摘 要:城市工作在黨和國家工作全局中占據重要地位。加強和改進城市基層黨建工作，實現基層黨組織對社會治理的政治引領、思想引領、組織引領、主體引領，有利于提升黨的城市工作水平，鞏固黨的執政基礎，推進城市治理體系和治理能力現代化。基層治理實踐中仍然存在多元主體參與社會治理的活動方式有待創新、共治合力仍需發掘、社區黨組織服務群眾的內在動力尚待提升等明顯短板。為此，需要更新思維理念、創新工作方法，確保城市基層黨建引領社會治理實踐活動常態有效開展。
關鍵詞:基層黨建 黨建引領 社會治理
【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A
城市是社會的重要組成部分，是人民美好生活的家園。隨著城市化進程的快速推進，我國城市數量不斷增多、城市規模逐漸擴大、城鎮化率逐年上升、城市人口大量集聚，城市社會呈現出流動性、碎片化、網絡化等特征，給我國城市基層治理工作帶來了新情況和新問題：治理主體日趨多元、治理背景日漸復雜、治理內容日益多樣、社會治理短板逐漸暴露。為此，黨和國家高度重視社會治理創新，在加強黨的全面領導下，基于基層黨組織建設與社會治理之間的互動關系，對城市基層黨建和基層社會治理做出了一系列的重要指示和重要論述。2015年全國兩會期間，習近平總書記參加上海代表團審議時強調，堅持把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線。[1]同年12月中央城市工作會議提出，統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。[2]治國安邦，重在基層。2017年黨的十九大報告強調“推動社會治理重心向基層下移”“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。[3]2018年，習近平總書記在全國組織工作會議上提到，基層黨組織要“引領基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向”。[4]同年習近平總書記在上海考察時強調，城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，要發揮基層黨組織的領導作用和居民的自治功能，做到人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享。[5]相關理論闡述不斷豐富發展，體現了黨和國家對基層黨建和社會治理之間關系的認識和理念的升華，也是黨和國家對目前在社會發展過程中面臨的問題及挑戰在頂層設計層面予以的回應，為城市基層黨建引領社會治理指明了發展方向。
新時代城市基層黨建引領社會治理的嶄新圖景
“一流城市要有一流治理”，一流治理要有黨建引領。基層黨建引領社會治理創新是我國當前推進社會治理的新道路，且契合于當下為應對市場化和社會化挑戰而探索的整合治理模式，強調黨群嵌入“兩新”組織，通過項目合作等方式將企業和社會組織的力量進行整合，以切實發揮基層黨組織的政治引領作用，實現治理目標。
近年來，全國各地在中央政策及精神的指引下，積極開展基層黨建引領社會治理的創造性探索，形成了一系列兼具共性和個性的治理模式，如：北京平谷“街鄉吹哨、部門報道”模式，浙江金華“紅色網格”模式，重慶渝北“1+10+X”城市基層黨建聯動模式，重慶九龍坡“網格化+五長制”模式，四川成華“社區復合共治”模式等。這些治理模式主要有以下特點：
一是城市基層黨組織橫向聯動整合社會資源。在橫向上充分運用“聯”的理念，從實現“資源共享、共同發展”的目標著手，對街道黨組織賦權增能，強化街道黨組織協調各類主體、整合治理資源、統籌各項事務的軸心作用和社區黨組織對轄區內各類組織和各項事務的領導作用。在轄區廣泛吸納駐區機關事業單位、社會組織、企業等主體單位，建立健全黨群服務中心、城市基層黨建聯動中心等“合”的平臺。完善多元共治的長效機制，促進城市基層黨建互聯互動，整合政府的條塊力量、市場和社會的分散力量，形成城市基層社會治理合力。在著力構建共建共治共享社會治理格局的背景下，不同主體擁有不同的資源，通過發揮黨的組織優勢，利用“合”的平臺，收集匯總區域發展的“需求清單”，整合區域內聯動主體的“資源清單”，形成資源共享與精準對接發展需求的“項目清單”，提升共建共治的精準性，提高資源的利用效率。
二是城市基層黨建工作縱向嵌入賦權服務群眾。在縱向上突出系統性，建立社區黨委—網格黨支部—樓棟黨小組等多層次組織體系，致力于將服務覆蓋到每一個居民。對此，各地將基層黨建與傳統網格化管理相結合，推動黨建工作向基層網格延伸，推動轄區內各領域資源和黨員力量向網格責任區下沉，提升服務的精細化水平。“城市的核心是人”，基層黨組織和黨員深入基層，貼近群眾，實現黨群面對面，促進黨群心連心，抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，積極響應群眾需求，及時發現和解決問題。推行黨員亮身份行動和積分管理制度，設立黨員示范戶，發揮駐區機關事業單位在職黨員的作用，并引導在職黨員到社區報到，組織動員轄區內各領域黨組織和黨員積極參加活動和認領服務項目。在園區、商圈，將黨建工作向“兩新”組織、商務樓宇和商家延伸拓展，建立行業和行業協會黨組織，實現黨的組織全覆蓋、黨員作用發揮全覆蓋和黨建工作全覆蓋，實現“黨員群眾在哪里，黨的服務就跟進到哪里，黨的建設就推進到哪里”。
三是城市黨組織運用新技術賦能“智慧黨建”。利用現代網絡信息技術，以互聯網信息技術為依托，加強信息化建設，助推“智慧黨建”對接“智慧社區”和“智慧街道”建設，引領智慧服務，助力“最多跑一次”改革，提升服務的便利性。打造“共建共駐網”，利用大數據打破不同行業部門間的信息孤島壁壘，增強信息集成性和共享性，完善政務信息收集、日常工作處理和群眾意見反饋機制，建立集社會治理、基層黨建和公共服務為一體的“多網合一”的綜合信息服務平臺，并逐漸向街道社區延伸，促進城市基層黨建工作與社會治理創新的深度融合。“多網合一”的綜合信息服務平臺不僅有助于實現信息集成化、服務體系化，有效擴大黨建影響力，發揮黨員在網絡虛擬空間的引領示范作用，也能促進各類信息互聯互通，便于信息資料的查閱、獲取和保存，從而有效提升社會治理的信息化、智能化、精細化水平。
當前城市基層黨建引領社會治理的發展短板
城市基層黨建是一張“網”，當前，全國各地正在致力于探索如何織好這一張網，以提升城市管理水平，推進城市治理體系和能力現代化。就整體情況來看，許多地方已基本完成了城市基層黨建引領社會治理的整體布局，但還存在一些問題：
一是多元主體參與社會治理的活動方式有待創新。城市基層黨建主要借助平臺開展活動的方式引領社會治理，但從活動內容來看，城市基層黨建活動與社會治理需求對接不夠、契合度不高，對黨建引領作用的定位不清晰，聯動主體間活動共建方式比較單一。在多地開展的活動中，以文體活動、愛心公益、志愿服務等服務類活動居多，而對化解矛盾糾紛、協調利益關系和維護社會穩定等方面的問題回應不夠及時、處置不夠有效，在一定程度上形成了黨建和治理“兩張皮”的現象，進而制約了引領作用的有效發揮。此外，從活動運行的方式來看，多是“人情式”和“援助式”的，如在引導在職黨員到社區報到和認領服務、參加服務活動等方面并沒有形成常態化、長效化的運行機制，制約了城市基層黨建對社會治理的有效引領，影響了城市基層黨建和社會治理的有機融合。
二是多元主體參與社會治理的共治合力有待發掘。黨建引領、多元協同的治理格局不僅強調參與主體的“多元性”，而且還注重厘清治理主體之間的職責權限，推進多元主體的協同合作，形成共治合力。“兩新”組織是我國社會治理格局中重要的主體，新經濟組織掌握資源優勢，新社會組織掌握專業技能和人才優勢，但“兩新”組織在推動社會治理創新方面表現并不突出。居民作為基層社會治理的主體，對于社會治理缺乏全面正確的了解，且在城市社區中人際關系存在淡漠化特征，特別是人口流動頻繁的社區，對社區的認同感較弱，參與社區公共事務的意識比較淡薄，居民參與社會治理的能動性難以有效調動。另外，在多地推行的“資源、需求、項目”三張清單管理制度中，更多體現的是聯建單位和組織發展的需求，在群眾需求和訴求表達的方法和機制上還有待進一步拓展。綜上所述，如何有效發揮城市基層黨建對“兩新”組織、群團組織和居民的引領作用，激發治理主體活力，形成共建共治合力，是當前需要解決的重要問題。
三是社區黨組織服務群眾的內在動力有待加強。在“街居制”模式下，我國城市基層社會治理主要由街道和社區兩級組織來完成。街道作為政府的派出機構，主要扮演組織、規劃、統籌的角色，治理任務的具體實施則基本由社區來承擔。[6]在社會治理重心不斷下移的背景下，社區作為城市基層社會治理的基本單元，成為承擔社會治理工作的主體、居民群眾日常生活的依托、促進社會和諧穩定的陣地。根據我國城市居委會組織法的規定，社區居委會是城市基層群眾性自治組織，應服務居民和引導居民自治。但在現實中，社區居委會逐漸異化為街道辦事處的“派出機構”，承接了大量行政事務。在社區調研時，據工作人員反映，每個月要填報的日常或者臨時報表等資料，高達二十多項，約三分之二的工作時間被用于應付各種檢查。由此可以看出，當前很多社區存在主要工作內容與其職能不對等的現象，導致其引導轄區居民自治的功能和作用不斷弱化，推進黨建工作和服務居民的精力不足，“近距離接近群眾、服務群眾、聯系群眾”的優勢得不到有效發揮。
完善城市基層黨建引領社會治理的推進路徑
明確引領內容，把握引領尺度
我國當前正推動構建“一軸多元”[7]的治理結構。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，推進社會治理創新、完善中國特色社會主義治理體系離不開黨的領導，黨是社會治理體系中的核心主體。黨始終關注著經濟社會的發展變化，通過法定化的程序，將黨的意志和人民的意志上升為國家的意志，確保國家的前進方向。為此，要通過加強城市基層黨建，以價值引領和思想引領的方式，將黨的領導以觀念嵌入的方式落實到具體實踐工作中，提高黨統攬全局和協調各方的能力，從而實現黨的組織和工作全覆蓋，引領基層社會治理向正確方向前進。
習近平總書記指出：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。”[8]黨建引領，并非是對社會治理事務的大包大攬，而是要巧用辯證法，創新思維方式，探索工作方法，把握松緊之間的度，善于抓關鍵、找重點，對方向性領域加以引領。在這一過程中，要準確把握社會治理形勢，保持社會秩序和諧有序，處理好“活力”和“秩序”之間的關系。對于事務性領域的工作，充分發揮轄區組織等協同主體和群眾等參與主體的主動性和能動性，人人參與、人人共享，完善黨建引領下的“三事分流”制度，合理區分大事、小事和私事，有效引領政府部門協同解決“大事”，轄區組織參與社區共治解決“小事”和基層群眾自治解決“私事”，實現黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與的良性互動。
優化組織建設，提升引領能力
只有黨組織自身堅強有力，才能有效領導社會治理。其一，加強基層黨組織自身思想、組織、作風等建設，強化黨員教育管理，學習黨的先進思想和創新理論，學習“不忘初心、牢記使命”重要論述，自覺用黨的科學理論武裝頭腦；提高黨員干部的政治素養和能力素質，積極發揮其“領頭羊”作用，實現對社會治理主體的主體引領；激發黨員的主動性和創造性，探索新模式、開拓新方法，以靈活的服務方式、多樣的服務內容，實現黨群“零距離”。其二，不斷推進以居民需求為導向的基層服務型黨組織建設。在城市社區，以網格化黨建為抓手，推進服務型黨組織建設，使黨建工作有效落地。網格化黨建以網格責任區為單位統籌整合各領域資源，黨員干部透過網格責任區深入群眾，實時掌握群眾需求，實現服務和需求有效對接，及時化解矛盾、解決問題，做到“小事不出網格，大事不出社區”。在推行網格化黨建的過程中，應注意適當向“多網融合”發展，避免網格納入事項過多、多元主體之間治理邊界模糊的問題。其三，加強黨組織標準化建設，以標準化建設助推黨建工作規范化運行，提升黨組織的組織力。黨的街道工委屬于黨委派出機關，其領導班子成員由上級黨委任命，其職責由黨內法規規定且屬于黨內法規中的組織法規范疇，不宜由地方性法規對其職責作規定。目前，黨內法規對派出機關工作的立規工作相對滯后，需要加快推進街道黨工委等黨委派出機關的立規工作，促進黨組織職責明確化、運行規范化。此外，還要加大對弱化、虛化、邊緣化的基層黨組織的整頓，推進樓宇、商圈和各類園區等新興領域黨組織建設，實現基層黨建的有效覆蓋，以健全的組織網絡推動社會治理能力提升。
豐富服務載體，搭建引領平臺
黨建引領社會治理創新活動的開展離不開各類服務平臺。其一，完善城市基層黨建聯動中心的設置，使其不僅能為轄區聯動單位召開會議、開展活動、信息公開提供平臺，而且能為進一步激勵居民主體積極參與，培養公眾的責任感提供有效媒介，不斷提高公眾對社會治理相關事務的了解度、認知度和參與度。其二，建好用好黨群服務中心。黨群服務中心為黨建引領單位組織和居民群眾參與社會治理提供了陣地，是加強黨群聯系的重要載體。在選址規劃時，要綜合考量周邊地理位置、區域規劃和服務范圍等因素，并結合轄區生產生活的實際需求，建好基礎設施、優化功能配置，避免陣地平臺“空殼化”和“形式化”。以公租房社區黨群服務陣地為例，要清楚地認識到滿足住房需求只是第一步，要切實發揮平臺作用，堅持以人民為中心，以使新市民更好融入城市為目的，創新活動形式、豐富服務內容，積極回應群眾反應強烈、制約城市發展的問題，使民眾生活更方便，對服務更滿意。
夯實資源支撐，提供引領保障
街道和社區,是打通基層社會治理“最后一公里”的關鍵環節，基層黨建引領社會治理既需要法治保障，還需要資源支撐。推動治理資源、管理服務向基層下沉，不僅有助于緩解地方政府財權事權不匹配的問題，同時也可以為街道和社區賦權增能提供財力和人力支持，使城市基層黨建引領社會治理實踐活動得以常態、持久、有效開展。其一，加大經費支持力度，確保有錢辦事。地方政府要加大資金投入和保障力度，把基層黨建引領社會治理經費納入財政預算；拓寬資金來源渠道，積極引導轄區內城市基層黨建的聯動單位各盡其力，提供人力、物力和智力資源。其二，推進社會治理創新，人才是關鍵。加大人才支持力度，確保有人辦事，破解基層隊伍不穩定、保障不確定、能力不適應等難題。《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任機制。在城市社區中，為加強黨對城市基層治理工作的全面領導，可借鑒這一農村經驗，探索試點社區黨組織書記和主任“一肩挑”責任制度。
此外，堅持從我國國情出發，繼續加強制度創新，加快建立健全國家治理急需的制度、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的制度。[9]一方面，探索建立社區工作者公職化管理制度，健全基層工作人員的晉升機制和完善薪酬體系，給基層工作人員的工作提供保障，提升基層社區工作人員的積極性；同時推進社區工作者職業體系建設，努力打造一支高素質專業化城市基層治理隊伍。另一方面，圍繞人民對美好生活新期待，推出一些更有針對性、開創性的改革舉措，堅持眼睛向下，腳步向下。廣泛聯系群眾、接觸群眾、深入群眾、了解群眾需要，大膽創新、探索機制、對接需求，滿足人民對美好生活的向往，是基層黨組織的重要任務，是社會治理創新的重要內容，是廣大基層工作者的奮斗目標。
【本文作者為西南政法大學政治與公共管理學院副院長、教授，西南政法大學行政管理碩士研究生程婷對本文亦有貢獻；本文系國家社科基金規劃一般項目“移動互聯時代西部邊疆民族地區網絡輿情引導與風險防控研究”（項目編號16BMZ014）、北京市政府信訪辦公室課題“信訪制度、行政法治與政府執政關聯性研究”（項目編號HX20190023）階段性成果】
注釋
[1]陶燾：《充分發揮黨建對基層社會治理的引領功能》，《光明日報》，2019年3月29日，第6版。
[2]《中央城市工作會議在北京舉行》，新華網，2015年12月22日。
[3]《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2017年10月28日，第1版。
[4]《習近平：切實貫徹落實新時代黨的組織路線 全黨努力把黨建設得更加堅強有力》，人民網，2018年7月5日。
[5]《習近平在上海考察時強調堅定改革再出發信心和決心 加快提升城市能級和核心競爭力》，《人民日報》，2018年11月8日，第1版。
[6]劉安：《網格化社會管理及其非預期后果——以N市Q區為例》，《江蘇社會科學》，2014年第3期，第108頁。
[7]李友梅：《當代中國社會治理轉型的經驗邏輯》，《中國社會科學》，2018年第11期，第63頁。
[8]《十二、帶領人民創造更加幸福美好生活（習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要(13)）——關于新時代中國特色社會主義社會建設》，《人民日報》，2019年8月7日，第6版。
[9]《習近平在中央政治局第十七次集體學習時強調 繼續沿著黨和人民開辟的正確道路前進 不斷推進國家治理體系和治理能力現代化》，新華網，2019年9月24日。
責編：賀勝蘭 / 羅 婷（見習）