摘 要:黨的十九大報告把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，并明確強調“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化”。其中，水資源是生態環境的主要控制性因素，水生態文明是生態文明的重要組成部分和基礎保障。保障流域水安全、保護流域水生態，實現從“沒人管”到“有人管”，從“管不住”到“管得好”的重大轉變，是國家治理現代化的重大課題。

關鍵詞:流域治理 生態保護 協同推進 河長制

【中圖分類號】X22 【文獻標識碼】A

流域治理是治國理政的重要方面

“善治國者，必善治水。”流域是國家治理的重要場域，流域水安全是國家生態安全的重要基礎。保障流域水安全、保護流域水生態，是民心所向，是推進國家治理現代化的重大課題，也是治國理政的重要方面。黨的十九大報告指出：“加快水污染防治，實施流域環境和近岸海域綜合治理。”2019年9月18日，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上指出：“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。”在強化長江流域“共抓大保護、不搞大開發”之后，中國的第二大河——黃河流域的生態保護和高質量發展問題也被提上黨中央重要議事日程，中國流域開啟協同大治理時代。

在資源日益短缺、生態環境保護形勢嚴峻的今天，打贏污染防治攻堅戰、推進生態文明建設、建設美麗中國意義重大。根據聯合國《2018年世界水發展報告》，目前全球有19億人口生活在水安全無保障的地區，2050年這個數字可能提高到30億。在水質量方面，全球有18億人口使用未經任何處理的飲用水；而全球所產生的污水有80%沒有進行任何處理和再利用就直接排放到自然環境中。由于氣候變化的影響，人類到2030年將面臨40%的全球水資源赤字。就我國來說，本世紀初，全國重要河湖遭受不同程度污染，七大江河水系中，超過一半的監測斷面為五類或劣五類水，約3億農村人口飲水不安全，流域生態環境脆弱，水資源保障形勢嚴峻，上中下游協同治水的動力激勵嚴重不足。

山川秀美，關鍵在水。水是萬物之母、生命之源、生產之要、生態之基、文明之魂。解決長江經濟帶生態環境“欠賬”，關鍵在于治水。早在2012年，水利部水資源公告數據顯示，全國廢污水排放總量785億噸中，有近400億噸排入長江，這幾乎相當于一條黃河的水量，為長江“治病”刻不容緩。2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會時強調，要清醒看到面臨的困難挑戰和突出問題，如對長江經濟帶發展戰略仍存在一些片面認識，生態環境形勢依然嚴峻，生態環境協同保護體制機制亟待建立健全，流域發展不平衡不協調問題突出，有關方面主觀能動性有待提高。同時，習近平總書記還指出，“推動長江經濟帶發展，前提是堅持生態優先”，“要從生態系統整體性和長江流域系統性著眼，統籌山水林田湖草等生態要素，實施好生態修復和環境保護工程”。

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》；習近平總書記在2017年新年賀詞中特別提出“每條河流要有‘河長’了”。這是情系民心的莊嚴承諾，也是全面推進河流治理現代化的動員號令。截至2018年6月底，全國31個省（自治區、直轄市）已全面建立河長制。從中央到地方，一張張河長時間表、治水路線圖密集出爐，河流治理的協同行動體系初步建成，許多河流實現了從“沒人管”到“有人管”，從“管不住”到“管得好”的重大轉變。

從上下游“獨善其身”到協同推進全流域大治理

守護好生命之水，需要加快改革完善流域公共治理體系、構建“共同抓好大保護，協同推進大治理”的長效機制。水危機表面上是資源環境危機，實質上反映了公共治理的危機，反映了現代國家公共治理在流域制度安排上存在的問題。我國地域遼闊，一條河流的上下游擁有共同的生命線，流域內上中下游、干支流，共同形成了這條河流不可分割的組成部分，彼此之間有著密切的利害關系，大量的涉水事務需要上下游政府間協調運作。然而，我國各地區生態補償方法、范圍、主體和資金來源等方面的標準不統一，生態補償糾紛的頂層調解制度不完善，流域上下游生態補償機制不健全日益成為目前我國全流域治理中出現矛盾糾紛和沖突的結構性問題，也是流域區際生態利益失衡的主要表現。

新時代我國社會主要矛盾發生變化，需要提供更多的優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。新時代，社會和公眾對生態公共產品的需求越來越旺盛，對加快推進中國流域治理體系和治理能力現代化的要求越來越迫切。全流域治理，最終目的是為了實現人與自然和諧共處，讓治水成果全民共建共享。實踐經驗充分表明，如果沒有有效的全流域治理制度安排，公共池塘資源將處于低度供給和過度使用的狀態。而要保護好全流域生態環境，必須牢固樹立“一盤棋”思想，共同抓好大保護，協同推進大治理，更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性，從而推動全流域高質量發展。

構建協同推進全流域大治理的長效機制

協同推進全流域大治理，需要具有系統共治、立體共治、全域共治的理念和思維，加快健全政府、企業、公眾協同共治的全流域大治理體系。全流域生態系統的整體性與跨界性，決定了全流域治理無法依賴一個部門“單打獨斗”，而是需要中央、地方政府、第三部門以及公眾等多元利益主體的參與，輔以河長制、跨流域生態補償機制等獨具中國特色的制度，進而打造出共建共治共享的全流域治理格局。從一定意義上說，流域治理是國家治理中政府間的縱向、橫向關系的交匯點，是一定區域內地方各級政府和部門之間的職責分工和資源整合行動。這就需要破除基于行政區劃剛性約束的行政區域管理體制，完善河長制湖長制組織體系，加強流域內水生態環境保護修復聯合防治、聯合執法；用“互聯網+”和大數據賦能全流域大治理，加快全流域治理多元主體共建共治的制度化、信息化、網絡化建設，實現從政府單一主體管控向多元主體協同治理的轉變，提升全流域治理的包容性、參與性、協作性和系統性。

協同推進全流域大治理，需要健全中央統籌、地方主體、縱橫協同、市場參與、有效激勵、績效問責的多元化生態補償綜合治理制度框架。流域生態資源的跨界性和外部性決定了需要建立上下游政府間利益補償機制。流域生態補償機制是市場經濟條件下實現跨行政區流域合作治理的重要制度安排。流域生態利益補償即協調流域上下游水資源治理的成本和收益分配，目的在于激勵保護行為，補償收益受損方。為此，要推進流域生態補償立法，出臺《生態補償法》，促進生態補償法治化、多元化和常態化；探索建立政府引導、市場化運作的橫向生態補償基金，健全“縱向橫向結合、直接間接互補”的多樣性補償制度；鼓勵受益地區與生態保護地區、流域下游與上游通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關系；構建激勵與約束、權利與義務雙向對稱的流域公共治理結構，提升全流域治理制度的適應性、凝聚性、自主性和包容性。

協同推進全流域大治理，需要建立跨區域流域水事糾紛矛盾司法化解決機制。保護生態環境必須依靠制度、依靠法治，以確保生態治理的可持續，防止“人存政舉，人走政息”的現象發生。跨行政區流域水環境資源糾紛具有公益性、外部性等特點，在流域下游利害關系人起訴不能、適格主體怠于起訴的情況下，由檢察機關代表國家以起訴等方式對公益性法律的遵守情況進行監督，有利于檢察機關行使檢察權化解流域內政府間利益糾紛、解決公地悲劇。2015年1月最高人民法院出臺的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定環境公益訴訟案件可按流域和生態區域實行跨行政區劃集中管轄。對于流域上游轄區內的行政違法行為或者不作為使國家和社會公共利益受到侵害，導致流域生態環境惡化、資源受損的事件，可以由檢察機關提起環境公益訴訟，即通過訴諸司法程序來監督上下游政府間“生態約法”的履行。

提起環境公益訴訟并不是制度設計的最終目的，根本目標還是通過督促行政機關依法履職，保護全流域公共利益，為全流域公眾創造公共價值。以環境公益訴訟為基礎的跨行政區流域水資源司法保護制度建設是深化生態文明制度改革的重要內容。在深化全流域環境公益訴訟這一制度建設時，應要求當事主體具有平等的地位，確立地方政府的公法人地位，依據平等公正原則、合法合理程序來解決全流域政府間爭議。這樣一來，現有制度框架在解決政府間利益糾紛問題上的不足能夠得到有效彌補，全流域治理中各種利益的分配也能夠最大限度地體現正義價值。

參考文獻

[1]《共同抓好大保護協同推進大治理 讓黃河成為造福人民的幸福河》，《人民日報》，2019年9月20日。

[2] 任維東：《社會科學不可缺位水問題研究》，《光明日報》，2019年4月13日。

[3] 呂志奎：《全流域治理中政府糾紛管理的制度設計》，《中國國情國力》，2017年第3期。

【本文作者為廈門大學公共事務學院副院長、教授】

責編：臧雪文 （見習）/ 羅 婷（見習）