摘 要：黨的十九屆四中全會進一步明確了將制度優勢轉化為治理效能的要求。制度執行力作為將制度優勢轉化為治理效能的關鍵，需要引起更多關注和更深入的研究。準確理解制度執行力，需要立足于“制度”和“執行力”這兩個概念。對此，提升制度執行力可以從不斷完善和優化制度體系，加強制度執行能力建設，全力塑造制度執行文化三方面入手。

關鍵詞：制度執行力 治理效能 國家治理

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。《決定》闡明了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，勾畫了國家治理體系和治理能力現代化建設的時間表和路線圖，進一步明確了將制度優勢轉化為治理效能的任務。在此，筆者認為，將制度優勢轉化為治理效能的關鍵在于提升制度執行力。

如何理解制度執行力

從既有理論研究來看，當前，制度執行力建設較多圍繞反腐倡廉和黨的制度落實問題開展，研究內容主要集中于制度執行力的現實意義與表現、影響因素及提升路徑等問題，尚缺乏對制度執行力概念的界定。

要準確理解制度執行力，就要立足于“制度”和“執行力”這兩個概念。在一般意義上，制度就是約束人們行為的一系列規則，它抑制著人際交往中可能出現的任意行為和機會主義行為。制度經濟學家諾斯認為，“制度是社會的游戲規則，更規范的講，制度是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”，他進而將制度分為三種類型：正式規則、非正式規則和這些規則的執行機制。制度執行力所關注的“制度”僅指正式制度，是通過強制約束力保證實施，要求人們自覺接受并服從的正式規范，既體現在宏觀的國家層面，也體現在微觀的組織層面。對“執行力”則有“能力說”“效力說”和“合力說”等不同理解，簡而言之，執行力在本質上是一個以“結果”為導向的概念，可理解為執行主體（組織或個人）完成目標或任務的實際程度。基于此，制度執行力就是指在特定的社會文化環境中，正式制度得以落實的程度，它既取決于強制性執行主體的執行意愿與能力，也取決于執行對象的自愿遵行程度。

治理效能的涵義與評價

黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出總體部署，提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。這是繼“工業、農業、國防、科學技術”四個現代化后，我們黨提出的又一個現代化戰略目標。黨的十九屆四中全會提出把中國的制度優勢轉化為國家治理效能，進一步深化和拓展了全面深化改革的總目標。

從本質上說，國家治理體系就是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。而國家治理效能，則是管理國家的各項制度在實踐中貫徹執行的實際程度，是既定任務和目標的完成程度，也就是制度執行力的現實體現。

如何理解國家治理體系、國家治理能力和國家治理效能之間的關系？可以說，這三者是內在統一的整體，相輔相成，有機配合，有效銜接。有了好的國家治理體系才能提高治理能力，進而才能充分提升國家治理體系的效能；或者說，國家治理體系是前提，國家治理能力是核心，國家治理效能是結果。

對于國家治理效能，應該由誰來評判、又如何來評判呢？我國是人民當家作主的社會主義國家，正在進行著偉大的社會主義民主政治的實踐，這是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。其中，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。習近平總書記在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上發表重要講話指出，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。因此，對國家治理的實際效能，從根本上說，只能由人民來評判。

人民是黨的工作的最高裁決者和最終評判者。黨的執政水平和執政成效都不是由自己說了算，必須而且只能由人民來評判。當今世界正面臨百年未有之大變局，金融危機的影響并未消散，全球化進程遭遇逆流，新技術、新產業革命催生發展理念模式深刻變化，新一輪大發展大變革大調整迫在眉睫。聚焦國內，進入新時代，人民對美好生活的向往更加強烈，期盼著幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶。人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障，人民是否在共建共享發展中有更多獲得感、幸福感和安全感，就是檢驗國家治理效能的具體指標。一句話，國家治理效能需要交由實踐來檢驗、交給人民來評判。

將制度優勢轉化為治理效能的三個方向

不斷完善和優化制度體系

經過70年的砥礪奮斗，中國共產黨帶領中國人民把馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合，解放思想、實事求是，確立人民代表大會制度保證人民當家作主，完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，探索公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，等等，探索形成一整套卓有成效的中國特色社會主義制度體系，為“善治中國”奠定了制度基石。但目前各項制度還不能說已經足夠完善。向著國家治理現代化奮進，就是要更好地適應時代變化、順應人民期盼，以更加科學完備的制度實現“立治有體，施治有序”。今后仍要堅持不懈地完善制度建設，推進制度創新，優化制度結構，努力構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使國家的根本制度、基本制度、重要制度形成科學合理的治理結構，產生制度合力。

加強制度執行能力建設

應從提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構及其工作人員的履職能力等方面入手，進一步推進國家治理體系有效運轉。這一方面工作的核心在于構建責權利統一的體制機制，通過落實責任，做到有權必有責、逐利須盡責，從而切實提高制度執行力。

具體而言，一是要轉變觀念，建立責任共識。要想解決制度執行的“中梗阻”問題，就必須突破決策與執行“兩張皮”難題，有效消除決策者與執行者“各自為政”的狹隘觀念，將制定與執行制度視為雙方的共同責任，通過充分溝通和互動來消除彼此間的隔閡，從而確保制度的徹底貫徹執行。二是要系統規劃，實現責任共擔。在資源共享和利益關聯日益增強的網絡化執行結構中，制度的貫徹執行主要依賴于部門間的協調與配合，即部門之間形成高度信任和相互支持的關系。這需要從大處著眼，小處著手，系統規劃部門和崗位責任體系，在分工與合作間取得平衡，以實現責任共擔，在密切合作與責任共擔中提高制度執行力。三是要加強監督，提高問責效用。堅持問責的過程化導向，加強對執行過程的程序公正性考量，實現從“有錯問責”向“無為問責”的轉變；促進問責公開化，避免問責的暗箱操作，增強問責信服力；提高問責主體的參與程度，塑造一個公民可考察、可進入的問責環境，以保障公民知情權、提升公民對問責結果的認同度；優化問責的技術手段，應用先進的科技手段對問責進行風險評估，確定風險系數，明確風險等級，對高風險等級的執行行為進行更為嚴密的監測監督。

全力塑造制度執行文化

這主要包括兩個方面：一方面，加強黨和國家機構內部的執行力文化建設。政府組織需要擁有良好制度執行文化，推崇高效執行和一絲不茍的工作態度，講究執行的速度、質量和效益，在這種情況下各項制度才會得到更有效的貫徹執行。為此，各級領導干部要以身作則，切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，作制度執行的表率；要建立良好的溝通機制，倡導和宣傳執行力理念，培養結果導向的價值觀念和行為規范，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。

另一方面，要著眼于提高社會公眾的法治觀念與規則意識，加強制度理論研究和宣傳教育，營造全黨全社會自覺遵行制度的良好氛圍。社會公眾是各項制度執行的最普遍對象，公眾對制度的接受程度直接關乎制度執行力狀況，這就要求人們：一要強化制度權威意識。應當培養全社會的“制度畏懼感”，制度一旦形成，就具有很強的權威性，人人敬畏制度、個個嚴守制度。二要強化制度平等意識。在制度面前人人平等，不管什么人，都應自覺遵守制度；不管什么人，只要違反了制度，就要受到應有的處罰。三要強化制度的自覺執行意識。制度執行貴在自覺，要認真學習、準確理解各項制度，尤其是要把維護和執行制度上升為自覺的觀念、內化為一種素質、視為自己的基本職責，形成不折不扣地執行制度的習慣。

參考文獻

[1]馬亮:《國家治理、行政負擔與公民幸福感——以“互聯網+政務服務”為例》，《華南理工大學學報(社會科學版)》，2019年第1期。

[2]《開辟“中國之治”新境界——寫在黨的十九屆四中全會召開之際》，新華網，2019年10月28日。

【本文作者為首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授】

責編：李 懿 / 賀勝蘭