摘 要:發展壯大農村集體經濟是實現鄉村振興的重要途徑。當前，我國農村集體經濟發展中面臨著農業經營分散化、集體經濟基礎薄弱等問題，對此，應緊抓“土地”這一農業生產中最關鍵、最基礎的要素，從完善農村土地“三權分置”制度，盤活農村集體建設用地實現農民增收，以及健全開放土地市場相關政策等方面入手，促進農村集體經濟發展。

關鍵詞:農村土地制度改革 農村要素市場 農村集體經濟

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

集體經濟是農民走共同富裕道路的物質保障，是統籌城鄉工作的重要落腳點，是實現鄉村振興的重要途徑。黨的十八大以來，中央多次強調要大力培育發展新型農業經營主體，維護農村集體經濟組織的特別法人地位和權利，不斷探索農村集體經濟新的實現形式、運行機制，發展壯大農村集體經濟。對此，各級政府圍繞發展壯大農村集體經濟相繼出臺支持政策，力求化解制約農村集體經濟發展的桎梏，培育農村要素市場，為農村集體經濟發展注入活力。其中，土地是農業生產最基本的生產要素、農民最重要的財產以及農村最寶貴的發展資本。因此，深化農村土地制度改革，成為助推農村集體經濟發展最為重要、最為現實的突破口。

農村集體經濟發展面臨的困境：一半以上的村莊“有集體無經濟”

農村集體經濟組織是土地集體所有制的重要載體，是承擔農村公共管理、農村公共產品（服務）的重要平臺，對于實現鄉村振興有重要意義。在此意義上，農村集體經濟組織不僅具有經濟功能，還具有政治、文化和社會功能（崔超，2019）。20世紀80年代的家庭承包經營改革，中國農業經營重回“家戶經濟”的傳統，極大地調動了農民的生產積極性，顯著提升了農業生產率、促進了農村經濟發展。2017年《中國農村經營管理統計年報》顯示：截至2017年，中國農村集體經濟組織的數量已超過23萬個，農村集體經濟組織總收入超4600億元。

但是，在農村經濟快速發展的過程中，“分戶經營”也遇到了前所未有的沖擊，存在的主要問題是“強分弱統”偏差，農村集體經濟持續弱化。在家庭承包經營改革制度下，因農地承包經營權賦權的身份化（成員權）、確權的法律化（確權證）、持有的長久化（長久承包權），農民對于土地的實際控制不斷強化，實質上擁有農地“準所有權”，使憲法意義上的集體產權“虛置起來”；鄉村社區公共財力基礎的農村集體經濟在此過程中的式微，使很多村級組織直接面臨集體經濟基礎剝離、主要集體財源衰退等問題。據2016年《中國農村經營管理統計年報》數據統計，全國村集體中，無集體經營收益的村占比高達51.45%；當年全國村集體的新增負債額為12405491萬元，累計負債總額為125313993萬元。即使是沿海發達地區的廣東省，當年全省村集體中無集體經營收益的村占比也高達26.4%；同年全省村集體的新增負債額為3495253萬元，累計負債總額為16597798萬元。

村集體經濟實力不強、經濟基礎薄弱，直接后果就是可能導致集體成員失去對集體的認同感，集體的向心力和凝聚力減弱，進而導致村民自治失去原本的價值追求和內在動力，相當部分的集體經濟組織機構不健全、組織渙散、人心渙散，農村經濟發展和鄉村振興失去基本的組織保障基礎。

導致農村集體經濟發展困境的根本原因：農村三大要素市場發育滯后

土地市場發育不足：小規模農業經營

分散化、細碎化的小規模經營帶來的規模不經濟是目前農業經營格局存在的核心問題。自1984年國家政策開始鼓勵農地流轉以來，經過30多年的發展，農村土地分散化、小規模的經營格局雖得到一定的改觀，但中國農地流轉市場仍然處于相對滯后的發展狀態。據第三次全國農業普查數據顯示，2016年，全國農業經營戶20743萬戶，其中規模農業經營戶398萬戶，占比僅為1.9%，同時，自2011年起農地流轉率增速在逐年減緩。而且，農地流轉主體主要局限于彼此了解信任、范圍狹隘的熟人圈子中，還未形成主體多元化、普惠大多數潛在市場參與者的競爭性市場，使得農地流轉更多地表現為“小農復制”。根據羅必良（2014）課題組的全國農戶問卷調查數據，農地流轉主要是轉給了小農戶，占比高達89.68%。

勞動力轉移不穩定：離土不離地

隨著工業化和城鎮化的快速推進，農戶勞動力大量向城市轉移。據《2018年農民工監測調查報告》顯示，中國到鄉外就業的外出農民工總量為17266萬人，其中跨省流動占比44%，省內流動占比56%。勞動力非農轉移，抽離了土地的人口壓力，松動的人地關系為土地流轉提供了可能。但是，受到戶籍制度、社保制度限制以及農外就業的不穩定性（經常性的勞動力回流）影響，農民工并未真正融入城市，成為游離城鄉的雙向邊緣人群，由此導致農民工人口流動呈現“畸形狀態”：農民“離農”但沒有“離地”；農民“棄耕”但沒有發生有效的農地流轉；農民工“進城”但沒有“棄地”；農民工離鄉但沒有離居（空心村）（羅必良，2014）。

與農村勞動力離農不離地的就業轉移相對應，在農戶層面形成了純農戶、兼業農戶和非農戶并存且不斷分化演進的格局。總體趨勢是兼業化普遍、專業化程度偏低，且表現出不斷強化的態勢。

在勞動力結構上，表現出“老齡化、女性化”的“質”的弱化問題。據第三次全國農業普查公告數據顯示，全國農業生產經營人員中年齡55歲以上的占比33.6%，女性在農業生產經營人員中占47.5%。從分工上看，農戶兼業主要包括農戶內部勞動力專業化和農戶經濟兼業化的雙重涵義。農戶內部勞動力專業化是農戶家庭內部勞動力農業、非農業分工的均衡形態，符合農戶經濟理性的基本要求；但是分工不僅是產業間分工，也需要在產業內實現。農戶“亦工亦農”的分工不完全性，可能帶來“兼業化滯留”的生產低效率問題，加之農業勞動力的弱質化，將致使農業在產業競爭中不斷衰落，存在“被邊緣化”的風險。

資金流動扭曲與阻隔：農村金融抑制

資金被譽為經濟發動機，農村集體經濟發展離不開資金投入。但是，中國農村存在普遍的金融抑制。

一方面，金融市場扭曲，造成農村資金外流。地方政府在落實某些城市偏向的發展戰略時，可能會通過資金流動渠道將其負面影響傳遞到農村金融體系，造成農村資金大量外流。據章奇和黃季焜（2004）測算，按照可比價格計算，1978—2000年，經各種渠道流出農村的資金達2.84萬億元，其中通過金融體系流出的資金占農村外流資金總額的40.4%，是農村資金外流的最主要渠道。蔡昉等（2008）指出，從90年代中期開始，通過價格機制轉移的農村資金量大幅縮減；但是從1994至2006年，通過金融體系（農信社、農業銀行、農村郵政儲蓄）外流的農村資金從2910.8億元上升到31483.9億元；據估計從90年代開始到2006年，累計資金凈流出量超過15萬億元。

另一方面，金融市場存在制度阻隔，沉睡的土地資本未被完全激活。理論上而言，土地是可以生錢的“活資本”。中國農業產業化的推進和農地市場發育一定程度上促進了以土地產權和用益物權為載體的金融工具以及土地金融市場的初步發展。但總體上，無論是農地抵押還是建設用地融資、擔保等都并未在法律上完全放開，依然處于試點階段；在實際實施中，土地抵押、信托模式等的改革仍依賴于地方政府的制度支持、風險擔保或補貼；大部分地區農村土地的資本化、財產化功能并未完全釋放。

農村集體經濟發展困境的突破口：以土地產權制度改革促要素市場發育

經濟發展依賴于市場機制下要素的均衡流動。黨的十九大報告指出，“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”。要素市場化是完善社會主義市場經濟體制的關鍵，產權制度是社會主義市場經濟體制的基石。要素市場發育也離不開產權制度的改革，因為產權是交易的先決條件，產權界定良好，則能夠降低交易費用，促進交易的發生。中國農村要素市場是農村勞動力市場、金融市場圍繞農村土地市場為中心的一個相互聯動的交易網絡體系。按此邏輯，必須通過完善農村土地產權制度，以土地市場為核心，連接“人動—地動—錢動”，促進“勞動力、土地、資金”三大要素的匹配協調，從而助推農村集體經濟發展。

完善農地“三權分置”，夯實集體經濟發展的農業基礎

在中國農地“所有權、承包權、經營權”三權分置改革探索中，最重要的成果是賦予集體成員承包經營權，承認農民對土地的財產權利。隨著大量的農民離土出村，農地承包權與經營權的分割是必然趨勢。在農地承包經營權確權的基礎上，集體所有制下承包權與經營權的權利分割合約應受到法律保護，以更好地保障所有者、承包者與經營者各自的權利，為做大做強經營主體，推進農地規模經營提供保障。在農地三權分置的基礎上，分離出來的經營權可以進一步細分，從而促使農業向多元化經營主體以及多樣化、多形式的新型農業經營體系轉變，推進“農地、服務”雙重規模經營發展。

在崇州試驗的“農業共營制”是中國農業經營體制機制創新的重要方向。崇州模式的基本做法是：以農戶為主體自愿自主組建土地股份合作社推進農地規模經營，以培育農業職業經理人隊伍推進農業的專業化經營，以培育新型社會化服務經營主體推進農業服務規模經營，由此實現合作社、職業經理人、服務經營主體多元主體之間的“共建、共營、共享、多贏”。這一經營模式就是以農地所有權、承包權、經營權的三權分離為基礎，將農地經營權細分為決策權、管理權和生產操作權，并且將三種權能相應界定給了合作社、職業經理人和農業服務組織。

從理論上講，這種兼具開放性與競爭性的多元主體合作經營的運作模式，不僅化解了農地流轉及其人格化財產的交易約束，而且通過土地流轉交易轉換為農戶土地經營權交易、企業家能力交易與農業生產性服務交易的匹配，大大拓展了農地規模經濟性、服務規模經濟性與分工經濟性的發展空間，在一定程度上回答了“種怎樣的地、誰來種地、地怎么種”的現實難題，同時，也為農村集體經濟組織增加收益提供了現實渠道和可能。

賦權盤活農村集體建設用地，增強集體經濟發展實力

農村集體建設用地是農民財產性增收的重要板塊，更是提升農村集體經濟、維護社會穩定的重要保障。

集體建設用地制度改革的關鍵在于：打破城鄉分割的二元土地制度，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現相關法律保障下的同地、同權、同價、同責。其中，關鍵是建立統一市場下的地價體系，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場，從而以地動為核心，連接“人動和錢動”。

盤活建設用地的重點在于：通過規劃，構建跨區域的股份合作制，將分散的集體建設用地進行整合與集中，培育產業園區與聚集經濟，實現共建、共營、共管與共享。例如：引入、培育企業家群體，發展職業經理人市場，并形成經理人的準入、監督與退出的競爭格局；通過社區聯合和股份合作實現合作發展，改善和優化土地使用權以及市場資源等的配置結構；通過外部競爭來優化農村集體經濟組織的內部治理；通過“支部建在社上”，對集體經濟組織進行治理與規范，在增強農村集體經濟實力的同時，確保農村集體經濟健康有序發展。

賦權宅基地流轉交易，激發集體經濟發展新動能

中國正在探索落實所有權、保障資格權、放活使用權的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。但在宅基地的“三權分置”改革探索中，一旦放活宅基地使用權，允許交易轉讓，農戶可能就失去了宅基地再申請的資格權，出現“保障資格權，放活使用權”的悖論困境。為此，需要將宅基地初始取得的資格權與其后的宅基地使用權、流轉交易權相剝離，即將資格權限定于原始取得階段，但其后宅基地使用權的流轉交易則“去身份化”。

賦權盤活宅基地流轉交易的重點在于：以改革為契機，對村莊的宅基地用地規模、布局、標準和發展愿景進行合理規劃，將村莊重振與生態宜居目標結合起來，優化調整村莊生產、生活、生態空間用地；通過整理、置換宅基地或指標交易，撬動社會資本注入，引入企業家能力，建設共享房屋、共享庭院、共享村莊、共享田園等多種共享經濟形式；將農民閑置住房發展為鄉村旅游、休閑、養老、文化、教育等產業的有效載體，推進三產融合，發展新產業和新業態，釋放村莊自主性的發展活力，為農村集體經濟發展增添新動能。

完善開放農民城市權利的公共政策，進一步支撐土地市場發育

推進農村土地制度的改革成功與否，還取決于農村人口的流動尤其是農村轉移人口的市民化能否順利實現。可以說，能否妥善解決好農民的入城保障問題，關系到人地關系的松動及其土地市場發育的規模。

由此，在充分保障農民土地權利的基礎上，需要推動城市權利向農民公平開放，建立基本的公共服務保障包，不僅使得農民能進城，而且能融入城市社會。對此，改革的重點應在于：一是切實保障“農二代”在城市的居住權，將符合條件的常住人口納入城市公共服務供給方保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍；二是落實好“農三代”教育權，將城市公辦學校向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考的限制。

農民進城的政策保障，有利于消解農地保障功能與市場機能之間的矛盾，促使農地成為擴大農村經濟產出的最為重要的生產要素，從而既促進農民的非農就業穩定，又逐步實現土地交易的商品化，為開放的土地市場提供支撐條件，促進農村集體經濟發展。

【本文作者分別為華南農業大學國家農業制度與發展研究院教授，華南農業大學經濟管理學院教授；本研究得到廣東省教育廳普通高校創新團隊項目以及中共廣東省委農辦、省農業農村廳項目的支持】

參考文獻

[1]崔超：《農村集體經濟組織發展的內部困境及其治理》，《山東社會科學》，2019年第4期。

[2]羅必良、李玉勤：《農業經營制度：制度底線、性質辨識與創新空間——基于“農村家庭經營制度研討會”的思考》，《農業經濟問題》，2014年第1期。

[3]羅必良：《農地流轉的市場邏輯“產權強度—稟賦效應—交易裝置”的分析線索及案例研究》，《南方經濟》，2014年第5期。

[4]章奇、黃季焜：《中國農村金融現狀與政策分析（之二）》，林毅夫發展論壇，2004年12月13日。

[5]蔡昉、王德文、都陽：《中國農村改革與變遷》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。

責編：李 懿 / 司文君（見習）