2019年5月，中辦印發《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，提出要夯實黨在城市的執政基礎，推進城市治理體系和治理能力現代化。近年來，如何順應城市規律破解“城市治理赤字”、提高城市治理質量，是我國快速城市化進程中無法回避的現實問題。

西陵區是湖北省宜昌市的老城區、中心區、核心區，轄區常住人口近60萬，占全市城市人口的50%。“服務經濟主導、全域城市化、全民市民化”，是新時代西陵區最顯著的區情特征，也是實現高質量發展的現實基礎。

2016年以來，西陵區堅持以城市黨建引領城市治理創新，先后構建了以“黨建主導型業委會”為抓手的橫向自治平臺+以“群團組織帶動型社會組織”為抓手的縱向組織紐帶，致力于優化城市治理結構、提升城市治理能力，努力讓城市成為人民追求美好生活的幸福家園。

城市基層治理的“新時代之問”

隨著城市化進程的快速發展，“城市治理赤字”日益凸顯，主要表現為：治理力量單一、治理關系倒置、治理成本畸高、治理效果不佳。這些現實問題，亟需大膽創新、全力破解。

2018年11月，習近平總書記在上海考察時強調，城市治理的“最后一公里”在社區。從基層基礎看，社區是“體制內”的工作單元，小區是“體制外”的法定單元，社區由若干小區組成。城市治理打通“最后一公里”的關鍵在于，從社區延伸到小區，重點解決好“最后一百米”的問題—小區治理。

新時代的社會主體特征：是農村還是城市？

2017年底，我國的城鎮化率達到58.52%。據分析，到2040年，我國的城鎮化率將上升到75%。研究表明，城鎮化率突破50%，標志著社會進入了城市時代。從人類歷史進程的角度看，“城市時代”是新時代的重要特征。很顯然，進入城市時代，如果再沿用“熟人社會”的“農村思維”來治理“陌生人社會”的城市，結果會越治越難、越治越亂。

做好新時代的城市治理工作，必須首先認清新時代的社會主體特征：新時代社會主體已經從農村轉向了城市。其次，要遵循城市規律、強化城市思維。當務之急在于，打破條塊分割、自上而下的線型靜態治理模式，走向“共建、共治、共享”的現代公共治理路徑，形成“人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享”的城市治理格局。

城市黨建的一線源頭：是社區還是小區？

社區居委會，是基層群眾性的自治組織。但是，在基層實踐中會變成從屬于街道辦事處之下的“第六級政府”。其所有的人、財、物都來自公共財政的保障，“行政色彩”遠遠大于“自治色彩”。

城市是“陌生人”社會，大多數市民8小時之內是“單位人”，8小時之外，他們回歸到小區生活，大多是不相往來的“一盤散沙”。2007年《物權法》的頒布，意味著小區已成了最基礎的“城市法定細胞”。在此之前，我們常說城市黨建的源頭在社區，尚有基礎。城市化充分發展之后，小區亮了身份、站了出來，成了主體。如果我們還停留在黨建只抓到社區層面的不充分認知上，社區黨組織必然“心有余而力不足”，成為懸在小區之上的“架空層”，而這恰是當下全國城市黨建的通病。對此，現實的選擇是，夯實最基礎的城市單元，把城市黨建的源頭從社區延伸到小區，充分發揮好小區黨建的“源頭作用”，抓實抓好居民小區治理，做優做強市民和黨員全天候生活宜居的主陣地。

城市治理的主導方式：是他治還是自治？

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”“有事好商量”，便是城市治理中的一大法寶。在城市基層，是選擇“常態治理”，還是選擇“應急處置”的糾結狀態，幾乎無處不在。與市民生產、生活、生態息息相關的文明創建、征收征遷、環境整治等，黨委政府大多采用“天天維穩、時時應急、事事倒逼”的應急方式來抓落實。而這種“應急式”的治理方式，完全不可持續。因此，必須把城市治理的方式由“他治”轉變為“自治”，廣泛凝聚市民力量，激發出城市治理的“內生動力”，眾人的事情由眾人商量，市民的事情由自己去辦。

城市治理的主體身份：是政府還是市民？

市民，是城市的主人，也是城市治理的主體。長期以來，受各種因素影響，城市治理中的大多數工作，由政府主導主辦、大包大攬、出錢出力。但是，治理卻陷入了“唱獨角戲”的怪圈，最終形成了“政府想做好事、落的都是不是”的困局。究其原因，主要是治理的主客體關系倒置、錯位了。破解“城市治理赤字”，理應讓主體負責、主人歸位。因此，必須搭建法定的組織化平臺，培育自治組織，增強自治力量，引導政府、市民、社會三方步入正常軌道，共同推動政府施政、居民自治、社會協同的良性互動。

城市基層治理的“兩大創新實踐”

城市基層治理中，組建小區業委會等接地氣的法定組織，解決了以“物化”為主的基礎權益問題，可以定位為“橫向平臺”；推動社會組織建設，搭建“第三部門”，解決了以“人本化”為主的發展權益問題，可以定位為“縱向紐帶”。

構建橫向的自治平臺：創新“黨建主導型業委會”建設

1991年，全國第一個業委會在深圳羅湖區成立。然而歷經28年的實踐發展，全國中等城市中心區的業委會組建率大多徘徊在30%左右。為什么業委會的組建如此之難？根本原因在于，業委會的組建處于一種自主自發狀態，缺乏高效的組織引領機制。

從2016年初開始，西陵區以黨建為引領，創新了“三大舉措”，全面推進“業委會組建100%覆蓋工程”。

一是創新了“臨時黨支部建在小區上”。全區共有277個小區，全覆蓋組建了臨時黨支部。先把業主中的黨員組織起來，再去組織廣大業主，形成了上連街道社區、下連業委會和黨員的組織體系，實現了黨的組織向小區、家庭、居民個人等領域的覆蓋。二是開展了“黨員責任區閃光行動”。像“農民種地、工人做工”一樣，劃分出黨員“責任區”5179個，發動6837名黨員帶領市民參與城市治理。據統計，在277個業委會中，有黨員的業委會占82%，黨員占業委會委員人數的42.6%。三是搭建了小區自治平臺。以“小區黨組織+業委會+物業公司”為基礎，建立了居民協商議事平臺、社區協商議事平臺，完善了政府、社區、業委會“三三聯動”協商機制，整合各類資源和力量共同參與自治，有力提升了城市治理能力。

僅僅一年半時間，西陵區業委會組建率從2015年底的28%增長至2017年6月的100%，組建速度在全國中等城市中處于領先地位。西陵區首創的“黨建主導型”城市小區治理新模式，獲評2018年“湖北十大黨建品牌”，為全省105個縣市區中的唯一。治理經驗先后被中組部、中央黨校、人民日報社、新華社等單位和《半月談》《黨員生活》等媒體推向全國。

黨建主導型業委會建設，一是夯實了基層黨建的“源頭工程”，逐步破解了城市黨建中的“前沿堡壘”難題。將黨員力量從社區再下沉一級，把小區內自管黨員和在職黨員全部納入支部管理，形成了“街道—社區—小區”的組織鏈條，切實把黨建的源頭落到小區。二是夯實了小區自治的“支點工程”，逐步破解了城市居民的“組織化”難題。組織起來力量大，以住戶家庭為基點，以小區為單元，全覆蓋式組建了277個小區業委會，覆蓋了家庭9萬個、市民近30萬人，城市居民被全面地、高效地“組織化”。三是夯實了基層民主的“平臺工程”，逐步破解了城市治理體系中的“基層民主路徑”難題。依托277個業主協商議事會、73個居民協商議事會，將協商議事會開到業主家中、小區門房中、協商現場中，變“會上說”為“實地看”“現場議”。四是夯實了幸福生活的“鄰里工程”，逐步破解了城市的“陌生人社會”難題。以業委會為載體，發動居民參與民主議事、開展文體活動等，拉近“陌生人”之間的感情，讓“陌鄰”變成了“睦鄰”，促進了樓上樓下、街坊鄰居“一家親”。五是夯實了城市治理的“細胞工程”，逐步破解了小區“城市病”難題。近年來，業委會組織居民開展自助管理、自我服務，有效化解了“小區停車難、社會治安難、環衛管理難、電梯管養難”等突出問題。

構建縱向的組織紐帶：創新“群團組織帶動型社會組織”建設

習近平總書記指出，“群團改革是全面深化改革的重要任務”，“要注重夯實群團工作基層基礎”，“群眾性是群團組織的根本特點”。西陵區以“群團組織帶動型社會組織”為紐帶，創新城市治理方式，完善社會動員機制，實現了多元服務供給“零距離”。此舉被列為中央統戰部2019年創新示范項目，在全國試點示范。

2017年6月，中央印發了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，要求推進社區、社會組織、社會工作“三社聯動”。如何有效地實現“1+1+1>3”？簡單相加、簡單融合，是達不到效果的。從基層實際來看，社會組織的數量、活力、能力等培育嚴重不足，尚處在草根、草創階段，而最大的變量在社會組織，最好的紐帶也在社會組織。

2018年以來，西陵區創新引導方式，通過“三大行動”，形成了“黨政部門→群團組織→社會組織→市民群眾”的治理格局。一是開展了群團認領行動。區總工會、團區委、區婦聯、區科協、區工商聯、區僑聯、區殘聯、區文聯等8家群團組織主動出手，對全區311個社會組織（其中登記注冊158個）進行了科學分類，共分為經濟服務、科技科普、文化文藝、環境衛生、志愿服務、家庭教育、法治維權、矛盾調處、養老助殘、慈善幫扶等10大類別。通過主動認領、歸口聯系、全程包保，在文化傳播、資源鏈接、品牌打造、項目對接和成果交流等方面提供服務，合力推動社會組織轉型示范。二是開展了精準扶持行動。區財政設立了500萬元社會組織發展專項資金，制定了精準獎勵扶持辦法。對首次獲得3A以上等級或獲得省級以上榮譽的社會組織給予獎勵；對萌芽型、種子型社會組織，在辦公場地、人才培訓、隊伍建設、項目策劃等方面給予幫扶。三是開展了志愿服務行動。結合社會組織功能定位，組織開展精準化、多樣化、常態化的活動。2019年以來，轄區社會組織共開展了環境保護、家庭教育、幫扶關愛等為主題的“公益四季”活動190余次，帶動2萬多人參與治理。其中，“三峽蟻工”組織沿江清理垃圾活動52場次，參加人數2000余人，累計清理垃圾百余噸。

通過群團組織帶動型社會組織建設，一是使得群團組織拓展了“新陣地”。2015年7月，《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》提出，要支持群團組織參與創新社會治理和維護社會穩定的行動。為落實中央意見，西陵區立足區情，在“強三性、去四化”中創新了“接地氣”，探索了“群團組織帶動型社會組織”建設的改革路徑，開辟了群團工作的新天地。二是社會組織找到了“新娘家”。大多數社會組織都屬于“草根”，處于自發分散、“野蠻生長”的階段，時常會“自然消亡”。通過群團組織的引導帶動，激發了社會組織的內生活力，讓他們不再焦慮與彷徨，有序促進了社會組織的健康發展。三是黨政部門增添了“新幫手”。通過群團組織對社會組織的“政治引領、示范帶動和聯系服務”，克服了黨政部門“單兵作戰”、群團組織“光桿司令”、社會組織“勢單力薄”等弱點，形成了“上下銜接、立體覆蓋、高效便捷”的服務格局。四是城市治理補齊了“新短板”。社會組織是“第三部門”，引導市民參與城市治理，滿足了市民個性化的需求，彌補了政府顧不上做、企業不愿做、個體難以做的服務“空白”，起到了“潤滑劑”“減震器”的作用。五是城市人文構筑了“新高地”。以“群團組織帶動型社會組織”為紐帶，搭建了群眾文化發展的平臺，培育了墨池書畫社、爾雅詩社等一批基層文化組織，形成了民族團結、清風廉政、法治建設等城市人文，出版了《西陵文藝叢書》《果園文學》等一批文學作品，逐步建成了“群眾文化繁榮發展的城市試驗田”。

兩大創新實踐的“城市治理啟示”

城市黨建是城市治理的核心引領

要堅持以城市黨建為核心引領，緊扣城市治理的源頭環節，將城市黨建延伸到城市小區、貫穿于小區治理全過程，不斷建強城市治理體系、增強城市治理能力；要嚴密組織體系，提升城市基層黨組織組織力，把“碎片化”的黨建資源轉化為“一體化”的治理力量，提高城市基層黨建工作的系統性、整體性、協同性。

公共治理是城市治理的發展方向

要順應城市發展規律，樹牢“共管共治、共建共享”的公共治理觀，以“三治融合”（自治、法治、德治）為基石，推動單一治理走向公共治理；要創新整合“自上而下”的統籌效率和“自下而上”的多元體系，促進城市治理的縱橫結合、有機協同、優勢互補。

市民自治是城市治理的重要力量

要發揮好市民的主體作用，本著“人民城市為人民、人民城市人民管”的理念，調動市民參與城市治理的主觀能動性；要堅持提升市民自治能力，從培育和提高公民素養、契約精神、規則意識等方面入手，讓廣大市民從封閉空間（住所）、虛擬空間（網絡）走向共同空間（業委會、社會組織等）。

“物化”的權益平臺是城市治理的重要支撐

夯實城市治理的基層基礎，要從城市的基礎單元—居民小區開始，以業委會為支點，配套相應的議事陣地、運行制度等，組織不同利益群體，共同參與城市治理；要逐步增強業委會的工作能力，放大以物應人、以物化人的質效，打通城市治理的“最后一百米”。

“人本化”的組織結構是城市治理的關鍵紐帶

要堅持以人民為中心的發展思想，在“城市時代”的進程中，培育新的組織結構，搭建好政府、市民、社會的組織紐帶；要構建新型的政社觀，讓業委會、社會組織等“第三部門”成為廣大市民的“形象代言人”，推動市民與政府平等協商、互幫互促，著力提升市民的獲得感、幸福感和安全感。

【本文作者為中共宜昌市西陵區委書記】

責編：羅 婷（見習） / 董 楠（見習）