【摘要】 中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生深刻變化，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，治國理政的任務更加艱巨，對國家應急管理能力提出了新的要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持戰略思維、底線思維和系統思維，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進國家應急管理機構職能優化協同高效為著力點，全面深化國家應急管理體制改革，構建系統完備、科學規范、運行高效的國家應急管理機構職能體系， 提升國家應急管理效能和水平，更好地滿足人民日益增長的對公共安全的新需要新期待，開啟了中國特色應急管理體制的新時代。

【關鍵詞】國家治理現代化 總體國家安全觀 應急管理 機構改革

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.002

黨的十九大作出新時代我國社會主要矛盾發生轉變的重要論斷，明確將安全作為人民日益增長的美好生活需要的重要內容。人民有了安全感，獲得感才有保障，幸福感才會持久。提高國家應急管理能力和水平，提高防災減災救災能力，確保人民群眾生命財產安全和社會穩定，是我們黨治國理政的一項重大任務。[1]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻洞悉國家治理大勢，把國家應急管理能力建設納入“總體國家安全觀”的戰略系統，以構建適應國家治理體系和治理能力現代化的應急管理新體制為目標，以深化黨和國家機構改革為契機，改革應急管理機構設置，優化應急管理職能配置，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，不斷增強國家應急管理體制系統性、整體性、協同性，系統地回答了“建設一個什么樣的適應新時代中國特色社會主義發展要求的應急管理體制和怎樣建設這個應急管理體制”的重大課題，開啟了中國特色應急管理體制的新時代。

加強中國特色應急管理體制頂層設計

“居安思危”是中國的傳統文化。兩千多年前的《黃帝內經》中提出：“上工，不治已病，治未病。”伴隨現代社會風險和公共危機的增長，現代風險社會產生了對應急管理能力和應付不安全感的強烈需要。應急管理是公共安全的堅固防線。應急管理的最高境界是無急可應、有急能應。新時代國家治理面臨的挑戰和風險十分突出，“解決重大矛盾”和“抵御重大風險”的壓力前所未有。國家安全是國家生存發展的根本前提。黨的十八屆三中全會提出“健全公共安全體系。……健全防災減災救災體制。……設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全”。2014年4月15日，中央國家安全委員會在北京正式成立。在黨的十九大報告中，“居安思危”首次被提高到黨治國理政的重大原則高度。黨的十九大報告55處提到“安全”，明確“堅持總體國家安全觀”是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，并將其寫入黨章。總體國家安全觀以整體的、系統的觀點來思考和把握國家安全戰略問題。堅持總體國家安全觀，回應了人民對國家安全的新期待。

同時，我國中央和地方政府開始探索實施“關口前移”，在公共安全生產和防災減災救災等領域實施全面風險治理。中共中央、國務院分別于2016年12月9日、2016年12月19日和2018年4月18日頒布了《關于推進安全生產領域改革發展的意見》《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》兩個重要文件和《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》（我國安全生產領域第一部黨內法規），成為新時代推進應急管理體制改革創新的重要依據。

《關于推進安全生產領域改革發展的意見》是新中國成立后，第一次以中共中央、國務院名義印發的安全生產方面的文件。以理順中央和地方在突發事件應急管理中的事權關系為目標，《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》明確提出：“特別重大自然災害災后恢復重建堅持中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與的新機制，中央與地方各負其責，協同推進災后恢復重建。”國務院辦公廳印發了《國家綜合防災減災規劃（2016～2020年）》（國辦發〔2016〕104號）、《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》（國辦發〔2017〕2號）。《國家綜合防災減災規劃（2016～2020年）》要求“強化各級政府的防災減災救災責任意識，提高各級領導干部的風險防范能力和應急決策水平”。《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》明確提出“推進應急管理工作法治化、規范化、精細化、信息化”“到2020年，建成與有效應對公共安全風險挑戰相匹配、與全面建成小康社會要求相適應、覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發事件應急體系”。

目前，我國自然災害防治能力總體還比較薄弱。2018年10月10日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第三次會議時強調，加強自然災害防治關系國計民生，要建立高效科學的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產安全和國家安全提供有力保障，著力從健全統籌協調體制、健全屬地管理體制、完善社會力量和市場參與機制等三個方面破障除弊，推進自然災害防治體系和防治能力現代化。[2]

優化國家應急管理機構設置和職能配置

國家應急管理機構是我們黨治國理政的重要載體。應急管理機構改革和職能配置是深化黨和國家機構改革的重要內容。在這次黨和國家機構改革中，我國組建應急管理部，就是充分調度和有效整合執政資源以更好地滿足新時代人民日益增長的公共安全需要，實現國家應急管理機構設置和職能配置與時俱進，適應應急管理統一領導、綜合協調、高效運轉的專業要求和發展趨勢。

面對新時代、新任務提出的新要求，國家應急管理機構設置和職能配置同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。現行的以應急管理辦公室為常設機構的綜合協調型應急管理組織機構，由于機構設置、職能配置和人員編制等方面的約束，難以在危機狀態下有效發揮綜合協調、統籌管理的功能。以習近平同志為核心的黨中央從全面深化改革的全局出發，著力破除國家應急管理體制深層次難題，下大決心把多個部門、機構的應急管理職能整合到一起，組建應急管理部，開啟了中國特色應急管理體制新時代，具有重要的里程碑意義。

按照《深化黨和國家機構改革方案》，堅持優化協同高效原則，組建應急管理部，整合了分散在國家安全生產監督管理總局、國務院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、中國地震局、國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等13個部門的全部或部分職責。應急管理部組建后，中國地震局、國家煤礦安全監察局與防災救災聯系緊密，劃由應急管理部管理；不再保留國家安全生產監督管理總局。2018年4月16日，應急管理部正式掛牌。應急管理部按照當好黨和人民的“守夜人”的要求，以國家治理體系和治理能力現代化為目標轉變職能，將進一步著力從過去分散的、單一的管理向統籌資源、綜合管理轉變。[3]2018年11月9日，習近平總書記在人民大會堂為國家綜合性消防救援隊伍授旗并致訓詞。這支隊伍由應急管理部管理，實行統一領導、分級指揮，設有專門的銜級職級序列和隊旗、隊徽、隊訓、隊服。組建國家綜合性消防救援隊伍，在我國應急管理體制改革發展史具有里程碑意義，必將打造出一支應急救援的主力軍和國家隊，加快推進國家應急管理體系和應急管理能力現代化。

這次應急管理體制改革體現了系統性、整體性、協同性的改革思維，建立了綜合性應急管理機構，使其朝著職責明確、集中統一的國家應急管理組織機構方向邁進，體現了大安全、大應急的理念。組建應急管理部，整合了相關領域的應急救援職能和資源，實現了“三個整合”，即整合了防災、減災、救災三種應急管理能力體系，整合了火災、水旱災害、地質災害三種災害防治體系和防治能力，整合了公安消防部隊、武警森林部隊、安全生產應急救援隊伍三支常備應急骨干力量。這次機構改革打破了部門本位、條塊分割、自成體系的碎片化應急管理格局，實現了國家突發事件應對機構從過去綜合協調型向獨立統一型轉變，從“條塊化、碎片化”應急管理模式向“系統化、綜合化”應急管理模式轉變。

構建集中統一的國家物資儲備應急管理能力體系

古語云：“民以食為天，食以安為先。”手中有糧，心中不慌。糧食和物資儲備是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。按照《深化黨和國家機構改革方案》，將國家糧食局的職責，國家發展和改革委員會的組織實施國家戰略物資收儲、輪換和管理，管理國家糧食、棉花和食糖儲備等職責，以及民政部、商務部、國家能源局等部門的組織實施國家戰略和應急儲備物資收儲、輪換和日常管理職責整合，組建國家糧食和物資儲備局，由國家發展和改革委員會管理，不再保留國家糧食局。此舉目的在于加強國家儲備的統籌規劃，構建統一的國家物資儲備體系，強化中央儲備糧棉的監督管理，提升國家儲備應對突發事件的能力。[4]

根據《深化黨和國家機構改革方案》，國家糧食和物資儲備局履行的主要職責是，根據國家儲備總體發展規劃和品種目錄，組織實施國家戰略和應急儲備物資的收儲、輪換、管理，統一負責儲備基礎設施的建設與管理，對管理的政府儲備、企業儲備以及儲備政策落實情況進行監督檢查，負責糧食流通行業管理和中央儲備糧棉行政管理等。[5]根據《國家糧食和物資儲備局職能配置、內設機構和人員編制規定》，國家糧食和物資儲備局與應急管理部建立職責分工、配合聯動機制。應急管理部負責提出中央救災物資的儲備需求和動用決策，組織編制中央救災物資儲備規劃、品種目錄和標準，會同國家糧食和物資儲備局等部門確定年度購置計劃，根據需要下達動用指令。國家糧食和物資儲備局根據中央救災物資儲備規劃、品種目錄和標準、年度購置計劃，負責中央救災物資的收儲、輪換和日常管理，根據應急管理部的動用指令按程序組織調出。

組建國家糧食和物資儲備局，是全面實施國家糧食安全戰略的具體行動，是著眼于新時代國家安全發展戰略全局和推進國家治理現代化的重大變革。首先，強化應急物質儲備的統一管理，減少職責交叉分散，將分散在國家發展和改革委員會、民政部、商務部和國家能源局等部門的相關職能進行了整合，突出了國家應急物質儲備的系統工程特征。其次，打造優化協同高效的國家物資儲備機構職能體系，解決多頭管理、政出多門、責任不明、推諉扯皮的問題，為加快建立更高層次、更高質量、更高效率、可持續的國家糧食安全保障體系和應急物資儲備體系提供強力支撐。組建應急管理部、國家糧食和物資儲備局，打造了大安全、大應急、大協同模式，邁出了中國特色應急管理體制機制改革的關鍵一步，未來國家應急管理組織機構體系將會在全面深化改革探索實踐中不斷發展和進步。

健全國家突發公共事件預警信息傳播系統

隨著互聯網時代信息通信技術的迅猛發展，信息傳播手段日新月異，傳統的信息傳播觀念和方式被顛覆、突破和超越，這對國家應急管理能力提出了新挑戰、新要求。國家需要開發基于互聯網的突發公共事件應急管理預警體系和監測預警能力，健全國家突發公共事件預警信息發布系統，構建信息化、網絡化、智能化的應急管理新模式，提升面向公眾和社會的突發事件應急信息精準傳播能力。

2013年4月22日，“國家應急廣播·蘆山抗震救災應急電臺”開播。這是國家發生重大災害時，首次以“國家應急廣播”為呼號，對災區民眾定向播出的應急廣播，為災區群眾及時提供了權威信息、行動指導、科普知識、溝通渠道和心理撫慰。國家應急廣播中心開播是建立國家應急廣播體系的有益嘗試。2013年12月3日，中央人民廣播電臺國家應急廣播中心在北京揭牌，國家應急廣播社區網站也同時上線，這標志著中國國家應急廣播體系進入全面建設階段。2014年9月，國家應急廣播網獨立域名www.cneb.gov.cn正式確立并上線。國家應急廣播網以突發事件預警、新聞、科普為主要內容，以圖文、視頻、音頻為主要形式，以服務公眾應急之需為主要目的，打造“平時服務、戰時應急、平戰結合”的應急信息公益平臺。國家應急廣播中心統籌協調全國（從中央到地方）的各級電臺，建立與各種應急信息渠道的聯通機制，實現真正的國家應急廣播中央、省、市、縣四級響應和互相支撐的應急廣播對象化、本土化。2015年5月18日，國家預警信息發布中心正式運行，掛靠中國氣象局公共氣象服務中心。這標志著我國突發事件預警信息發布工作進入常態化運行階段。

健全國家網絡安全應急管理領導體制機制

對于社會和每位公民來說，“互聯網+”在變革我們的思維方式、生活方式和工作方式。對于政府來說，“互聯網+”既為提高國家治理現代化水平提供全新的動力和機制，又對國家主權、安全、發展利益帶來了嚴峻挑戰和難題。互聯網是意識形態工作的主戰場、最前沿。習近平總書記多次指出，過不了互聯網這一關，就過不了長期執政這一關，要確保互聯網可管可控。[6]

網絡安全和信息化是事關國家安全和國家發展、事關廣大人民群眾工作生活的重大戰略問題，要從國際國內大勢出發，總體布局，統籌各方，創新發展，努力把我國建設成為網絡強國。網絡安全應急管理是互聯網時代國家治理能力的重要內容。互聯網時代的網絡安全事件特別是網絡群體性事件呈多發、頻發、高發態勢，其所造成的損失及危害程度難以準確評估和測量，其將爆發的時刻及地域也更難準確預測和判斷。[7]網絡安全應急管理的目標是預防和應對網絡安全事件的發生、發展，盡可能地減小因此所造成的損失和影響，建設健康網絡生態。2014年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組成立，習近平總書記親自擔任中央網絡安全和信息化領導小組組長。領導小組的成立是以規格高、力度大、立意遠來統籌指導中國邁向網絡強國的發展戰略，在中央層面設立一個更強有力、更有權威性的機構。之后，2018年3月啟動的深化黨和國家機構改革，將中央網絡安全和信息化領導小組改為中央網絡安全和信息化委員會。[8]

為適應網絡信息技術發展需要，《中華人民共和國網絡安全法》于2016年11月7日經全國人大常委會表決通過，并于2017年6月1日起正式施行，這是我國第一部全面規范網絡空間安全管理問題的基礎性法律，更是我國建立嚴格的網絡治理體制、推進互聯網治理體系和治理能力現代化的一個重要里程碑。該法用專門章節條款規定了網絡安全“監測預警與應急處置”的法律遵循，提出國家建立網絡安全監測預警和信息通報制度、健全網絡安全風險評估和應急工作機制、制定網絡安全事件應急預案并定期組織演練。同時，該法還明確了網絡安全管理部門、系統建設單位、運營服務企業、社會機構和公民等在應對網絡安全事件相關環節中的義務和法律責任，是各級政府開展網絡安全應急管理工作的重要依據；強調了要深刻認識互聯網在現代國家治理中的重要作用，建立網絡綜合治理體系，健全網絡突發事件應急處置機制，推進應急管理決策科學化、應急救援精準化、應急參與智能化、應急資源配置高效化。

推進跨區域應急管理合作能力建設

復雜社會生態環境下突發公共事件的有效應對和處置，需要開發跨部門、跨區域應急管理協作能力。2016年7月29日，國務院應急辦印發《關于加強跨區域應急管理合作的意見》，明確提出加強相關省級政府應急管理機構及部門間的應急管理合作，積極推動基層毗鄰地區和我國與周邊國家地區的應急管理合作，同時針對區域共同面臨的公共安全風險，加強專業領域的跨區域應急管理合作，努力構建適應區域協同發展和公共安全形勢需要的跨區域應急管理合作格局。該意見同時提出，健全跨區域應急管理合作的政策法規制度，鼓勵簽訂跨區域應急管理合作協議，組織編制跨區域突發事件應急預案，強化跨區域應急管理合作的約束力。

目前，我國跨區域應急管理合作制度相對不夠健全。《關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》提出：“探索建立京津冀、長江經濟帶、珠江三角洲等區域和自然災害高風險地區在災情信息、救災物資、救援力量等方面的區域協同聯動制度。”《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》提出“適應區域協同發展和公共安全形勢需要的跨區域應急管理合作格局基本形成”的目標，強調要“完善各方聯動機制，加強區域協同、城鄉協同、行業領域協同、軍地協同、應急應戰協同”。2009年9月，泛珠三角區域內地9省（區）共同簽署了《泛珠三角區域內地9省（區）應急管理合作協議》，這是全國首個跨區域應急管理聯動機制。2014年8月，北京市應急辦、天津市應急辦、河北省應急辦共同簽署《北京市、天津市、河北省應急管理工作合作協議》，并召開第一次聯席會議。根據協議，京津冀三地建立聯席會議、合作交流和聯合應急指揮機制，協同應對涉及跨區域的突發事件。2016年5月11日，京津冀三地簽署了《京津冀救災物資協同保障協議》，建立災情信息共享機制、救災物資協同保障機制、毗鄰區縣合作機制、宣傳演練聯動機制。2016年7月，京津冀三地安全生產監督管理局在天津簽署《關于建立京津冀區域安全生產應急聯動工作機制的協議》。根據協議，三地安全監管部門將加快建立事故救援監測預警、跨區域快速會商決策等應急協作機制和協同應對事故災難聯席會議制度，提升京津冀區域間協同應對事故災難的能力。2016年8月，江蘇、安徽、山東和河南4省衛生計生委簽署《蘇皖魯豫衛生應急合作協議》，構建四省跨區域突發事件衛生應急管理資源統籌協調和共享整合機制，提升相鄰區域間各類突發事件的衛生應急能力。2018年3月17日，廈門、泉州和漳州三地急救中心共同簽署了《跨區域突發重大事件緊急醫學救援合作協議》。上述協議都有助于健全和完善跨區域應急管理合作制度，推動應急管理資源和力量在區域層面整合，未來將會在國家應急管理體制機制改革的探索中不斷發展和進步。

（本文系“研究闡釋黨的十九大精神”國家社科基金專項課題“打造共建共治共享社會治理新格局的制度供給研究”的階段性成果，項目批準號：18VSJ031）

注釋

[1][4][5][8]《中共中央印發〈深化黨和國家機構改革方案〉》，《人民日報》，2018年3月22日，第1版。

[2]《習近平主持召開中央財經委員會第三次會議強調大力提高我國自然災害防治能力 全面啟動川藏鐵路規劃建設大力》，《人民日報》，2018年10月11日，第1版。

[3]《勢如破竹開新局——十九屆三中全會以來推進黨和國家機構改革述評》，《人民日報》，2018年5月12日，第1版。

[6]中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，北京：學習出版社，2018年，第220頁。

[7]《引領網信事業發展的思想指南——習近平總書記關于網絡安全和信息化工作重要論述綜述》，《人民日報》，2018年11月6日，第5版。

責 編／周于琬

Build a New Emergency Management System Adapted to Modernize China's Governance

Lv Zhikui

Abstract: Socialism with Chinese characteristics has entered a new era. The main contradictions in our society have undergone profound changes. China's economy has shifted away from the high-speed growth stage toward the high-quality development stage. The task of governing the country is even more arduous, imposing new requirements for national emergency management capabilities. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, the Party Central Committee with Comrade Xi Jinping at its core has adhered to strategic thinking, bottom-line thinking and systematic thinking, taken modernizing China's system of governance and governance capacity as the guide, focused on promoting the coordination and efficiency of the national emergency management agencies, comprehensively deepened the reform of the national emergency management system, built the functional department of national emergency management with complete system, scientific standards, and efficient operation, and improved the efficiency and level of national emergency management, so as to better meet the new needs and expectations of the people for public security and open up a new era of emergency management system with Chinese characteristics.

Keywords: modernization of China's governance, integrative approach to national security, emergency management, institutional reform

呂志奎，廈門大學公共事務學院公共管理系系主任、教授、博導。研究方向為政府治理與行政改革、應急管理和區域治理。主要著作有《區域治理中政府間協作的法律制度》等。