涵建設需要突破的瓶頸討論

匹配國家戰略要求，自覺刷新觀念，調整優化工作行為，更新梳理得到區域發展一體化的系統性的工作內容，拓展了工作視野，打開新的發展空間。特別是《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018～2020年）》的制訂，梳理提煉了30多項重要合作事項清單，近期重點推進“六個一批”工作任務落地：抓緊編制一批專項規劃，啟動實施一批專項行動，率先制定一批實施方案，推動落實一批重大項目，積極搭建一批合作平臺，全力推進一批民生工程建設。筆者認為，以下三個方面的工作機制的創新突破應當是重中之重。

首先，基礎設施建設的一體化必須前行落實到位。根據有關調研資料，目前長三角“三省一市”有36條省際間的“斷頭路”需要打通，一種有形的道路交通體系一體化的實際行動，會啟發我們在新的基礎設施建設規劃和投入建設上有更好的協同。有形的硬體的基礎設施建設的系統協同對于社會再生產經濟運行、居民生活和社會事業發展發揮好綜合支撐的作用。推而廣之，在能源電力、網絡、通訊、數據資源和信用管理等具有基礎性功能領域，都存在互聯互通等合作協同問題。一方面，借助數字技術、大數據資源開發和移動互聯技術手段，可以形成新型的基礎設施網絡系統建構能力；另一方面，需要在體制機制上有變革創新，對信息資源采集記錄、存儲、開發利用等方面開創發育形成順暢有序、利益和諧的工作機制和管理秩序。

其次，產業布局和產業發展的一體化應當成為工作協調的主體內容。長三角“三省一市”既有的產業布局，存在著多個層級和空間規模的各類產業園區和制造業企業，從產業技術分工梯度、規模經濟能力評價、研發投入和能力評價、品牌建設和成長能力評價等方面考察，在具有一定市場銷售規模和競爭能力的基礎上，通過區域一體化發展戰略的引領，對既有的產業存量加以盤點，借助市場機制的決定性作用，結合推進混合所有制改革，通過跨地區的產業聯盟和企業重組行為，對照瞄準國際標準，促進產業邁向全球價值鏈中高端，培育世界級先進制造業集群，在研發、規模和品牌優化能力提升三個環節發力，探尋更加合理的分工合作體系，提高資本產出能力和產業的國際競爭力。

最后，適應一體化發展需要國家層面的管理體制創新支持。圍繞經濟發展事務，區域經濟一體化發展必然要求在營商環境（投資便利化和產業準入）、產業發展政策、稅收征管、融資條件、勞動保護和社會保障、勞動技能資質認定、環境排放管理等方面系統協同。客觀上說，傳統的分省設置的額度管理和指標管控的經濟管理方式，不能適應和服務經濟一體化發展的戰略實施要求，需要在實踐中探索加以改革。可以通過跨區域聯合投資或者聯合發起產業投資基金的辦法，建構起利益一體化“合作平臺”，也可以通過省際之間企業集團“換股聯合”的行動方式，建構起利益一體化的“組織載體”，以資本運動的活力，促進生產要素的自由流動和市場化配置。在此基礎上，依托長三角區域城市群梯度，形成區域經濟發展的活力和合力，開創區域經濟一體化前行的新局面。

注釋

[1]何欣榮、張璇：《“九九難忘”——數讀長三角一體化》，新華網，2019年1月27日，http://www.xinhuanet.com/2019-01/27/c_1124050009.htm。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第30、33頁。

責 編／趙鑫洋

Implementing Regional Integrated Development Strategy Through Innovation Actions

Zhang Huiming

Abstract: The Yangtze River Delta region is the "essential zone" for China's economic development, and elevating the "integrated development of the Yangtze River Delta" to the status of national strategy is another important measure to promote regional economic and social development in the new development stage of our country. To implement the strategy of regional integrated development, all social sectors need to innovate their development ideas. To innovate the regional cooperation mechanism and the government working mechanism is a key link. At present, in the specific work of moving forward with the integration strategy, the integration of infrastructure construction must be realized first, the integration of industrial arrangement and industrial development should be the main content of work coordination, and the integrated development also needs support of the innovated management system at the national level.

Keywords: Integrated development of the Yangtze River Delta, regional cooperation mechanism, government working mechanism, innovation

張暉明，復旦大學企業研究所所長、教授、博導。研究方向為社會主義經濟理論、產權理論與公司治理、企業改革與發展、產業與區域經濟發展。主要著作有《國有企業改革的政治經濟學分析》《中國國有企業改革的邏輯》《創新轉型與可持續發展》《包容與互洽：產學研合作中政府與市場作用機制研究》《上海政治經濟學年鑒》等。