“農村改革不論怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。這些底線必須堅守，決不能犯顛覆性錯誤。”黨的十八大以來，習近平總書記談到農村改革時多次強調過這一重要論斷。同時，習近平總書記還強調，市場在資源配置中起決定性作用。土地是農民從事農業生產經營最重要的資源。對此，就要從邏輯上回答，農村土地集體所有制在市場經濟中具有哪些制度優勢，能夠給從事農業生產經營的農民帶來什么實際利益。

農村改革中土地私有化取向及其消極影響

2019年中央一號文件要求，“堅持農村土地集體所有，不搞私有化”。這一重要表述，代表了中央的主張和群眾的呼聲，并把否定農村土地集體所有制、恢復土地私有制的農村改革取向揭露出來，論證這種改革取向給農業農村經濟發展造成的消極后果，對土地集體所有制的優勢給予肯定，是非常重要的。

關于農村土地制度，是堅持集體所有制，還是恢復私有制，在理論界乃至黨政干部中是有不同看法的。凡是熟悉農村改革實際進程，并能夠采取實事求是治學態度的學者都清楚，雖然政策性文件一直都強調要堅持農村土地集體所有制，但多年來農村土地制度改革的進程中還是存在著一定的“私有化”成分。主要表現在以下幾個方面：

一是“增人不增地、減人不減地”政策在執行層面可能存在私有化導向。1987年，人民公社已經摘牌兩年多，農戶承包經營取代集體統一經營在全國范圍內徹底定型。為進一步完善農村土地制度，當時主導農村改革的行政主管部門在貴州省湄潭縣設立了農村改革試驗區。試驗的基本內容就是“增人不增地、減人不減地”。對湄潭縣農村改革試驗進行理論和操作指導的，是從北京權威研究機構過去的幾位年輕學者。這幾位學者多年來陸陸續續撰寫的記述湄潭試驗的文獻資料表明，他們不論從理論上還是從制度上，都偏向于主張中國實行農村土地私有制，這是他們進行湄潭試驗的初衷。凡是認為自家承包集體土地后將不再改變的農戶也認為承包地就是自家的私有土地。

二是絕大多數農村在農村稅費改革后不再向農戶收取承包費，國家征用土地補償金和土地流轉租金全部歸承包戶所有。但是，1997年前后全國范圍進行了農村土地第二輪承包，而且直至2005年，集體每年都要向承包土地的農戶收取承包費，在法權關系上表明土地還沒有改變集體所有的性質。從2006年起，農村完成了稅費改革。為了減輕農民負擔，從國家政策層面取消了農地承包戶的農業稅和“三提五統”（農業稅是農戶繳納給國家的費用；“三提”是土地承包戶交給集體的公積金、公益金和共同生產管理費；“五統”是土地承包戶交給鄉鎮政府的農村教育事業費附加、計劃生育費、優撫費、民兵訓練費、鄉村公益事業費），農戶不再因承包集體土地而交納各種費用。由此則削弱了集體土地所有權在經濟上的實現形式。此外，國家征用農業用地的補償款和承包地流轉的租金在大多數地方也完全歸承包戶所有，集體進一步失去了理論意義上的所有者權能。

三是一些農業行政機關用頒發《農村土地承包經營權證》的方式，將承包地塊長期固定到承包戶。從2011年開始，農業行政管理部門出于保護農民土地財產權、促進土地流轉等目的，開展了農村土地確權試點工作。2013年在全國范圍內開展了農村土地確權工作。對于這項工作，曾有相關部門的主要領導多次提出，要給農戶“確實權、頒鐵證”，對于這種表態，第一批試點縣某分管領導甚至產生了“這次確權以后，土地就是私有了”的認知。

如果從1987年湄潭試驗算起，執行層面存在的土地“私有化”導向歷經三十多年，結果并不盡人意。主要體現在以下幾個方面：

其一，率先進行“增人不增地、減人不減地”的湄潭縣并沒有因此取得農業農村經濟發展的顯著成績，該縣曾經長期處于國家級貧困縣的行列。這說明，讓農民獲得了類似于土地私有的權利，并不能讓他們普遍擺脫貧困。其二，在認真執行“增人不增地、減人不減地”和“確實權、頒鐵證”政策的農村，都像湄潭縣農村一樣，大多數農村集體沒有經濟收入，連農田水利建設這類簡單的統一經營服務也不能提供，農戶處于一盤散沙狀態。凡是農民和農村干部持有“土地事實上就是私有財產”觀念的農村地區，其基層黨組織普遍呈現軟弱渙散狀態，容易孳生黑惡勢力。其三，農戶之間人均土地面積差距越來越大，已經有30%以上農村人口在本村沒有承包地，甚至存在消亡戶仍然占有土地而部分青壯年農民沒有土地的現象。其四，外出務工的青壯年勞動力不放棄土地，一些老人、病人無力耕作土地，造成土地粗放經營甚至撂荒。農戶出租土地收取租金，增加了新型農業經營主體的生產經營成本，不勞而獲現象難以根除。其五，在國家征地過程中，一些農戶以土地私有為由當“釘子戶”，補償要求過分，提高了工業化和城鎮化成本。

市場經濟體制下農村土地集體所有制優勢

黨的十一屆三中全會之后，黨中央推廣小崗村大包干經驗，形成了農村基本經營制度，其主要包括有三個制度要點：一是土地歸農民集體所有，二是集體土地由農戶承包經營，三是集體為農戶提供統一經營服務。它的利益分配制度安排是“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”。我國憲法第八條又將這一制度概括為“統分結合的雙層經營體制”。這一制度的根基則是土地歸農民集體所有。

在農村稅費改革前，受制于當時城鄉分割的財政體制，農戶向集體上交的“三提五統”基本上被鄉（鎮）村兩級黨政系統用于農村公共事業開支領域，并沒有用于為農戶提供統一經營服務。2006年農村稅費改革后，絕大部分農村集體已不再向承包土地的農戶收取任何費用，但還有一小部分農村，集體內部農戶之間經過民主協商，自行決定以適合本村的方式，向承包土地的農戶收取承包費，用于集體內部的統一經營服務及公共事務。這類農村的土地承包方式和承包期限也各有不同，但都不搞“增人不增地、減人不減地”，因為集體不可能向去世的老人和外嫁的姑娘收取承包費，新娶進的媳婦和新出生的孩子也要承擔交納承包費的責任和義務。比如，筆者調研過的廣東省清遠市的葉屋村、新城村、活石水村就是這樣。十多年過去了，把這些收取承包費的少數農村與周邊不收承包費的大多數農村對照一下，制度優劣，一目了然。

收取承包費的農村集體自然不存在集體經濟空殼問題，都能夠進行經常性的農田水利及農道建設，土地沒有撂荒的，單純靠村莊內的農業生產經營獲得的收入就不低于外出務工的農戶比比皆是，鄰里和諧，共同富裕。針對于此，筆者把這一現象放在社會主義市場經濟體制框架內進行研究，發現基于土地集體所有制的統分結合雙層經營體制的制度優勢表現在以下幾個方面：

土地歸農民集體所有，耕者有其田制度的初心無可更改，土地與勞動者結合零成本

市場經營主體最關心成本與收益。在土地私有且可交易的制度安排下，土地經營者購買、持有、租賃土地，都意味著付出經營成本。由于經營者個人素質或機遇不同，同樣數量和質量的土地，對于不同的經營者會產生大相徑庭的成本與收益。有的會賺錢，有的會虧本。賺錢的會購入越來越多的土地，虧本的則會失去土地。自秦漢以來，中國就實行了可交易的農戶土地私有制。縱觀不同歷史階段，土地所有制的發展有一個共同點：一小部分人兼并大量土地，成為擁有很多土地的地主，大部分人則成為無地少地的貧農。古代中國改朝換代的推動力之一，就是無地少地的農民被動員起來，改變“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的土地占有格局，實現耕者有其田。

我們黨能夠奪取政權，并沒有脫離歷史的大邏輯。以“打土豪、分田地”為基本內容的農村包圍城市革命道路，相契合的是由孫中山提出來的“平均地權”民主革命綱領。新中國成立前后，我們黨領導了全國范圍內的土地改革，實現了耕者有其田。從經濟制度層面評價新中國的土改，雖然消滅了地主階級，但并沒有消滅土地私有制，只是讓所有農民都變成小塊土地私有者。若順其自然，重演歷史上的土地占有兩極分化是必然的。

到1953年前后，以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體發現，新貧農和新富農同時出現了。因此，如何構建農村土地制度這一歷史性大課題，就擺到了中國共產黨面前。依據馬克思主義政治經濟學基本理論和革命根據地創造的成熟經驗，毛澤東在土地改革之后就十分注意引導農民走互助合作的發展道路，并于1956年開始了農業社會主義改造。至1961年3月22日中央工作會議通過《農村人民公社條例》（簡稱“人民公社六十條”），土地歸農民集體所有的土地制度得以確立，宣告了土地私有制在中國徹底消亡。1982年通過的《中華人民共和國憲法》確認了這種土地制度變革的合法性。

人民公社體制完整運行近二十年（1962—1982），農業用地由集體統一經營總體上并未取得明顯成效，但這并不能證明土地集體所有制的失敗。這一制度的最大歷史功績是守住了中國共產黨向農民承諾的耕者有其田的初心。不僅人民公社時期耕者有其田，農村改革后經歷了兩輪承包，也證明市場經濟體制下，土地集體所有制也能夠確保耕者有其田。在土地集體所有制框架內，經濟實力強者無法買入私人土地，不會成為地主，經濟實力弱者無法賣出土地，不會成為貧農。它賦予了新增農民——主要是指農戶娶進來的媳婦和長大成人的子弟——無償獲得土地的天然權利，而不必付出代價。這種天然權利被稱之為農民的集體成員權。這一制度徹底改變了土地私有制造成的農民之間土地權利的不平等，徹底消除了農業勞動者獲得土地必須付出的代價，做到了農業勞動者與土地結合的零成本。從資源配置效率角度進行評價，可謂達到最佳狀態。由此，中國種地的農民不再遭受他人的剝削，也就是不必把自己辛辛苦苦生產的農產品無償地奉送給沒有付出勞動的其他人。種地農民很辛苦，種地農民很重要，種地農民不能遭受剝削，這也是中國進行民主革命的初心。

正是由于農村土地歸農民集體所有具有制度優勢，即使是在計劃經濟體制嚴重束縛農村經濟發展的人民公社時期，土地資源與勞動者零成本結合的效率優勢也頑強地表現出來。最直觀的證據是，在國家投入很少資金的政策背景下，主要靠農民的勞動投入，開展了大規模的以農田水利建設為中心的現代農業基礎設施建設，提升了農業生產力。這是私有制基礎上的小農經濟做不到的。

市場經濟體制下土地所有者、經營者、勞動者三者利益的和諧統一

人民公社時期，農戶只是單純的消費單元，不是經營主體，其經濟功能是向集體提供勞動力要素，集體與農戶之間是整體與部分之間的從屬關系。統分結合的雙層經營體制建立起來后，農戶與集體之間的關系發生了重大變化，農戶也成為獨立核算的經營主體。集體發包土地，農戶承包土地。集體與農戶之間的利益關系用承包合同固定下來。在承包面積、承包期限、承包費繳納方式等方面，約定了雙方的權利和責任，實現了土地所有者與經營者的分離。這是市場經濟體制下資源配置的一般形式。集體與農戶成為權利對等的市場主體。

這樣的制度安排，不存在于新中國成立前的小農經濟時代，不存在于人民公社時期，也不存在于發達資本主義國家中，在土地制度史和農業經營史上未曾有過，但又完全符合市場經濟的基本邏輯。

以馬克思主義政治經濟學基本理論為顯微鏡，透視雙層經營體制中的不同權利主體，我們看到了一個全新的市場主體之間的利益關系：集體經濟組織是土地所有者，農戶是向集體上交承包費即租金的農業經營者，有勞動能力的農戶家庭成員是勞動者。當我們把這三者與土地私有制基礎上的三者對照起來進行考察，就會發現，土地私有制框架內所有者、經營者、勞動者之間利益對立的關系消失了。眾所周知，在生產資料私有制基礎上的市場經濟體制框架內，土地所有者的利益訴求是收取更多的租金，經營者的利益訴求是賺取更多的利潤，勞動者的利益訴求是爭取到更多的工資，三者之間處于利益對立狀態。但是，在雙層經營體制框架內，土地屬于集體而非私人所有，集體由承包土地的經營者構成，勞動者是經營者的主要家族成員。勞動者的勞動成果完全歸經營者所有，經營者繳納的承包費即租金歸集體所有，形成集體積累。而集體收取承包費的目的，完全用于使承包戶更高效更便捷進行農業經營及改善福利狀況。總之，三者的利益關系處于和諧統一的狀態。顯然，農業中這種嶄新的生產關系在土地私有制下不可能出現。中國特色社會主義制度優勢如此可見一斑。

習近平總書記指出，“要堅持以人民為中心的發展思想，這是馬克思主義政治經濟學的根本立場”。這一立場，不僅是主觀愿望，更是讓人民群眾獲得實際利益的制度安排的體現。雙層經營體制中展現的和諧的三者利益關系，正是這樣一種制度安排。在這種嶄新的生產關系中，承包費即租金對于經營者而言是本期經營成本，決定了經營者不會撂荒土地。但是，由租金形成的集體積累并沒有減少經營者的經營資本，而是全部轉化為經營者和勞動者更好的生產經營條件，給經營者和勞動者都帶來了更多的福利。這既是中國共產黨領導億萬農民發展中國特色社會主義市場經濟最先取得的制度成果，也是運用馬克思主義政治經濟學總結農村改革實踐得出的新結論。

土地歸農民集體所有，為現代鄉村治理奠定社會主義經濟基礎

黨的十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化。鄉村治理是國家治理的重要組成部分。古代中國就十分重視鄉村治理，其基本制度安排是官紳結合，以紳為主。一般說來，鄉紳角色只能由那些家族財力雄厚的族長充當。所以，中國傳統的鄉紳治理作為一種上層建筑，其賴以存在的經濟基礎大體上還表現為土地占有的兩極分化。通俗地說，中國傳統鄉村社會由地主說了算。

土地集體所有制徹底消除了土地私有造成的兩極分化弊端，為土地權利人人平等奠定了制度基礎。這是我國農村社會主義制度的底色。在這個基礎上，集體的土地資源如何發揮出更大效能，如何給集體和集體成員帶來更多的收益，要通過集體成員民主協商進行決策，比如，集體的土地是否發包，如何發包，發包給誰，承包費是多少及如何收取，承包費形成集體收益后如何使用，等等。在這個過程中，農民之間不會僅僅討論土地問題，還要討論村莊整治、倫理道德、鄰里關系、教育、文化、衛生、生態等諸多事務，制定鄉規民約，等等。所以，鞏固和完善農村基本經營制度，也是實現鄉村有效治理的過程。

發揮農村土地集體所有制優勢要求我們黨勇于自我革命

習近平總書記在2016年視察農村改革主要發源地小崗村時指出，“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”。“仍然”一詞提示我們，中國共產黨近百年的風雨歷程就是這樣走過來的。新民主主義革命時期“打土豪、分田地”是處理農民和土地的關系，農業社會主義改造也是處理農民和土地的關系，農村改革還是處理農民和土地的關系。在這三次“處理”中，第一次是革舊社會的命，第二次和第三次則是自我革命。每次“處理”都是因為土地制度方面出現了問題，“處理”之后則帶來了整個國家、尤其是農村的巨大發展進步。

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定，同黨的十一屆三中全會一樣，具有劃時代意義。新時代以鄉村振興為抓手解決“三農”問題，也必然要求在農村土地制度上面來一個劃時代的變革。以習近平同志為核心的黨中央已經從頂層設計上明確了變革的方向：“堅持農村土地集體所有制性質，發展新型集體經濟，走共同富裕道路。”正是要求我們如十九大報告部署的那樣，“鞏固和完善農村基本經營制度”。

但是，要把黨中央的頂層設計落到實處，并不是輕而易舉的事情。要解放思想，逢山開路、遇河架橋，破除體制機制弊端，突破利益固化藩籬，讓農村資源要素活化起來，讓廣大農民積極性和創造性迸發出來，讓全社會支農助農興農力量匯聚起來。

發揮農村土地集體所有制優勢，要解放思想，打破靠土地私有化明晰產權的教條

當年在湄潭縣指導“增人不增地、減人不減地”改革試驗的幾位學者，無一例外，都是科斯產權理論的忠實信徒。他們主張農村土地私有，絕對沒有搞垮中國農業并傷害種田農民利益的主觀故意。他們的理論邏輯是，搞市場經濟就要明晰產權，降低交易成本，提高資源配置效率；農村土地集體所有制造成產權不清，是導致人民公社體制失敗的根本原因，大包干并沒有徹底解決產權不清問題，只有徹底恢復土地私有，才是治本之策。這一理論看起來很嚴謹，其實并沒有真正領會科斯產權理論的精髓（在科斯闡述產權理論的經典論文中，并沒有提出必須且只能搞生產資料私有制的觀點）。他們沒有預見到，土地一旦成為小農戶的私有財產，就必然會出現一部分土地被粗放經營甚至撂荒的現象，對于中國這類人多地少的國家而言，這就是制度安排不當造成的資源配置效率低下。他們寄希望于土地買賣和土地租賃解決土地粗放經營和土地撂荒問題，但豈不知，這本身就會讓農業經營者在交易中承擔更多的生產成本。

歷史早就告訴我們，教條一旦形成，鮮有由教條主義者主動打破的先例。真正能夠沖破教條束縛的是廣大人民群眾的實踐。新時代要徹底打破土地私有化教條的束縛，就要像當年尊重小崗村農民首創精神那樣，尊重農村改革以來自覺發揮土地集體所有制優勢的農民群眾和基層干部的首創精神，要總結他們的經驗，予以宣傳推廣。

打破土地私有化教條，討論專家學者的觀點固然重要，但更為重要的是，各地方和各農業農村工作主管部門主要領導干部的思想認識如何。當年湄潭搞“增人不增地、減人不減地”試驗，得到了農業農村工作主管部門主要領導的支持。三十年后，地方黨委政府和農業農村工作主管部門領導干部則要勇于面對歷史與現實，從“不忘初心、牢記使命”的高度，嚴肅認真地思考，在市場經濟體制下，如何審視、思考以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體和以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體領導億萬農民創立的我國農村土地制度。

發揮農村土地集體所有制優勢，要破除體制機制弊端，突破利益固化樊籬

一是農村的土地是歸“三級共有”還是歸“生產隊”單獨所有。我們肯定毛澤東同志領導農民創立農村土地集體所有制的歷史功績，但并不是說農村土地集體所有制從一開始就完美無缺。我國農村土地由農戶私有變成集體所有，是由人民公社體制確立起來的。“人民公社六十條”確立的農村土地集體所有制是“三級所有、隊為基礎”。所謂土地“三級所有”，就是農村的一塊農田，既歸幾十個農戶組成的生產隊所有，又歸若干生產隊組成的生產大隊——通常由幾百個農戶所有，還歸若干生產大隊組成的人民公社——通常由幾千個農戶所有。當年這樣安排農村土地制度，是為了向共產主義過渡。但以市場經濟必須做到產權明晰的制度要求看，“三級所有”制度安排顯然是不科學的，農民群眾是不能接受的。毛澤東同志的歷史性貢獻在于規定了農村土地的基礎所有者是生產隊。當年的生產隊即現在的村民組的幾十個農戶都有密切的血緣親緣關系，在我國絕大多數農村，農民認可、接受的集體是在這個范圍之內。如果讓他們認同生產大隊（現在的行政村）的土地集體所有者身份，必須至少有一位既有公心又有能力的農村基層領導干部把他們團結在一起，如山西省的大寨村、江蘇省的華西村、浙江省的滕頭村等等。我國農民接受人民公社（現在的鄉鎮）擁有土地集體所有者身份的地方，大概只有河北省晉州市的周莊（在筆者看來，周莊事實上是個規模比較大的生產大隊）。主張搞土地私有化的學者批判農村土地“三級所有”存在產權不清弊端是正確的，但他們因此就否定生產隊作為土地集體所有者的科學性和制度優勢是錯誤的。本文提到的清遠市的三個村莊就都屬于原來的生產隊。所以，當我們說農村土地歸集體所有的時候，必須明確，在絕大多數農村，是指歸發包土地的村民組所有，而不是行政村。但目前在很多人的心目中，說到集體就是特指行政村，這說明，我們對人民公社體制的改革還沒有徹底完成。廣東省清遠市在這方面取得了較大的改革成就，他們通過農村綜合改革，把農村土地所有者明確界定為村民組或自然村，排除了行政村的土地所有者身份，取得了很好的改革效果，并得到了習近平總書記的肯定。

二是農村新增勞動力是否擁有承包集體土地的權利。從表面上看，“增人不增地、減人不減地”政策穩定、固化了農戶（不是個人）土地承包經營權，其實質是取消農村新增農業勞動力即新媳婦及其子女等群體承包集體土地的權利。按照這個辦法，可謂是“土地一次性發包，集體永久性死掉”。所以，堅持還是否定農村土地集體所有制，基本問題是農村新增勞動力是否擁有承包集體土地的權利。按照土地歸集體所有的制度設計初心，是確保“耕者有其田”即農民平等獲得無償使用土地的權利。“增人不增地、減人不減地”政策首先是在集體內部取消了農民平等使用土地的權利，接著就是讓新增勞動力人數較多的農戶為耕作土地付出買地或租地的代價。所以，擁護“增人不增地、減人不減地”政策的，是那些農業勞動力減少甚至沒有勞動力的農戶，而新增農業勞動力較多的農戶普遍反對這一政策，要求通過承包權調整增加承包地面積。在這種利益碰撞面前，理所當然，要維護新增農村勞動力平等無償使用土地的權利，他們才是代表農業發展的動力和未來發展的主要力量。

三是集體向農戶收取承包費是不是增加農民負擔。“留足集體的”是創設農村基本經營制度的初心，是農民的利益訴求。人民公社解體后上交承包費成為農戶的“負擔”，是因為承包費被應當由政府承擔的公共事業和公共服務占用了，是國家與集體的關系處理不當。集體向土地承包戶收取承包費是土地集體所有權的基本實現形式，形成集體積累，用于為承包戶提供統一經營服務，對農戶的持續增收是十分必要的，農戶也是衷心擁護的。黨的十六大以來，國家逐步取消了工業剝奪農業、城市剝奪農村的政策，習近平總書記在十九大報告中也明確農業農村優先發展方針，為“留足集體的”制度重新煥發生機提供了政策保障。有人擔心“留足集體的”為農村小官大貪制造空間，這完全是因噎廢食的想法和做法。清遠農村綜合改革的實踐證明，只要把收取承包費的集體邊界劃分清楚，明確承包費使用的權利只屬于發包土地的集體，農戶通過民主協商，就能夠用好集體積累。所謂“集體經濟空殼”難題將迎刃而解。

習近平總書記堅定不移地維護農村土地集體所有制，是維護種田農民根本利益的偉大歷史功績。我們完全有理由相信，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，通過全面深化農村改革，土地集體所有制在市場經濟體制下必將煥發出勃勃生機。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授、博士生導師】