【摘要】金融危機爆發后，歐洲一體化面臨一系列挑戰。對此，即將上任的馮德萊恩提出施政設想，即以“氣候中立”為抓手，通過制定標準和發起議題來建立“隱形”貿易壁壘，為歐洲中小企業的創新增長提供時間和空間；借助“戰略自治”啟動國防工業，為財政擴張提供合理借口，為經濟增長提供新的機遇，試圖帶領歐盟走出危機陰影。

【關鍵詞】歐洲一體化 氣候中立 貿易壁壘 【中圖分類號】D814.1 【文獻標識碼】A

2019年7月，德國人烏爾蘇拉·馮德萊恩在歐洲議會全體會議上當選為新一屆歐盟委員會主席，并將于11月1日起就任。馮德萊恩也成為歐盟歷史上首位女性歐委會主席?？v觀戰后歐洲歷史，歐洲的女性領導人有著獨特的歷史地位。20世紀80年代，鐵娘子撒切爾夫人對長期身患“英國病”的英國經濟進行了大刀闊斧的改革，從而緩解了“病癥”。進入21世紀，德國首相默克爾帶領當時被稱作“歐洲病夫”的德國走出了經濟泥潭?，F如今，歐委會首位“女掌門”即將上任，她能否帶領各種危機疊加的歐盟走出危機陰影？

歐盟面臨的挑戰

金融危機爆發后，一路高歌的歐洲一體化遭遇系列危機：先是債務危機以及歐元危機，緊接著是烏克蘭危機，隨后是難民危機、英國脫歐……各種危機疊加下，歐洲民粹主義勢力迅速抬頭，歐洲一體化面臨著二戰以來最大的挑戰。

過去10年是歐洲經濟發展“失去的10年”。根據歐盟統計局的數據，從GDP的增長情況來看，如果把2010年歐盟GDP總量設定為100，2008年的歐盟GDP總量則為102.4，到2017年僅提高到110.5。歐盟GDP總量雖然從2014年開始已經恢復到2008年以前的水平，但各個成員國的情況苦樂不均。比如，到2017年，希臘、克羅地亞、意大利、塞浦路斯、葡萄牙、芬蘭6國均沒有恢復到2008年的水平。與此同時，2008年債務占GDP比重超過60%以上的歐盟成員國有9個，到2017年變成了14個。歐盟成為高負債地區，其平均負債水平從60.8%上升到81.6%。歐盟貧困風險比例由2008年的16.6%增加到2016年的17.3%。其中，除了拉脫維亞、克羅地亞、奧地利、芬蘭和英國的貧困風險比例下降之外，歐盟其他國家的貧困風險比例均有不同程度的增加。由此可見，歐盟國家的貧富差距在拉大。

難民危機導致歐盟成員國之間產生分歧。自2015年歐洲爆發難民危機起，百萬難民從中東和北非涌進。在如何應對難民問題上，歐盟成員國之間的分歧不斷加大。危機伊始，匈牙利在邊界架起了鐵絲網，試圖保衛申根邊界，阻止難民進入，而這遭到了德國等西歐國家的指責，被認為是違反人權，不符合歐盟的價值觀。與此同時，默克爾一聲令下，德國開放邊界，難民瞬間涌向德國。但事過境遷，現如今，斯洛文尼亞、保加利亞等歐盟外部邊界國家也架起了鐵絲網，默克爾也下令禁止已經在歐盟其他成員國登記的難民入境德國。在難民名額分配問題上，匈牙利和波蘭堅決抵制，不接受任何被指派的名額。丹麥雖然不得已接受了名額，卻將難民送上孤立的小島，與外界隔離。意大利則直接拒絕難民船的登陸請求。在難民問題上，歐盟“高高在上”的人道主義旗幟在眾多成員國中搖搖欲墜，直接影響了歐盟的公信力以及國際形象。

英國脫歐給歐洲一體化帶來沉重打擊。2016年，英國公投的結果顯示52%的投票人贊成脫歐，由此引發了至今仍未完成的脫歐進程。英國脫歐看起來是民眾對移民問題的抱怨、政府對作為歐盟成員國的“投入—產出小九九”算計問題，但實際上卻是英國對歐洲一體化路線和方向的不認同。歐盟要建立“歐洲合眾國”，而大不列顛聯合王國的各個王國都在強調自己，怎么可能指望英國會放棄主權，成為合眾國的一員？此外，英國是崇尚自由貿易的國度，強調小政府大市場，而歐盟則通過一體化建立了一系列的規范和細則，并有歐盟委員會這個龐大的官僚機構在管理。二者理念不同，早晚要分道揚鑣。英國的樣板有可能會引發更多的成員國脫歐，從而進一步削弱一體化。

新技術和數字經濟領域面臨挑戰。近年來，美國持續保持數字經濟的領先地位，中國也正在迎頭趕上，相比之下，由于市場分割和碎片化、對于隱私的保護過度以及缺乏對風險投資市場的培育，歐洲在數字經濟領域的發展已經落后于美國和中國。根據不同市場研究機構的分析，中國和美國的獨角獸企業位居全球的前兩名，并且把歐洲遠遠地甩在后面；美國的互聯網平臺公司已經占據了歐洲，中國的互聯網平臺公司正在向歐洲邁進。此外，歐洲在人工智能領域也落后于美國和中國。歐盟的過度管制阻礙了其數字經濟和人工智能等新技術領域的發展。

歐洲領導人未來5年的戰略議程

2019年6月，歐洲理事會發布了針對2019-2024年的戰略議程（以下簡稱新戰略議程）。該戰略議程既保留了對上一個議程（2014-2019年）的延續，同時又對新的挑戰作出回應，分為四個領域。

一是保護公民和自由。該領域的戰略重點有三個方面，即移民、法治和網絡安全。在移民問題上，2014-2019年戰略議程的重點是通過從歐洲外部吸納移民來解決熟練勞動力供應，但到新戰略議程則變成強調保護邊界來保證歐洲的安全。法治問題在2014-2019年戰略議程中沒有體現，在新戰略議程中是個新議題，也反映出歐盟通過法治這一工具來敲打某些成員國的意圖。網絡安全在2014-2019年戰略議程中只提及一次，虛假信息則根本沒有提及。在新戰略議程中，網絡安全和打擊虛假信息則成為重點。

二是為經濟發展打造強勁的基礎。2019年，歐洲經濟緩慢增長。因此，新戰略議程將把重心放在推動一體化發展、促進歐洲的“數字轉型”上，具體體現為建設數字單一市場、深化銀行業聯盟、擴大歐元在全球的影響力、推動國際貿易體系的規則制定、探討產業政策以及開發人工智能等。新戰略議程的總體目標是增強歐洲的競爭力，促進經濟社會的繁榮發展，尋求在國際舞臺上發揮更大作用。

三是建設“氣候中立”、綠色、公正和社會化的歐洲。隨著2015年巴黎氣候協定的簽署，關注生態環境的政黨在一些歐盟成員國的選舉中支持率上升，這在2019年的歐洲議會選舉中也得以體現。因此，新戰略議程將“氣候中立”、綠色經濟以及技術進步普惠到所有人作為重點。

四是在全球舞臺推廣歐洲的利益和價值。在新戰略議程中，歐盟的外交發生了三大戰略轉向。一是從因烏克蘭危機而注重東部鄰國，轉向因難民危機而注重非洲，即從源頭治理難民危機。同時，非洲的發展對歐盟也意味著一個成長中的新市場。二是從將跨大西洋伙伴看作全球戰略伙伴，轉向尋找“共享價值觀”的全球伙伴，同時強調在與北約關系上的決策自治。三是從聚焦貿易、網絡安全、人權、防擴散等具體議題轉向強調對規則的影響力，尤其是以規則為基礎的國際秩序、全球和平與穩定以及推進民主和人權。

可以說，歐洲理事會發布的這份戰略議程，實際上是為新的歐盟委員會主席制定工作計劃提供藍圖。

馮德萊恩的施政優先領域

馮德萊恩在獲得歐洲理事會的歐盟委員會候任主席提名后，隨即展開了同歐洲議會各黨團的溝通，以期獲得歐洲議會的支持。經過各種密集會議和磋商之后，馮德萊恩于7月中旬在歐洲議會上發布了她的第一個施政設想。這一設想既遵循了歐洲理事會6月發布的新戰略議程中的路線圖，同時也回應了歐洲議會各黨團的關切。

首先，以氣候和環境為切入點，推進“氣候中立”。根據《巴黎協定》目標以及2030年指標（歐洲到2030年減排40%），馮德萊恩計劃于2021年同其他減排者一起加大減排力度，到2030年至少減排50%（目標設定為55%）。此外，還設立2050年“氣候中立”這一目標，爭取在100天行動計劃中將該目標落實到第一個歐洲氣候法律即“歐洲綠色協議”中。

為了實現這一目標，馮德萊恩計劃多管齊下。一是重新審視“能源稅指令”，制定新的產業戰略——利用循環經濟和清潔技術，帶動經濟適應未來的發展；對能源密集型產業實行去碳化，發起“循環經濟行動計劃”，關注各行業特別是資源密集型行業（如紡織業和建筑業）資源的可持續利用，樹立“零污染”的雄心。二是將碳排放交易體系擴展到海運部門、交通和建筑部門，減少航空碳排放的免費額度，推動不同系統到2030年實現趨同（兼容），從而到2050年實現“氣候中立”。三是為了保證歐洲的公司在同一條件下競爭，引進“碳邊境稅”，以避免碳泄露。馮德萊恩認為這完全符合WTO規則，將選出幾個部門啟動試點，并進行擴展。

落實“氣候中立”這一目標，需要資金支持。馮德萊恩計劃一方面深挖歐盟的聚合基金以及為實現減排目標而設立的轉型基金的潛力，另一方面把歐洲投資銀行部分變為“歐洲氣候銀行”。此外，歐盟還計劃實施綠色融資戰略和可持續歐洲投資計劃，即未來10年將在歐洲各地提供1萬億歐元的投資。減排和“氣候中立”是為了更好地保護環境。馮德萊恩宣布，歐盟將發布“2030年生物多樣性戰略”，并于2020年召開“生物多樣性憲章大會”，會議規格與2015年巴黎氣候大會相同。

馮德萊恩把這一激進的“氣候中立”戰略放在施政設想的首要地位，從政治上看是為了迎合歐洲議會的綠黨等氣候和環境友好黨團的支持；從經濟上看既是挑戰，又是機遇。歐盟是氣候變化行動的主推者，具備一定的技術優勢和條件。通過推動“氣候中立”議程，既可以發揮歐洲企業的相關優勢，又可以建立新的貿易壁壘，逼迫其他國家跟進，還可以通過碳關稅為歐委會獲得一筆新的進項稅，可謂一舉三得。但在氣候問題上，歐盟離不開主要大國的支持，尤其是中國和美國。鑒于美國總統特朗普宣布退出《巴黎協定》的行為，美國支持歐盟因“氣候中立”而實施新碳稅的可能性不大，這就為歐盟和中國的博弈留足了空間。

其次，發展經濟，兼顧公平與平等。歐盟實施的是“社會市場經濟”模式，既要實現經濟繁榮，又要兼顧社會公平，減少貧困。為此，需要重新設計產業和經濟的運行方式。歐盟99%的企業是中小企業，歐盟數據顯示，過去5年新增就業的85%來自中小企業。因此，馮德萊恩提出的方案是支持中小企業發展，為它們減少障礙，改善市場準入，鼓勵創新。在資金上，盡快建成“資本市場聯盟”，保證中小企業能夠獲得成長、創新和擴大生產規模所需的融資。

在歐元區的改革方面，馮德萊恩建議，一是深化經貨聯盟，設立歐元區“促進競爭力和趨同性預算工具”，支持成員國的改革和投資，推動經濟增長；二是擴大歐元區，推動歐元區外的國家加入歐元區；三是充分利用《穩定與增長公約》所提供的靈活性，在歐元區實行增長友好型的財政政策，同時確保履行財政義務；四是完成銀行業聯盟，建立單一清算基金、“歐洲存款保險機制”以及銀行清算和破產框架。

在社會支柱建設方面，全力實施“歐洲社會權利支柱行動計劃”，建立“歐洲實業保險再保險機制”，新設兒童保障計劃，將青年保障計劃永久化。

再次，適應數字時代的發展。歐盟已經實施《通用數據保護條例》，這對于中美兩國來說都意味著市場壁壘，尤其在大數據和人工智能領域，必將提高企業的整體成本，降低效率和準確性，限制創新。可以預見，中美歐三方在數字時代的博弈還將繼續。

馮德萊恩認為，在數字經濟時代，歐盟已經落后，復制“超級巨無霸”可能為時已晚，但在一些關鍵的技術領域實現技術主權還為時未晚。為了引領下一代的“超級巨無霸”，歐盟將鼓勵投資區塊鏈、高能計算、量子計算、數據共享，并將為全球規范的新一代技術制定標準。此外，馮德萊恩呼吁，到2020年底，如果全球不能就公正的數字稅達成一致，那么歐洲將獨自行動。

最后，維護多邊主義的世界秩序。多邊主義是歐洲的基因，是歐洲國際關系實踐的指導原則。馮德萊恩提出，為了保持并更新以規則為基礎的全球秩序，既要有雄心壯志，又要講究戰略，同時還要取長補短，強化合法性。

在經濟方面，歐盟推動自由和公平的貿易。歐盟是最大的制成品和服務的出口方，貿易占歐盟GDP的1/3，為3600萬人提供就業。歐盟將謀求與美國均衡互利的貿易伙伴關系；每個新的貿易協定將包含可持續發展一章，在氣候、環境和勞動保護方面設立最高標準；同時，對童工零容忍。為了使貿易協議合規、科學地被執行，馮德萊恩將任命首席貿易執行官，并定期向歐洲議會報告。

在對外行動方面，歐盟將推動有效多數的投票機制，增強自身行動能力。此外，歐盟還將增加30%（提高至1200億歐元）的對外行動預算。

在跨大西洋關系方面，馮德萊恩表示將繼續發展這一關系，但會更加考慮歐洲的利益。歐洲已經于2017年建立起永久結構性歐洲安全合作機制（Permanent Structured Cooperation，PESCO），向“戰略自治”邁出了一大步。歐盟計劃未來5年將采取重大措施，推動建立歐洲防務聯盟；在下一個7年預算中，將加強歐洲防務基金（130億歐元），支持研發和能力建設。防務聯盟建設將為高技術產業和經濟的其他方面打開新局面。

綜上所述，從馮德萊恩的施政設想中，我們可以看出，新一屆歐委會將以“氣候中立”為抓手，通過制定標準和發起議題來建立“隱形”貿易壁壘，為歐洲中小企業的創新增長提供時間和空間；借助“戰略自治”啟動國防工業，為財政擴張提供合理借口，為經濟增長提供新的空間。這些構成了馮德萊恩試圖帶領歐盟走出危機陰影的路徑。

（作者為中國社會科學院歐洲研究所副所長）

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