摘 要:當今世界，新技術、新產品、新服務層出不窮，新興事物在極大滿足人類日常需求的同時，也為個人、社會乃至國家安全帶來了潛在的新興風險，如何有效應對新興風險成為風險治理亟需思考的新問題。新興風險的高度不確定性、復雜性以及后果的極端性，使得傳統的風險治理與應急管理面臨嚴峻挑戰，必須以風險治理轉型有效應對新興風險。

關鍵詞:新興風險 風險治理 風險治理轉型

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

新興風險的特征

新興風險與傳統風險相對應，是指那些在以往社會中未曾出現過的陌生風險，也可以是在新的環境條件下又重新出現的熟悉的風險，表現出新的特征、新的機制或者帶來了新的后果。當今世界，基因工程與食品安全的潛在風險，抗菌素濫用導致的極具耐藥性的超級細菌的出現，區域性停電觸發的社會系統的混亂，以及大數據、人工智能的飛速發展對個人隱私乃至國家安全造成的威脅等，皆屬于未被預料到的或不受控制的由自然或者人為因素引發的新興風險。

從本質上講，新興風險就是人類現有知識和能力暫時無法有效解決或管控的風險。但是，與通常人們熟悉的地震、山洪、礦難等傳統威脅不同，新興風險除了上述風險災害所具有的一般性特征之外，還有其更為鮮明的特點。

發展趨勢的高度不確定性

且不論無窮盡的自然界中的未知領域，單就人類社會自身的發展而言，也充滿了高度的不確定性?？茖W技術的發展速度讓很多人感嘆自己跟不上時代的步伐，無止境的創新讓新技術、新產品和新服務層出不窮，這些新出現的人工事物在極大滿足人類日常需求的同時，也在持續改變著人類的互動模式和整個社會的深層次結構。“摩爾定律”已經被打破，創新速度快到制度性監管來不及作出對應的改變，導致新創意、新技術、新產品和新服務存在被誤用、濫用和錯用的巨大風險。關于基因食品安全性的持續爭論、人類基因組編輯技術的巨大應用前景及其可能存在的濫用、人工智能產品與服務全面推廣所帶來的利弊得失等問題還沒有最終定論。針對這些新的變化與未來發展趨勢，國家和社會尚缺乏深入的認識，還沒有給予充分的討論，也沒有設計出可以吸納新興風險并有效糾錯的系統規制。這讓不斷改善的生活實際充滿了未知的、高度的不確定性。

作用機制的非線性疊加

當今世界，人與自然深度互嵌，對彼此的影響之深刻前所未有。而在社會內部，交通系統、能源系統、通訊系統、金融系統和服務業系統等等現代文明體系更讓每一位社會成員彼此聯通、相互依賴。各類人工系統相互協作、共同運轉，整個社會乃至世界的發展基礎都建立在這些系統的聯合運作之上。其形成的復雜系統網絡，具有高度的聯通性和相互依賴性，可以帶來高效率的生產和便捷的生活，同時也讓單一系統的“安全邊界”消失，各系統難以“獨善其身”，可能帶來極大的錯誤疊加與連鎖反應風險。在整個網絡中，某單一系統性錯誤一旦發生，很可能被互相連通的其他系統傳導和放大，從而產生有別于簡單系統的非線性錯誤，給整個社會帶來意想不到的巨大災難。例如，2008年，始于美國的“次貸危機”所引發的世界范圍內的金融風險與經濟衰退余威至今存在，其所觸發的保守主義、民族主義沖突與危機甚至蔓延到了國際政治和國際關系領域；2011年，日本“3·11”大地震引發的海嘯與重特大核事故所帶來的災難后果早已超出電力行業的可控范圍，對日本及其周邊國家地區的政治、經濟和社會心理造成長期影響并難以消除，這些都是新興風險非線性疊加機制的例證。

災害后果的極端性

高度不確定性和非線性疊加的新興風險如果沒有得到有效管控，勢必會帶來極端的災難性后果。負有主要風險管理職責的企業和政府，面對不斷變化的風險情景，大多數時候往往固守現有的風險防范化解技術、方法和流程，而對于新技術、產品和服務流程中所包含的風險誘因、發生概率以及影響程度缺乏科學的了解和應對準備，新興風險一旦來臨，往往措手不及，造成巨大災難。比如，2003年的“SARS”事件表明，傳統的公共衛生防疫機制在新病毒的侵襲下毫無招架之力，致使原有的公共衛生醫療系統使用熟悉的防疫和治療措施沒有起到預想的效果。這便是新興風險超出既有治理框架時帶來的極端后果。此外，復雜系統也會引起風險的疊加與放大，產生遠大于單一系統遭受沖擊時的破壞性后果。如2008年中國南方冰凍雪災所導致的區域性大面積交通癱瘓、能源電力供水中斷等災害后果，在春節返鄉人流高峰的疊加作用下，造成了前所未有的巨大影響。

傳統風險治理與應急管理的不足

“兵來將擋”的治理思維難以應對非線性風險挑戰

長久以來，人們都習慣了用“刺激—反應”式思維處理身邊乃至全球性的難題。當然，“兵來將擋，水來土掩”的因應思維多數時候確實有效，這讓人們覺得自己掌握了世界變化的規律，因此總是經驗性地遵循著“A的某一比例的變化會導致B的比例改變”的思路，傾向于認為只要發現了這個“秘密”就找到了萬事萬物的本質聯系，進而自信滿滿地進行各種決策。殊不知，很多風險尤其是新興風險的發生、影響，和其后果之間的關聯是非線性的，即世界不光有A和B，還有C、D、E等更為復雜的非線性相互作用方式，復雜系統中的變化和影響既非固定比例也不一定彼此兼容。如果看不清這一點，不能在思維方式上徹底作出改變，那么再熟悉的線性思維也不能較好地應對非線性的風險挑戰。

應急管理的“虹吸效應”阻礙了風險的前端治理

雖然風險治理與應急管理密切相關，但二者并不是一回事。在“風險—災害—危機”這個連續系統中，風險治理處于前端，對災害事故的應急位于中端。在新興風險興起的背景下，長期性、慢性和彌散性的風險后果較多，等到造成重大災難需要進行應急管理的時候，為時已晚。認識到這一點很重要，而把資源和精力更多地投入到風險環節的治理上，在制度性設計、安排和實施上花心思則更加關鍵。應急管理是現實性的運作，有指揮、有協作、有行動，當然也有效果，這些都“看得見摸得著”，對于政府和企業來說也更容易操作、更好實現既定目標。所以，近些年來，關于應急管理體制、機制和法制的建設較為充分，效果也非常明顯。然而在資源有限的情況下，應急管理的“虹吸效應”在一定程度上影響了前端風險治理的關注與投入，應急優先的模式也容易產生制度慣性。在國內，高效率的應急管理體系建設從2003年算起至今已有十六年，成績斐然的同時也形成了制度慣性，產生了路徑依賴。要想讓全社會把關注災害救援和緊急避險的目光和精力轉移到風險治理上來，或許同樣需要很長一段時間的努力。

針對新興風險的評估和預測方法還不夠完善

近些年來，盡管在新興風險及其可能性后果的研究領域有了快速的發展，關于復雜自適應網絡風險的評估和預測方法有了進步，但其預測和評估風險以及危機方面的能力依然有限。尤其是在應對“黑天鵝”或者“灰犀牛”類型風險時還缺乏足夠的評估與預測工具、方法。2008年席卷全球的金融危機說明在應對金融領域的新興風險時，當時的風險評估和預測方法都未能預測到危機的爆發，即便有極少數專家預言了危機的到來，也未能對其所產生的全部經濟社會影響進行充分的評估。災難不期而遇，進而導致全球范圍內對高度數量化、工具化的金融風險評估體系失去了信心。在中國，防范和化解重大金融風險至今依然是國家治理的重中之重，也是例證。而對于人工智能、基因工程和新藥物等高科技類技術風險的評估，人們則更是缺乏有效識別與評估的方法，這讓新興風險的先期預警和前端防范工作無從下手，從而帶來更多的不確定性和更大的風險性。

新興風險治理轉型的目標與原則

新興風險的高度不確定性、復雜性和后果的極端性讓治理更加困難，而傳統的風險治理和應急管理不足以有效應對這些新的、未知風險及其后果，因此，新的風險情境呼喚新的治理思路和治理手段，風險治理轉型刻不容緩。

風險治理轉型的目標

第一層目標是避免新興風險最終演變為重大災難。這就意味著新的治理模式要著重強調風險預警和行動指南的作用，給出從風險轉化為災難的關鍵節點或轉化條件，以便利益相關者和直接責任人（機構）采取可預期的行動，對誘發風險的新理念、技術、產品服務加以調整、修正，以防范可能的風險。鑒于新興風險具備的長期不確定性，如果某些風險類型不能及時有針對性地給出明確的行動指南，也應該有效評估風險及其后果的大致范圍，方便政策制定者和執行者清楚如何識別這些風險因素、在戰略應急計劃與準備中應該標識哪些信息等內容。

第二層目標是預估在何時何地如何應對長期風險。實現這個目標，需要新的治理機構（委員會）根據關鍵利益相關者（人群、行業乃至區域）受新興風險影響的程度來劃分風險的類型、等級，并對其影響后果（短期的/長期的、既有的/潛在的、無法避免的/極端的）進行科學排序，最終以此來確定政府風險治理的最高戰略決策。由于新興風險不易預測的非線性變化，風險治理排序戰略還應該隨著時間的推移被修訂，從而讓風險治理戰略規劃更加具有彈性。而這些目標的完成有賴于全社會對新興風險的各種影響（現實的／未來的、可感受的／不易察覺的）有著更為深入的認識和理解。

第三層目標是可以促進治理主體的行動改變。治理轉型必須以行動改變為真正落實的標志。既然許多新興風險與人類行動密切相關，那么治理轉型最終也要依靠治理風險的責任主體（同時也是治理風險的實施主體）行為方式和互動模式的變化。因為，僅僅是認識到了風險的存在是遠遠不夠的，所謂的警告和警示有時也是無力的。就新興風險的治理轉型而言，企業界、科學共同體、政策制定者乃至公眾都需要在態度和行為上作出清晰的承諾和明顯的改變。此外，在輿論的監督下，企業界、科學家和政府需要達成一個清晰的風險責任分擔協議，并在政策甚至是法律上作出規定，對風險行為、后果、責任的認定以及激勵和容錯糾錯機制給出明確的說明，以促成各方風險行為的真實可見的變化。

風險治理轉型的原則

有效應對新興風險，其治理轉型要求通過分析現有狀況和進行前瞻性的學習，對風險源頭、環境變化和人類實踐的交互作用進行系統梳理，進而預判未來的可能性趨勢，做好風險防范和化解。此類治理是以積極主動戰略來構建一個系統性和反思性的治理模式并加以實施的過程，從而能夠更加適應新興風險治理的時代要求。

主動性原則。新興風險尤其是與新技術開發應用緊密相關的問題存在更多有待認識和了解的方面，它們的利弊難以用現有的方法完全評估，而其負面后果一旦顯現，其具有的不可逆性或巨大災難性也是全社會都難以承受的。與其被動等待新興風險帶來災難性后果再行動，不如未雨綢繆，采取主動性治理思維，料敵于先機，及早布局，從而及時、有效識別未來的風險，并加以應對。當然，主動應對不是限制科技創新，不能因噎廢食，有些新的風險因素同時會給人類的發展帶來巨大收益，并且治理這類風險同時也會促進人類科技的再深化和再改進。另外，及早治理不應該是將新生事物扼殺在萌芽之中，畢竟新興的風險具有長期性，其演變過程的慢性顯現特征注定在治理過程中既不能掉以輕心，也不能操之過急，跟隨式的適應性調整策略或許更加穩妥有效。

面向未來原則。新興風險不同于目前傳統的熟悉性風險，它們的后果（無論好壞）都將在未來顯現，如果治理得當，好的效益會被放大，壞的結果則會被大大消減。所以，面向未來的風險治理原則必不可少。這需要風險治理主體在其未來的戰略規劃層面重新定義風險，而不只是依據現有的短期利益來識別風險。短期視野的風險治理反而會造成風險識別的錯誤、遺漏或者有意忽略，在將來導致更大更嚴重的災害后果。面向未來還要求評估主體所能承擔的或試圖避免的風險偏好。多數風險治理主體偏好首先糾正眼前的錯誤，認為這樣可以避免未來更大的錯誤，這在諸多領域沒有太大問題，歷史經驗也證明了其效果。但是，新興風險的高度不確定性和發展趨勢的不可控與非線性效應，讓“只顧當下”的風險偏好極易產生更大的誤差。風險評估主體如果只愿意承擔眼前的責任，而忽略或規避未來長期的任務，則容易產生風險責任與后果的“代際不公平”，并錯失及時糾正錯誤的最佳機會。

制度先行原則。凡事預則立不預則廢。這里的“預”，不光是預判和估計，更是在制度上做出合理且有彈性的規制。治理新興風險，要求建設前瞻性的風險制度文化，既包括營造內外聯動的風險溝通文化氛圍，也包括適應新興風險特質的風險分擔與問責獎懲制度。制度的設立需要有良好的社會文化氛圍，雙向溝通是營造這種氛圍的有效機制，其中建立更為寬容的容錯機制尤為重要。有效的容錯機制可以鼓勵創新，保護創新的積極性。以容錯為基礎的風險溝通不是單向度的宣傳說教或抵制，而是彼此理解和包容的互動與互證（即一種站在對方立場考慮問題，拿出支持自身主張的依據，求同存異以達成共識的方法）。當然，僅有寬容是不能避免和減緩風險的，必須建立及時的監管和糾錯機制，以政策法規來明確類風險的直接責任人和相應的風險治理責任，根據風險的演變階段和狀況及時發現并糾正錯誤，制度化地獎勵建立并執行內部風險控制制度的企業和機構，處罰不作為的組織和個人，從而起到充分的激勵作用。

任何時代都有自身特定的風險，新興風險也會最終變成熟悉的傳統風險。在這個轉變過程中，在新的未知風險尚未帶來嚴重后果之時，積極主動又不失策略地調整治理目標、改善治理手段、完善治理結構，我們的社會才能在與風險相伴的同時最大限度地減緩風險帶來的影響，降低由此帶來的災害與損失，努力創建一個更加安全的世界。

【本文作者為山東大學法學院（威海）教授；本文系山東省社會科學規劃項目“有序參與下的環境類群體性事件基層治理機制創新研究”（18CSHJ02）、山東大學（威海）青年學者未來計劃（2015WHWLJH09）的階段性成果】

參考文獻

[1][德]克勞斯·施瓦布、[澳]尼古拉斯·戴維斯：《第四次工業革命：行動路線圖：打造創新型社會（實踐版）》，北京：中信出版社，2018年，第88-89頁。

責編：蔡圣楠 / 司文君（見習）