此前《中國養老金發展報告2016》顯示，2015年中國城鎮職工基本養老保險基金空賬規模已經達到4.7萬億元。近期有媒體報道，據《人口老齡化背景下中國經濟發展和養老金賬戶研究》顯示，中國養老金繳費模型在基準情景下估算，若養老金體制不進行改革，財政補貼保持當前水平，2050年，國內養老金賬戶的累計缺口將達到43萬億元。一系列報道引發了我國民眾對于養老問題的焦慮，以及對養老金的未來支付能力、保障水平的擔憂。本文以城鎮職工基本養老金為例，就相關問題進行一定的分析與探討。
我國城鎮職工基本養老金現狀
我國城鎮職工基本養老保險制度經過20多年（以1997年全國企業實現統一制度為標志）的不斷調整與完善，覆蓋范圍持續擴大、保障水平不斷提升，向參保離退休人員提供了基本生活保障，維持了其基本生活水平。而城鎮職工基本養老保險制度為了能夠維持其穩定的保障水平，解決參保離退休人員的養老后顧之憂，就必須擁有充足、持續、穩定的基金，城鎮職工基本養老保險基金具體情況（見圖1）。
由圖1可知，從1999年至2018年，我國養老金收入與支出均持續增加，且當年基金收入一直高于基金支出，確保了基金每一年均有結余，截至2018年，基金累計結余已達5.09萬億元，充足的基金儲備確保了養老金可以按時足額發放，也確保了城鎮職工基本養老制度的可持續發展與健康運轉。
圖2：2000-2018年我國養老金收入、支出增長率（數據來源：根據國家統計局網站整理）
雖然養老金的逐年積累確保了養老金目前可以順利領取，但從圖2中可以看出，從2009開始，養老金收入增長率波動較大，養老金支出增長率在大多數年份均高于養老金收入增長率，意味著養老金累計結余增長率的下降，導致養老金收支不平衡問題加劇，養老金未來支付壓力增加，如果繼續保持這種發展趨勢，養老金未來的確將出現“入不敷出”的現象。
再來看一看退休人數，由圖3可以看出，2012年以來，參保離退休人員數增長率始終高于參保職工數增長率，且差距有被進一步拉大的趨勢，意味著養老金領取人數增長率高于養老金繳納人數增長率，養老金未來支出壓力的確很大。
圖3：1999-2018年我國城鎮職工基本養老保險參保職工、離退休人員增速（數據來源：根據人社部統計公報整理）
以上的靜態分析說明，基本養老保險雖然按照“收支平衡、略有結余”的原則進行籌資，但受制于人口老齡化趨勢不斷加劇的客觀趨勢，養老金支出增長率高于養老金收入增長率將導致養老金收支不平衡、養老金領取人數增長率高于養老金繳納人數增長率將導致養老金收不抵支。但是，國家對基本養老保險具有兜底責任，同時基本養老保險制度的目標是“全覆蓋、保基本、可持續”。因此必須通過科學手段和工具應對未來養老金缺口，實現養老保險制度財務可持續。
養老金缺口的應對措施
為應對基本養老保險可能出現的缺口狀況，我國在宏觀層面均作出了多種政策調整，以避免或者緩解可能出現的資金缺口問題。
第一，國有資本劃轉社會保障基金，增加戰略儲備。2017年11月國務院發布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（國發〔2017〕49號），決定繼續劃轉部分國有資本到社會保障基金，增強基金的戰略儲備能力。2018年在中央層面，完成兩批24家企業的劃轉工作。2019年7月對35家中央管理企業實施劃轉，預計中央層面59家企業劃轉國有資本總額6600億元左右。目前，這些劃轉的資本都集中到了全國社會保障基金理事會管理的全國社保基金。不包括劃轉的資本，截至2018年底，全國社會保障基金已經形成2.2萬億元的戰略儲備。今后隨著繼續加大劃轉部分國有資本充實社保基金的力度，該基金還將進一步增大。該基金自成立以來，投資業績良好，年化收益率超過了8%。雖然全國社會保障基金不等于養老金，但該基金作為我國社會保障的儲備金，一旦養老金出現缺口、支出出現問題時，社會保障基金一定會成為民眾養老的“救命錢”，確保民眾可以及時、順利領取足額養老金。
第二，社會保障費由稅務部門統一征收，完善征繳制度。2018年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《國稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年1月1日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由稅務部門統一征收。相比于其他部門，稅務部門具有更強的征繳能力，稅務部門容易掌握用人單位的經營狀況和工資發放情況，所以，可以有效地治理各地普遍存在的繳費基數不實的問題。雖然這項工作在目前企業，特別是中小微企業經營困難的情況下遇到了一些困難，但是從長遠看，繳費基數一方面影響職工退休后的待遇水平，另一方面對企業當前負擔影響較大。所以，為了確保職工的切身利益，降低企業負擔，必須在做實繳費基數的基礎上，同時降低企業繳費費率，雙輪驅動，缺一不可。完善征繳制度，可以確保養老金來源渠道更加穩定，資金更加充實。
第三，建立中央調劑金制度，逐步實現全國統籌。2018年6月，國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》（國發〔2018〕18號），決定建立養老保險基金中央調劑制度。實行部分養老金中央統一調劑使用，是由于我國區域間經濟發展不平衡，各地養老保險撫養比相差懸殊，養老保險政策、待遇水平也存在巨大差異，因此為了均衡地區間養老金負擔，實現基本養老保險制度可持續發展，體現基本養老保險的互助性，運用“大數法則”實現養老保險的地域公平。需要指出的是，建立中央調劑金制度不是終極目標，而是過渡性措施。城鎮職工基本養老保險全國統籌是黨的十九大提出的任務目標，但是，由于我國養老金省級統籌還沒有完全實現，很難在短時間內實現全國統一收支，因此中央調劑金制度有助于推進基本養老保險在全國層面實現統籌，全國統籌的實現也將有利于基本養老保險制度的科學、可持續發展。
第四，探討延遲退休政策。從發達國家的經驗看，隨著生活水平、醫療水平、教育水平的不斷提高，人類預期壽命在延長，人口老齡化在加劇。因此，延遲退休政策成為不得不認真考慮的問題。但由于延遲退休政策對職工工作與生活產生影響較大，因此，各國延遲退休政策辦法也各不相同，比較多的做法是確定全額領取基本養老金的年齡或者繳費年限，將何時退休的決定權交給勞動者個人，通過經濟手段，鼓勵延遲退休。延遲退休政策通過延長養老金繳費期并相應縮短養老金領取期，即增加養老金收入的同時減少養老金支出，確保養老金“蓄水池”存有足夠的基金用來支出。
第五，安排積累的養老金“入市”，實現保值增值。目前，我國城鎮職工基本養老保險仍處于省級層面管理。有些地區，養老金收大于支，形成了積累資金。長期以來，80%以上的這些積累的養老金都是“銀行存款”，投資收益率較低。2015年8月17日，國務院印發了《基本養老保險基金投資管理辦法》（國發〔2015〕48號），準許養老金“入市”，尋求更高的收益率。幾年來，各地積累的養老金正在逐步集中到中央來統一投資，據統計，委托運營的資金已經超過6000億元。數據顯示，作為全國首個試點養老金“入市”的地區，2012年廣東委托全國社保基金理事會投資運營1000億元，至2016年，該筆資金累計投資收益已達到331.57億元。未來預計會有更多的養老金進入市場進行投資，確保養老金保值增值。
完善與優化多支柱養老金體系
前面所談的城鎮職工基本養老保險，屬于多支柱養老金體系中的第一支柱，其職能是覆蓋全體城鎮就業者，保障其退休后的基本生活。從國際經驗看，除了第一支柱，還要有積累型的第二支柱、第三支柱。我國已經初步建立起三支柱的養老金體系，第一支柱中除了城鎮職工（企業、機關事業）基本養老保險制度之外，還包括城鄉居民基本養老保險制度；第二支柱是職業養老金，包括企業年金制度與職業年金制度，第三支柱是個人養老金，即個人自愿稅延養老金制度（如圖4）。
我國養老金體系雖然制度框架基本形成，但結構不平衡，相較于第二、三支柱，第一支柱在規模與占比上遙遙領先，形成了第一支柱一家獨大的局面。第一支柱的基本養老保險占養老金資產比重過高，其替代率（退休待遇與繳費工資水平之比）超過60%，遠高于OECD國家公共養老金41%（2013年）的平均水平，意味著我國參保人員退休后的支出將過于依賴于第一支柱，過高的替代率使得企業和個人高度依賴政府保障，在基本養老保險待遇標準不斷上調的情況下，養老金制度的財務可持續性壓力越來越大。同時第二支柱的企業年金由于基本養老保險繳費負擔過重等原因，導致企業自愿建立企業年金積極性不高，制度發展滯后，無法為第一支柱有效分擔基金的支出壓力。
為了完善與優化多支柱養老金體系，國家針對機關事業單位建立強制性職業年金。據測算，該制度將覆蓋3600萬機關事業單位工作人員，每年帶來約1000億元至1500億元的固定繳費規模，極大充實第二支柱的基金儲備。并且財政部于2018年4月聯合四部門發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（財稅〔2018〕22號），決定自5月1日起在上海市、福建省（含廈門市）、蘇州工業園區實施個人稅收遞延型商業養老保險試點，試點地區個人可以根據實際需求自由抉擇投資何種養老金產品，政府提供稅收優惠，養老金實行市場化運作，通過多元化的投資渠道實現資金的保值增值。“雇主幫你養老”第二支柱的完善與“自己給自己養老”第三支柱的建立，將有效分擔“國家幫你養老”第一支柱基金壓力，豐富了養老金的來源渠道，確保了養老金的儲備厚度。
總之，就目前政策實踐而言，我國養老金短期內并無支付壓力，但隨著人口老齡化加劇，養老金收支平衡將面臨挑戰，有可能出現收不抵支的狀況。對此國家已經通過一系列改革舉措加以應對，包括拓寬養老金來源渠道、建立多支柱養老金體系、加強養老金投資運作等，旨在形成各方責任共擔的養老金體系，提升養老金保值增值能力，最終促進養老金制度的可持續健康發展。因此，民眾應以更加積極、理性的態度去面對老齡化所帶來的養老金問題。
（作者為中國人民大學公共管理學院教授、中國養老金融50人論壇秘書長）
