習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵”。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然結(jié)果。高質(zhì)量是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的社會全方位的發(fā)展。改革開放40年來，中國各項事業(yè)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成就與國家治理體系治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程相輔相成。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從“解放思想，實事求是”發(fā)端。伴隨著人們的思想逐步從“左”的束縛中解放出來，國家、政府、社會三者關(guān)系圍繞如何發(fā)揮市場的作用，得到不斷調(diào)整，在這個過程中，黨和政府不斷探尋現(xiàn)代治理之道，使得治理體系不斷得到完善，治理能力不斷在現(xiàn)代化的軌道上前行。因而，總體上，我國包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的各方面事業(yè)都向高質(zhì)量發(fā)展方向邁進(jìn)。當(dāng)然，治理現(xiàn)代化仍然在路上，高質(zhì)量發(fā)展尚是我們追求的目標(biāo)。從治理現(xiàn)代化的角度看高質(zhì)量發(fā)展，可以突破單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視野，從多向度觀照高質(zhì)量發(fā)展的各方面制約條件，明晰克服這些問題的基礎(chǔ)性原則。

釋放行政效能，強(qiáng)化行政執(zhí)行力優(yōu)勢

中國特色社會主義進(jìn)入新時代，對各項事業(yè)的發(fā)展提出了更高要求。高質(zhì)量發(fā)展的愿景，要求以科學(xué)高效的治理能力保持發(fā)展的后勁兒和勢頭。改革開放以來，中國發(fā)展的秘訣從根本上說是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心是政府推動。回顧中國各層面各行業(yè)的發(fā)展故事，微觀上，我們可以看到某個干部對一人一事的推動，從而帶動整個行業(yè)和地域的發(fā)展；宏觀上，我們也能體察到國家若干發(fā)展戰(zhàn)略、政策措施對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會各項事業(yè)的推動。可以說，執(zhí)政黨的治理能力與發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量正相關(guān)。高質(zhì)量的發(fā)展要有高質(zhì)量的治理與之匹配。長期以來，我們把中國特色社會主義制度的優(yōu)越性歸結(jié)為“集中力量辦大事”。這種優(yōu)勢可理解為行政效能的高位運(yùn)行。我們的制度優(yōu)勢和領(lǐng)導(dǎo)體制使得我們的執(zhí)政團(tuán)隊在特定時期釋放的行政效能是驚人的。

隨著現(xiàn)在改革開放進(jìn)程的不斷加深，我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了變化。從黨的十一屆六中全會規(guī)范提出我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，到黨的十九大提出我們社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗儗γ篮蒙畹南蛲c發(fā)展的平衡不充分之間的矛盾，說明經(jīng)過我們多年的努力，社會生產(chǎn)力得到了極大的解放，人民物質(zhì)文化需求已經(jīng)得到了初步的滿足，我們的發(fā)展目標(biāo)也從當(dāng)初的奔小康變成了全面建成小康社會。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，也意味著高質(zhì)量發(fā)展的需求在多角度、多方面、多層次上提出。在齊心協(xié)力奔小康的時代，我們的行政效能和人們的創(chuàng)造力一樣得以迸發(fā)，此時我們更多關(guān)注發(fā)展的量的問題，即如何把蛋糕做大；在新時代面對新矛盾，我們需要關(guān)注的是發(fā)展的質(zhì)的問題，即如何把蛋糕做好。毫無疑問，高質(zhì)量發(fā)展，需要執(zhí)政團(tuán)隊以更高的執(zhí)政效能給予保駕護(hù)航。

面對新形勢、新任務(wù)，當(dāng)前行政主體特別是一些地方政府及其執(zhí)政團(tuán)隊一定程度上仍還存在積極性、主動性、創(chuàng)造性不夠和行政效能發(fā)揮不到位的問題，不能適應(yīng)新形勢，離進(jìn)一步推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和高質(zhì)量發(fā)展的要求還有距離。這種現(xiàn)象的存在有其客觀性。主要原因在于，黨的十八大以來加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨形勢下，一些干部還沒有適應(yīng)中央重塑政治倫理和政治生態(tài)的決心以及實踐，還沒有從舊有的認(rèn)知模式、行為方式和“官場文化”中走出來。在這種狀態(tài)下，難免在工作中“比比劃劃做樣子”，使行政效能受到了抑制，因而也就談不到推動高質(zhì)量發(fā)展。

打造中國發(fā)展的“升級版”，必須破解在一定范圍內(nèi)一定程度上存在的行政效能不高的問題。一是要“解放思想”，把思想從某些教條的“禁錮”中釋放出來。二是提高能力，克服“本領(lǐng)焦慮”。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，對全社會成員都提出了高要求，對各級干部的要求尤其高。除了轉(zhuǎn)變思想外，如何通過高效的行政運(yùn)轉(zhuǎn)和行政執(zhí)行力，把對高質(zhì)量發(fā)展的要求落到實處，需要各級干部特別是基層干部提高新形勢下推動發(fā)展的能力和水平。

增強(qiáng)調(diào)控能力，促進(jìn)市場活力

高質(zhì)量發(fā)展離不開政府的宏觀調(diào)控。政府克服“短期行為”，增強(qiáng)協(xié)調(diào)各方的能力，是治理能力現(xiàn)代化的核心要求。長期以來，在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，政府的角色舉足輕重。面對高質(zhì)量發(fā)展的要求，政府的調(diào)控作用更加突出，需要處理好以下關(guān)系。

管理與生產(chǎn)的關(guān)系。從歷史經(jīng)驗看，改革開放40年來，政府的管理職能的發(fā)揮，取得了實質(zhì)的生產(chǎn)性效果，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，這是非生產(chǎn)部門取得了生產(chǎn)性的效果，行政杠桿撬動了所有行業(yè)的發(fā)展，是社會活力迸發(fā)的核心推動力。在積極推動生產(chǎn)的同時，也不乏有一些急功近利式的政策推動、“一錘子買賣”式的產(chǎn)業(yè)上馬，造成了產(chǎn)能的積壓、生產(chǎn)的衰退。隨著時間的推移，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了下行壓力，管理與生產(chǎn)的關(guān)系出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)。高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求，首先是對政府調(diào)控能力的新要求，是對管理出生產(chǎn)力的新要求，也考驗著政府治理能力的水平。考察經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推動高質(zhì)量發(fā)展的做法，基本上是破除條條框框以“解放生產(chǎn)力”，引進(jìn)和推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“扶上馬，送一程”。管理和生產(chǎn)的兩極相得益彰，通過管理實現(xiàn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。政府有引導(dǎo)有扶持，但生產(chǎn)方仍然負(fù)有發(fā)展的主體責(zé)任，積極拓展市場，推進(jìn)技術(shù)革新和產(chǎn)品升級換代。高質(zhì)量發(fā)展即是生產(chǎn)的全面升級，需要“管理方”有戰(zhàn)略能力，要“管出”高質(zhì)量的發(fā)展，做前瞻性引導(dǎo)，不包辦，但創(chuàng)造條件讓企業(yè)、市場、民眾迸發(fā)活力。

政府與市場的關(guān)系。多年來，政府和市場的關(guān)系是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“風(fēng)向標(biāo)”。政府與市場的現(xiàn)實關(guān)系基本有四種：政府推動市場健康發(fā)展，政府干擾市場作用的發(fā)揮，政府直接替代市場角色，政府直接成為市場主體。毫無疑問，只有第一種是理想的政府與市場關(guān)系。發(fā)展實踐充分證明，只靠市場或政府都不足以實現(xiàn)健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，政府與市場需要協(xié)調(diào)共進(jìn)。從治理現(xiàn)代化的角度，推動高質(zhì)量發(fā)展，仍要不折不扣地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府是保育員、裁判員、服務(wù)員，不是運(yùn)動員，不是“公司法人”，更不是市場主體。政府要通過改革，獲得激發(fā)市場活力的能力；要通過宏觀調(diào)控，獲得解決市場失靈的能力。

公平與效率的關(guān)系。處理好公平與效率的關(guān)系，是治理能力的重要體現(xiàn)。處理不好二者關(guān)系，高質(zhì)量發(fā)展就會缺失良好的社會氛圍。沒有效率就談不到發(fā)展，沒有公平，也無所謂發(fā)展質(zhì)量問題；講求效率才能增添活力，注重公平才能促進(jìn)和諧。改革開放以來，我們對二者的關(guān)系的認(rèn)識是逐步深化的。從“效率優(yōu)先”，到“效率優(yōu)先兼顧公平”，再到效率公平兼顧，反映了我們對社會主義市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)識的深化。效率和公平，在生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段后，是“鳥之兩翼”，不可偏廢。推動高質(zhì)量發(fā)展不講效率不行，忽視公平同樣要不得。問題是，效率問題要交給市場，公平問題要由政府解決。利潤是市場的源動力，能夠激發(fā)市場主體的活力，而政府要通過分配調(diào)節(jié)盡到“保底”的責(zé)任。多年來，各級政府堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，大力發(fā)展各項社會事業(yè)，提高民生保障水平，這就是在盡保障公平的責(zé)任。公平效率兼顧，才能形成良好的社會氛圍，這是高質(zhì)量發(fā)展的母體，內(nèi)涵著高質(zhì)量發(fā)展的基因。

培育法治精神，引導(dǎo)社會共識

除經(jīng)濟(jì)、社會、政府因素外，高質(zhì)量發(fā)展可行與否也與文化因素密切相關(guān)。治理現(xiàn)代化的文化層面意義是社會成員也要“現(xiàn)代化”。廣大社會成員宏觀上要在富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的大目標(biāo)上形成共識，微觀上社會成員要對人與自然、人與人的關(guān)系有現(xiàn)代認(rèn)知，在現(xiàn)代公民意識上有共識。治理能力現(xiàn)代化文化層面的指標(biāo)，就包括以法治精神為內(nèi)核的廣泛的社會共識，是高質(zhì)量發(fā)展的文化軟環(huán)境。在長期的發(fā)展過程中，黨和政府既保護(hù)社會成員的發(fā)展積極性，也培養(yǎng)和提升成員素質(zhì)。我們既強(qiáng)調(diào)尋找最大公約數(shù)，即保護(hù)社會成員的基本共識，也培育社會成員適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的基本素質(zhì)，引導(dǎo)社會共識的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。但毋庸諱言，社會成員在“勞動觀”“財富觀”“消費(fèi)觀”上也存有片面性，法治觀念缺失。比如，“勞動不能致富”，車子、房子、票子才是財富的標(biāo)志，非理性的畸形消費(fèi)等等，帶來的往往都是低質(zhì)量的發(fā)展。

廣大社會成員在以下方面形成的基本共識，潛移默化地影響著改革開放40年的發(fā)展，是積極正向的，需要保護(hù)。一是發(fā)展生產(chǎn)力的共識。發(fā)展是第一要務(wù)，是廣大社會成員的共同心聲。沒有發(fā)展，什么都談不上。生產(chǎn)力必須得到解放，這是上下齊心的基石。二是安定團(tuán)結(jié)的共識。沒有安定團(tuán)結(jié)的政治局面，沒有穩(wěn)定祥和的社會環(huán)境，同樣無從談起富裕、小康以及高質(zhì)量發(fā)展。一定程度上可以說，穩(wěn)定是改革開放40年來中國人所享受到的最大的社會福利。穩(wěn)定的大好局面應(yīng)被格外珍惜，不容破壞。三是富裕的共識。從國家層面，目前需要從基本建成小康社會向全面建成小康社會邁進(jìn)，為實現(xiàn)“兩個一百年”的偉大目標(biāo)打基礎(chǔ)；從個人層面，努力提高個人及家庭生活水平，成為人民奮斗的源動力。盡快地富裕起來，是廣大社會成員的基本共識。四是民族復(fù)興的共識。國家發(fā)展，社會進(jìn)步，人民富裕，都是為了民族復(fù)興，國家要從站起來、富起來，走向強(qiáng)起來。這一目標(biāo)是廣大社會成員的共同理想。這些基本共識起到了凝神聚氣的作用。

同時，這些基本共識也需要引導(dǎo)，使之在圍繞基本價值觀內(nèi)核運(yùn)轉(zhuǎn)的同時，與法治精神相結(jié)合。基本價值觀內(nèi)核即社會主義核心價值觀，作為基本共識的價值觀支撐，使這些共識始終保有社會主義理想與追求的基因，不至于為所謂“老路”“邪路”所誘。以法治精神加以浸潤，要解決的是使這些共識轉(zhuǎn)化為實踐時，應(yīng)處理好目標(biāo)的正當(dāng)性與手段的合法性問題。不能因為目標(biāo)的崇高而掩蓋達(dá)至目標(biāo)手段的非法性。目標(biāo)與手段的契合，需要法治保障。沒有法治精神，共識很難真正得以轉(zhuǎn)化為目標(biāo)并予以落實。

打造制度環(huán)境，保持社會良性運(yùn)轉(zhuǎn)

高質(zhì)量發(fā)展需要優(yōu)良的制度環(huán)境。打造制度體系是治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)，是全面深化改革的重要舉措。國家治理體系現(xiàn)代化的核心是制度體系的完善，表現(xiàn)為社會的方方面面都被納入完備的制度框架內(nèi)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，不會因人興事，也不會因人費(fèi)事。高質(zhì)量的發(fā)展亟需這樣的制度環(huán)境。打造良好的制度環(huán)境，首要的是有能保持社會良好秩序的制度設(shè)計。制度設(shè)計是“保持平衡”的藝術(shù)，評價不同層面的制度設(shè)計優(yōu)缺點(diǎn)，標(biāo)準(zhǔn)是能否保持社會不同層面的動態(tài)平衡，并從整體上構(gòu)成現(xiàn)代化的治理體系。

從宏觀上考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會層面的制度設(shè)計，我們已經(jīng)形成了治理體系現(xiàn)代化的基本框架，制度體系是完備的，需要做的是進(jìn)一步完善和發(fā)展工作。例如，在政治層面上，要繼續(xù)嚴(yán)格確保“政出一門”，從制度設(shè)計上，消除政治分歧與政治爭斗產(chǎn)生的土壤，打造一支講政治、聽指揮、廉潔高效的執(zhí)政團(tuán)隊。在經(jīng)濟(jì)層面，發(fā)展混合所有制，發(fā)揮不同所有制形式的各自長處，使其互為補(bǔ)充，需要在制度保障上有進(jìn)一步的創(chuàng)造。在文化層面，要堅持社會主義核心價值觀，同時尊重差異、包容多樣，處理好一元與多樣的關(guān)系，在意識形態(tài)執(zhí)政能力建設(shè)方面不留制度建設(shè)的空場。在社會層面，通過制度設(shè)計，使分配能夠得到正當(dāng)調(diào)節(jié)，勞動和人權(quán)得到制度性尊重，在社會保障制度設(shè)計做到所有社會成員一視同仁。良好的制度環(huán)境帶來的是良好的社會秩序和穩(wěn)定的社會生態(tài)，使社會成員、各行各業(yè)真正做到各得其所。發(fā)展主體只有在這樣的優(yōu)良環(huán)境下才能有發(fā)展的信心、創(chuàng)造的沖動。

（作者：王炳權(quán)，系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員）