農村集體經濟是中國社會主義公有制的重要組成部分。發展壯大農村集體經濟既是新時代全面建成小康社會、全面實現鄉村振興的重要內容，也是加強社會主義公有制基礎地位的重要抓手。要發展壯大農村集體經濟，需要在全面開展農村集體資產清產核資的基礎上，明晰產權主體及各主體的產權權能和收益，建立起農村集體經濟發展壯大的制度基礎。

發展壯大農村集體經濟是實現鄉村振興的基礎

黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，強調“鞏固和完善農村基本經營制度”，以及“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。之所以要提出鄉村振興戰略，其原因之一是農村集體經濟的相對地位下降導致了農村的“空心化”、農村集體經濟組織的松散化等問題。因此，要實現鄉村振興，必須發展壯大農村集體經濟。

改革開放之后，在工業化、市場化和城鎮化的“沖擊”下，農村集體經濟的相對地位下降。中國的改革開放是從農村開始的，建立了以家庭聯產承包責任制為基礎的統分結合的雙層經營體制。該體制以家庭聯產承包責任制為基礎，家庭成為了最重要、最基本的經營主體。在基本經濟制度上雖然仍以公有制為基礎，即以農村集體所有制為基礎，特別是體現在農村的所有土地都歸農村集體所有，無論是農地還是宅基地或集體建設用地，但是隨著農民非農收入的逐漸提高，其在全部收入中的占比越來越高，農民對農業收入的依賴越來越低；特別是隨著絕大多數的青壯年農民進城務工甚至成為城鎮常住人口，他們對農業和農業收入的依賴就更低，對農村集體經濟和農村集體經濟組織的依賴也就更低。在工業化、市場化和城鎮化的背景下，這是一種自然現象，是社會進步的標志。工業化意味著工業的迅速發展及對勞動力的大量需求，工業和農業之間的相對收益決定了勞動力在工業部門就業和農業部門就業的相對勞動生產率和勞動收入，這成為農業部門的勞動力轉移至工業部門的重要基礎；市場化決定了資源配置機制主要通過市場價格機制進行，農村勞動力不再局限于計劃經濟時代的各種指標限制，而在市場價格機制的引導下從農業部門轉移到工業部門，從農村轉移到城鎮；城鎮化是工業化和市場化的結果，也可以通過聚集效應等實現勞動力的優化配置，解決以傳統農業為主的社會中勞動力的散布與低效率。這樣，統分結合的雙層經營體制中“分”成為了主導，“統”越來越困難。

鄉村振興戰略目的是要解決“三農”問題，解決農村農業優先發展的問題。這既是由農業在一個國家或地區的基礎性地位所決定的，也是由工業化、城鎮化中仍然有大量農民無法、不愿或不能進城的現實情況所決定的。正如十九大報告中所指出的，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。這是農業基礎性地位最確切、最直接、最直白的表述。既然要發展農業，就離不開農民，就決定了仍然有許多農業生產從事者，既包括家庭聯產承包責任制下的一家一戶的農業經營者，也包括家庭農場等現代農業的經營者，而這都離不開農村集體經濟的發展和壯大。

農村集體經濟是農地“三權分置”和宅基地“三權分置”中所有權的最直接體現

這是由社會主義公有制的所有制性質所決定的，農村的所有土地都歸農村集體所有。農村集體經濟中最核心、最大的部分是農村的各類土地。農村集體經濟組織也就成為農地的發包方、宅基地的出讓方、集體經營性建設用地的出讓方等。即便是在土地流轉中，農民雖然有權決定農地經營權的流出和轉讓，但是仍然要得到農村集體經濟組織的認可；而宅基地使用權的轉讓是限于農村集體經濟組織內部成員之間。所以，在“三權分置”中，落實集體土地所有權，從本質上是強化集體經濟的最直接體現。

發展和壯大農村集體經濟是留得住人的根本

農村集體經濟的主要構成除了土地之外，還有各類經營性和非經營性資產。鄉村振興的核心首先要解決農村“空心化”問題，讓農村不僅有人，而且還要有各類中青年勞動力。在市場作為資源配置的基礎性機制的前提下，讓勞動力選擇在鄉村或農村就業，不能依靠計劃手段的強制，只能依靠市場手段的引導，特別是要讓勞動力在鄉村能夠獲得至少不顯著低于在工業部門或城鎮就業的收入，在人均耕地有限和農業生產的自然特點約束下，只能夠發展農村二三產業，所以鄉村振興戰略總要求的第一點就是“產業興旺”，提出要構建農村一二三產業融合發展體系，“大力開發農業多種功能，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式，讓農民合理分享全產業鏈增值收益”。現實表明，“三農”問題相對不突出的農村，即相對已經比較發達、富裕、繁榮的鄉村，都有相對比較發達的二三產業，也有比較發達的農村集體經濟；而那些已經出現了嚴重的“空心化”等問題、亟需振興的鄉村主要是非農產業薄弱、不發達甚至沒有的農村。

以產權明晰為基礎發展壯大農村集體經濟

從總體上看，農村集體經濟是不斷增長和發展的，然而農村集體經濟在許多地區特別是中西部地區以及東部偏遠地區增長和發展的速度較慢。在20世紀90年代中期之后，隨著宏觀經濟調控、亞洲金融危機以及中國加入WTO，以鄉鎮企業為代表的農村集體經濟要么轉制為民營企業，要么退出了市場。農村集體經濟發展較好的地區主要集中于東部沿海、靠近大中城市的地方，它們利用對外開放和城鎮化的便利條件發展農村集體經濟，主要是通過土地和廠房等賺取租金收入或者土地被征收的補償款。當然，也有一些農村地區種植蔬菜、水果等經濟作物并進行深加工，但是這樣真正以農業為基礎發展農村集體經濟的情況并不普遍。

正如國務院發展研究中心對全國2749個行政村的調研所表明的，“剔除土地征用補償費、政府補助、社會捐助、機關事業單位扶持等非經常性收入，當前村級集體經濟的收入來源基本上局限于廠房、倉庫、市場店面等物業的租賃收入以及土地等資源的發包收入，只有很少的村有投資入股分紅收益和直接的生產經營性收益”。農村集體經濟的發展普遍面臨著內生動力不足、缺乏激勵機制和集體經濟發展體制機制等方面的問題，導致這些問題的核心或深層原因在于農村集體經濟的產權不明晰。從政府職能的角度看，要推動農村集體經濟的發展壯大，重要的是提供制度保障，明晰農村集體經濟產權。

美國著名經濟學家曼瑟·奧爾森在《權力與繁榮》一書中指出，一個國家或地區經濟增長的關鍵是明晰并保護產權，不存在任何形式的掠奪。從微觀個體的角度看，清晰界定的產權能夠通過明確經濟主體的權能和收益為其提供充分的激勵，保護產權則意味著經濟主體能夠獲得的收益是有保障的。在市場經濟條件下，這成為政府促進經濟增長的核心職能。要以社會主義市場經濟體制為前提發展壯大農村集體經濟，首先是政府為農村集體經濟的發展壯大提供制度保障，而不是通過行政手段直接干預農村集體經濟的運行；其次是與農村集體經濟相關的主體也應該按照市場經濟的運行規律和規則行事，包括村民、村干部以及農村集體經濟的實際經營者。

農村集體資產清產核資是明晰產權的基礎

發展壯大農村集體經濟首先要弄清楚農村集體資產的類型、數量及其價值，盤活閑置資產，充分利用各類資產，做到物盡其用。農村集體資產主要由各種類型的土地等自然資源、非經營性資產和經營性資產三部分構成。由于家庭聯產承包責任制，農戶在獲得農地承包經營權的基礎上從事經營活動，與其利益最直接相關的是土地的承包經營，但是其他的非經營性資產可能是公益性的或農村公共產品，雖然存在利益關系，但并非直接利益相關，經營性資產可能已經通過承包等形式進行了轉讓，這就導致農村集體經濟組織的成員并不清楚到底有哪些、有多少集體資產。

明晰農村集體經濟的產權主體

按照產權經濟學，一項財產或資產的產權不僅僅是所有權，還包括占有權、使用權、控制權、經營權等各種權能。各種不同的產權權能既可以是同一個主體，也可以由不同主體共同分享。就農村集體經濟的產權主體來講，至少包括三個層次。

一是所有權主體。在農地“三權分置”和宅基地“三權分置”中都強調落實所有權，但是，所有權主體是集體經濟組織還是集體經濟組織的成員即村民？無論是從理論上還是從制度上，農村集體經濟組織并不是一個具有法人資格的經濟主體，絕大多數情況下就是村民小組或村委會，然而村民小組或村委會是村民自治組織，而非經濟組織；從本質上看，農村集體經濟是以戶籍為基礎所確認的集體經濟組織成員，即村民的經濟，比如農地承包經營權的享有者為集體經濟組織的成員，本質上是成員權的體現；宅基地中資格權的享有者也是集體經濟組織的成員，本質上也是成員權的體現。

二是所有權行使的代表，即村干部。無論是農地的承包經營權還是宅基地的資格權和使用權，發包方理論上是農村集體經濟組織，但實際上通常是村民小組或村委會，而其代表通常是村民小組組長或村委會主任。這意味著集體經濟組織成員將所有權委托給了村干部。

三是承包經營權或使用權主體。村民擁有農地的承包經營權以及擁有宅基地的資格權和使用權。對于各類經營性資產，農村集體經濟組織可能通過發包等形式將使用權讓渡給相應主體。另外，村民在擁有農地承包經營權的基礎上，保留承包權而將經營權轉讓給其他主體，經營權的獲得者也會成為新的產權主體。

明晰產權主體的權能及其收益

明晰產權的核心是明確各產權主體所享有的權能及其收益，不論是農地的“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”，還是宅基地的“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”，實際上都是為了明確不同產權主體的權能。就農村集體經濟中各產權主體的權能而言，農村集體經濟組織是所有權主體，而農戶是實際上的所有權主體，但是其所有權的行使是委托給農村集體經濟組織行使的，所以農戶作為實際上的所有權主體并不能夠像其他私人物品的所有權人那樣行使所有權并獲得收益，而是通過其對農地的承包經營權和宅基地的資格權體現出來的。

農戶對農地和宅基地的產權收益一是通過直接經營和使用體現出來，二是通過放活經營權和使用權，特別是在轉讓經營權或使用權時體現得最為清晰。對于農村集體所有的非經營性資產主要由農村集體經濟組織行使所有權，其產生的收益通常是非經濟的社會性收益，一般不體現特定產權主體的收益。農村集體所有的經營性資產也主要是通過農村集體經濟組織行使所有權，但是其占有權、控制權和使用權由受讓者行使，農村集體經濟組織的所有權收益通過承包費或租金等形式體現出來，占有權等的受讓者通過經營活動產生的利潤獲得收益。明確各產權主體的權能及其收益，是激勵所有權、承包權、經營權、使用權等各主體行使相應權能并從中收益的基礎，也只有在此基礎上各產權主體才能實現發展壯大集體經濟，同時，這也對各產權主體形成有效約束，避免其侵害其他產權主體及集體的利益。

對各種產權主體的權能和收益進行保護

有力的產權保護是經濟增長的關鍵，也是政府的重要職能。在農村集體經濟產權明晰的基礎上，保護各產權主體的權能行使及其收益，讓各產權主體形成穩定的預期，才能夠將農村集體經濟中的各類資產配置到最有效率的用途上，發揮最大效能，從而發展壯大農村集體經濟。

股份合作制是農村集體經濟產權明晰和行使最有效的形式

2018年的中央一號文件中明確提出了“加快推進集體經營性資產股份合作制改革。推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制”。不僅經營性資產可以進行股份合作制改革，土地等也可以進行股份合作制改革，這既符合現代農業體系建立的需要，也是發展壯大農村集體經濟的重要途徑。無論是從國內外農業發展的趨勢還是中國鄉村振興戰略的實施來看，建立現代農業體系、發展各種形式的規模農業都是必然趨勢，保障農戶的承包權、放活土地的經營權并非必須通過土地的物理空間和自然空間來體現，也可以通過土地資本化來體現，即農戶擁有農地的承包權但并非固定于實際的農地，可以只是一種權利，將承包權轉化為對土地的股權，通過股權收益來體現。這樣，土地作為農村集體經濟最重要的組成部分，既落實了集體所有權，又保障了農戶的承包權，還放活了經營權，實現了帕累托改進。同時，通過土地的股份合作制改革，讓土地的資本價值得以體現和顯現，而不是除了耕作之外就沒有價值。

總之，農村集體經濟是中國特色社會主義公有制的重要組成部分，在社會主義市場經濟體制下，需要以產權明晰為基礎，以股份合作制為實現形式，形成有利于農村集體經濟發展壯大的產權制度，推動鄉村振興戰略有效實施，確保全面建成小康社會。

【本文作者為山東大學經濟研究院教授、《制度經濟學研究》編輯部主任；本文系山東大學人文社科青年團隊項目“工業化和城鎮化背景下農村土地產權制度變遷與土地流轉” （項目編號：IFYT17028）的階段性成果】

責編：蔡圣楠 / 臧雪文（見習）